杨 颖，周新扬

（1.大理大学经济与管理学院，云南大理 671003；2.大理州公安局森林警察支队，云南大理 671000）

建构框架对研究对象进行分析是一种重要的方法。基于不同视角上所建构的“框架不仅为研究者限定了研究的范围，还能有效地指导研究者把关注点放在研究对象的一些关键变量上来。通过细化不同类型的变量，探寻变量之间的相互关系，框架为研究提供了一个由诸多变量组成固有结构的基础”〔1〕。如果把社会看作是一个宽泛的整体系统，那么在广义的社会组织层面上必然有政府作为行政组织的一席之地。政府的行为无疑是一种组织行为，而将政府行为置于组织行为学的范畴中来建构政府行为的分析框架是具有一定合理性和逻辑性的。遵循组织行为学研究组织行为的基本思路，以群体行为的解释变量作为政府行为分析框架的建构基础，用有别于群体和其他一般组织的政府行政组织特性来细化和填充框架。这是基于组织行为学视角而建构政府行为一般分析框架的基本做法。

一、选择组织行为学作为框架建构视角的原因与意义

在对政府行为进行分析的过程中，选择组织行为学作为建构分析框架的原因和意义，不仅在于政府行为是组织行为学这门学科研究范畴的应有之义，还在于政府行为所要追求的最终目的与学科本身的目的有着较高的一致性。当然在学术界，国外学者用组织行为学视角开展政府行为研究的事实也为视角的选择提供了必要的支持。

组织是“一个有着协作特点的社会单元”〔2〕，“人们以组织为单位进行着生产和生活，没有人可以离开组织而独立存在”〔3〕。教育、卫生、企业、政府等都是具有多人整体、明确目标以及特定结构等特征的公共组织或私人组织。只不过与其他组织相比，政府有着较为明显的特质。无论是在什么类型的国家或地方，政府都不仅是管理本国家本地方公共事务的管理者，还是公共权力的执掌者，更是公共利益的代表者。它不具有具体某个人的指代性，而是指代某个由两个及以上的个人，按照一定规则与结构组成的，以维护和不断增进公共利益为最终目标的整体。作为行政组织，政府所有的行为都是组织行为的题中之义，这使组织行为学的分析视角具有了可行性和合理性。另外，从学科本身的目的来看，政府维护和增进公共利益的目的终将要通过行为本身的高效性和有效性来实现，而这与组织行为学学科关于增进、加强和实现组织行为的高效性和高满意度的最终目的是一致和重合的。当然还需要指出，最终选定组织行为学作为政府行为研究视角的原因还在于，这样的做法在国外学术界不在少数。拿政府公共政策制定行为的研究来说，国外学者以提高政府政策效率为出发点，利用组织行为学的相关理论和观点开展了多角度的研究。比如Eisenhardt KM早在1989年就已经指出，由于组织所处环境对政府政策的制定有极大的影响，所以“公共政策的决策离不开环境分析，理应对政府所处的特定环境和资源进行格外关注”〔4〕；2018年在OECD发布的《反思区域发展政策制定》报告中重点提及了“组织行为学的行为洞察对公共组织政策制定的应用。到今天，将组织行为学上的行为洞察引入公共政策制定，不仅在理论界还是在实践界都备受各国关注”〔5〕；以Branco Ronomariov等为代表的学者则在关注公共组织与私人组织交流互动的基础上，明确指出二者“在知识转移上存在明显的认知缺陷”〔6〕，而作为“公共与私人组织交互的主要内容，知识转移的高效实现必须以提升组织之间的信任和认同为前提”〔7〕。因为只有这样，政策制定才能满足各方的利益诉求。在本质上，这其实是组织行为学以关注主体间信任要素为内容的社会交换理论对政府行为进行研究的一种理论支持。当然，组织行为学为政府行为研究所提供的理论支持还不止于此。社会交换理论、组织学习理论、变革型领导理论、组织支持感知理论被认为是当前组织行为学为政府行为研究提供的四大理论支持，尤其在公共治理时代，政府与其他主体协同合作制定政策的实现更需要以信任、认同、相互学习、激励激发主体合作、领导引导等为必要前提〔8〕。类似的研究还有很多，由于篇幅限制，在此就不再进行逐一列举。从国外学术界的研究不难看出，选择组织行为学作为政府行为的分析视角是一个普遍性的常态，而本文基于这种视角进行研究的意义则在于，这是将组织行为学和行政管理学进行有机结合，并不断丰富二者现有理论的一种积极尝试，同时对组织行为学相关理论和观点的使用，在很大程度上对于适应公共治理时代关于政府与其他主体协同合作的要求具有一定价值。

