李静芳

(内蒙古师范大学 政府管理学院，内蒙古 呼和浩特 010022)

截至2019年底，内蒙古自治区总人口达到2 539.56万。全区65周岁以上老年人口达到280.11万，比2018年度增长了5.68%，占总人口的11.03%，老年人口增量大幅超过常住人口增量，人口老龄化速度加快。

内蒙古牧区基础设施建设和经济文化水平相对落后，幅员辽阔、地广人稀，农牧民居住较为分散。同时，农牧地区社会结构特殊，伴随着现代化水平的不断提高，传统牧区养殖业受到严重冲击，大部分牧区青壮年劳动力选择进城务工、适龄儿童进城就读，许多家庭只有老人留守，牧区人口空心化问题加剧，牧区老年人的养老问题相较于城市地区更为复杂。

1 牧区养老方式现状

目前，内蒙古牧区老年人的养老方式呈现多元化：有以居家养老为主的家庭养老；也有依托政府或社会力量实现养老需求的机构养老、老年公寓养老、互助养老等方式。

1.1 家庭养老

传统的由子女等家庭成员赡养老人的养老方式，一些老年人在身体条件允许的情况下，也会选择居家自我养老。家庭养老是绝大多数牧区老人青睐的养老方式，相关研究显示，29%的牧区居民倾向于选择家庭养老。选择居家养老的牧区老人，大多认为居家养老能够获得更好的照料和精神慰藉。也有部分牧区老人选择家庭养老是受传统观念影响，担心到养老机构养老的老人子女会被认为“不孝”。

1.2 机构养老

主要是指牧区老人入住养老院、敬老院等机构进行养老。此类养老机构为老人提供集体居住以及卫生、餐饮、看护等配套设施。由于设施相对完善，特别是能够提供集体看护，机构养老可以解决一些失能或半失能老人的养老问题。近些年，内蒙古自治区养老机构不断发展，每千名老人平均拥有床位数曾连续三年居全国首位。伴随着近年来老龄化速度的加快，自治区仍在大力出台优惠政策，积极扶持社会养老机构设立，以解决更多无生活自理能力老人的养老问题。

1.3 老年公寓养老

即牧区老人入住老年公寓养老。老年公寓可以满足老人分户居住的需求，同时，也可以在餐饮、卫生、医疗等方面实现综合管理。为解决区域内地广人稀、牧区老人养老需求高的问题，以锡林郭勒盟为代表的一些牧区，积极推进养老公寓建设，并提出有别于一般老年公寓养老的牧区养老新模式，即牧区老人与家人一起在老年公寓内居住养老。新模式下的老年公寓，设有养护院、医疗康复、日间照料等功能性部门，可以解决一定的医养问题。老年人在集中养老的同时，也可以得到家人的陪伴照料，很大程度上满足了老年人养老、陪读、育幼等方面的需求，兼具公寓养老与居家养老的优势。截至2019年9月，锡林郭勒盟已有7家牧区养老服务中心投入运营，约2 500名牧区老人入住。

1.4 互助养老

在一定范围内通过老年人之间的互帮互助来解决一定养老需求的新型养老方式。内蒙古牧区的互助养老模式以互助幸福院为主要载体。2009年，乌兰察布市化德县结合县内的客观条件及老年人养老需求，首次提出互助养老的新思路，随后，乌兰察布市积极推进农村互助幸福院建设，2012年-2018年，全市建成互助幸福院458处，解决了当地8万余名农村牧区老人的集中养老问题。互助幸福院以老年人互助养老为主要特点，不安排专门的服务人员，而是由老人之间结对相互帮扶。与传统的居家养老相比，互助幸福院可以加强老年人之间的交流沟通，避免空巢带来的孤独感。同时，互助幸福院建设在各村庄内，老人不脱离当地生活环境，相比于其他养老方式更符合当地农牧民的需求。

2 牧区养老方式面临的主要困境

尽管大多数牧区老人倾向于选择家庭养老，但由于牧区人口空心化加剧、经济供养不足等原因，使一些老人虽然有家庭养老的意愿，却不具备相应的客观条件，仍然需要借助政府或者社会力量，寻求家庭以外的养老方式。