二、组织行为学研究组织行为的基本思路

（一）逐级递进的三种分析水平：群体行为是研究组织行为的基础

一个理论的成形离不开思路的支持，正确的思路在一定程度上是理论成形的重要前提。对于组织行为学来说，它对组织行为开展的研究在基本思路有两个阶段。第一个阶段是组织行为有个体、群体以及组织层面的三种分析水平。“这三个基本的分析水平彼此建立在前一个水平之上”〔9〕。也就是说个体构成了群体，群体组成了组织。在个体行为之上分析群体行为，在群体行为之上分析组织行为，这是组织行为学逐级递进分析组织行为的基本做法。的确，对政府行为的分析离不开对个体及群体行为的考察。一般来说，个体行为与个体成员自身的资源、心理、行为方式以及环境等因素息息相关，而当个体组成群体以后，群体行为就有了相对固定的框架模式。在群体行为的基础上，人们更乐于“附加组织的特点，其目的在于最后到达组织行为的水平”〔10〕。在这个角度上，群体行为是组织行为的基础，基于群体行为而附加组织的相关知识，从而探寻政府这个行政组织行为的基本分析框架是本文沿着组织行为学的思路进行设计的第一个基点。

（二）互相关联的分析变量：群体与组织之间的不同是关键

当人们开始寻求组织行为的具体变量之时，组织行为学对组织行为的研究思路进入了第二阶段。Robins曾以个体、群体与组织三个分析水平为维度，设计出了一个由因变量与大量相互关联的自变量所构成的权变组织行为分析框架。在自变量的设计上，前后分析水平自变量的设定以水平之间的区别为基本关键，也就是说在前一个分析水平的基础上，增加后一个分析水平有别于前者的特性，从而得到后一个分析水平的具体变量。具体来说就是注重个体与群体、群体与组织的不同，并将这种不同增加到个体水平、群体水平的知识中，就可以得到群体水平和组织水平的分析变量。比如与个体相比，群体由两个以上个体组成，这意味着它能实现个体之间的互动与联系，这是个体所无法实现的。所以诸如沟通、团队等一系列能体现互动的要素就成了群体行为的变量。再比如与群体相比，由于组织有着严密而紧凑的结构，所以诸如组织结构与设计、分工权威等要素就成了组织行为的主要变量。由于前后分析水平的区别是一个非常关键的问题，所以要基于群体行为而研究组织行为，就必须搞清楚群体与组织的差别。这是本文沿组织行为学研究组织行为的基本思路来设计分析框架的第二个基点。

三、基于组织行为基本思路建构的政府行为分析框架

（一）源于群体行为的基本变量组成

沿着组织行为的研究思路，对政府这个行政组织的行为分析首先要以群体行为作为基础。由于群体行为在组织行为学的研究中有着相对固定的模型，所以要建构一个驾于群体行为基础之上的组织行为分析框架，就必须先对群体行为的变量有一些清楚的认识。事实上无论是国外还是国内，很多学者都对此进行过深入的研究。比如在国外以Robins、Hoseman为代表的学者就曾经指出了群体行为模型有着互相作用的因变量和自变量组成。只不过由于观察视角的不同，这些变量在内容上的表述有所差异。比如在因变量上，Robins认为群体行为本身的高效性和高满意度是行为过程的最终结果，而Hoseman则认为群体行为应该以群体的生产率、满意度和持续成长为结果导向。而在自变量上，Robins明确地提出了以组织文化、工作环境为内容的外界条件，以成员能力、群体规模结构等为主的内部组成，以及由群体互动过程和群体任务驱动组成的群体行为四大维度，而Hoseman则通过对背景因素、必需群体行为、群体成员构成、群体行为显现过程、结果产出和反馈子系统的考察，提出了活动、规范、相互作用与思想情绪的群体行为四项变量。具体内容见图1和图2。