牧区养老机构存在的主要困境在于：①公办养老机构数量少，不能完全满足需求。由于政府出资举办的公办养老机构数量及床位有限，为控制入住人数，机构不得不提高入住门槛，在入住条件方面进行一定的限制，很多牧区的公办养老机构规定只有五保老人能够入住。②民办机构基础设施及服务不完善，得不到老年人认可。一些民办养老机构降低入住费以吸引更多老人入住，低收费减少了机构的利润空间，机构便将基础设施建设、护理人员配备等方面的投入进行压缩。长期投入不足使得民办养老机构的基础设施建设和护理人员水平不足，导致入住率降低，也使得老人对这类机构的认可度不高。

新模式下的牧区老年公寓发展也存在困境：①医养结合不足。只有部分服务中心按照一级医院标准配备了相应的医疗服务机构，一些服务中心配备的医疗服务不足，有的甚至没有配套和开展医疗康复活动，使养老公寓存在“重养轻医”的问题。也致使园区只能对少部分失能或半失能老人提供医养服务，无法完全满足需求。②工作人员专业化程度不足。这体现在老年公寓中的医护人员数量不足、职称低，专业照护人员数量少、持证率低，管理人员专业化程度不足等方面。人员专业化不足又进一步导致养老服务中心出现医疗、护理、管理等方面水平不高的问题。

互助幸福院所面临的困境，主要在于其对入住的老年群体有一定的限制。互助幸福院具有老年互助性质，入住的老人需要符合一定标准，具备一定生活能力，而对于区域内的失能及半失能老人，幸福院则无法满足其养老需求；同时，由于没有专门的服务人员，幸福院在日常管理、硬件设施等方面仍有待进一步提高。

3 牧区养老方式发展的对策及建议

为应对人口老龄化问题，结合牧区目前养老方式现状，提出以下建议。

3.1 大力提倡家庭养老

受自治区地广人稀、经济发展水平不高、养老设施建设不足等因素的制约，传统的家庭养老仍将成为牧区养老的主要方式。家庭养老既能够减轻财政负担，也符合牧区老人的养老意愿，使老人能够得到心理上的慰藉和满足。相关部门需要加强宣传，倡导牧区老人合理利用家庭资源实现养老，大力宣扬敬老、爱老、孝老的传统美德，引导、鼓励家庭成员从经济、精神方面为老人提供赡养和慰藉。

3.2 对各类民间养老机构加强监督管理

民间养老机构、老年公寓是公办养老机构的有力补充，在老龄人口不断增加、公办养老机构饱和的背景下，必须有效促进民间养老机构加速发展、健康发展。在政策、经济、技术等方面加大扶持力度，鼓励利用民间资本举办养老机构、提供养老设施。同时，政府相关部门加强对民间养老机构、老年公寓的监督管理，从管理人员培训、护理人员配备、硬件设施建设等方面进行指导，完善检查监督机制，以切实提高各类民间养老机构、老年公寓设施及服务质量。

3.3 进一步建立和完善养老服务体系

牧区各地根据区域内人口数量、老龄化程度、区域内经济发展状况等因素，将家庭养老、机构养老、老年公寓养老、互助养老等方式进行有机结合，因地制宜地构建适合各地特点的多元化养老服务体系。对有条件居家养老的老人，可视情况提供老年餐厅、家政保洁、老年照护、紧急呼叫等便民养老服务；对需要集中养老、有自理能力的老人，以互助养老幸福院为主要依托，发挥老年人余热，以互助形式解决养老问题，减轻财政压力；对需要集中养老的失能及半失能老人，以发展养老机构、老年公寓为主要方向，着力协调、发展社会力量举办的养老服务设施。

为解决自治区养老问题，近年来自治区政府出台了一系列政策，各地也采取了一些有针对性的措施，但面对日益严重的老龄化问题，仍需进一步提高养老服务设施建设、推进新型养老方式探索、建设完善适宜的养老服务体系。