图1 Robins的群体行为模型①资料来源于Robins编著的《组织行为学》，中国人民大学出版社1997年出版，第233-250页。

图2 Hoseman的群体行为系统模型②资料来源于时巨涛等编著的《组织行为学》，北京师范大学出版社2008年出版，第128页。

当然，对于这样的研究国内学者是表示肯定和支持的。他们在忠于组织行为学以实现组织行为高效性为目的的基础上，基于国外研究也提出了自己的见解。比如陈春花等认为群体行为的形成离不开目标、资源、结构和外部环境的影响和支持，而马建新等则认为包括个人素质能力、需求等的内部成员资源、行为动力和外部环境都是研究群体行为不可或缺的因素。需要注意的是无论是以上哪一种解释，在群体行为的研究变量上一些共性还是应该得到明确。即群体行为的变量解释统统都是遵循组织行为学研究组织行为基本思路的结果。一方面按照逐级递进的分析规则，个体行为是群体行为的研究基础。在群体行为的自变量中不难发现一些个体行为的变量踪迹。比如Robins群体行为的成员资源变量中就将对个体行为产生作用的，诸如能力、人格特点等变量收纳其中；Hoseman则在考察由个体组成的群体成员构成子系统过程中，认为来自个体成员的信仰、观点、态度和需求都是影响群体行为的重要因素；而马建新等中国学者则把包含个人愿望的利益要素视为了群体行为不可或缺的关键等。另一方面关注分析水平之间的区别，将个体与群体的差别附加于对群体行为的分析之上。比如与个体行为相比，群体行为能够实现个体成员之间的互动，所以群体互动是区别群体与个体行为的显著变量，也是群体行为必不可少的重要变量；再比如群体是个体按照一定结构所形成的，所以群体的规模、结构等要素都必然要在群体行为的解释变量中占据一席之地。由于群体行为是组织行为研究的基础，所以明确被国内外学者普遍认可的群体行为变量，在很大程度上有助于对组织行为变量的厘清，那种以变量组成为基本内容的框架建构也就能基本成型。那么，群体行为的普遍性解释变量是什么？事实上在以高效性为结果的导向下，群体行为呈现四个维度的自变量组成。它们分别是行为主体、行为过程、行为动力和环境影响。在关系上，它们互相作用、互相关联，并以行为的高绩效性和高满意度为联动闭环。换句话说就是为了实现群体行为的高绩效和高满意度，行为主体不仅在个体或整体行为目标、规范、压力和标准等动力的驱动下，还在受到环境的必然影响下体现着人与客观自然，人与人之间的联系互动。在四个自变量被普遍认可的前提下，以群体行为研究为基础的政府组织行为分析框架的基本轮廓就可以初步划定。它是一个以行为高绩效和高满意度为因变量，以行为主体、过程、动力和环境影响为自变量的综合组成。

（二）与群体行为相区别的政府组织行为变量诠释

关注群体与组织之间的区别，是沿着组织行为学研究组织行为基本思路建构普遍意义上组织行为分析框架的关键一环。虽然政府作为行政组织是组织范畴中的一员，但是由于它与其他组织相比的独特之处较为明显，所以政府行为的分析框架理应显示出与其他组织不同的、特有的政府特质。

1.基于群体与组织区别上的变量诠释

“组织行为的达成，得益于人们在群体行为的基础上增加了目标和正式结构两项内容”〔11〕。这意味着组织行为的分析变量必须在基于群体与组织的区别之上来诠释。而且相比群体，组织不仅有更清晰明确的目标，还拥有群体无法实现的正式结构。具体来说，一方面更加清晰明确的目标是群体与组织的第一个区别。尽管群体也有目标变量的存在，但是“这个变量在群体行为中却经常没有明确表达出来”〔12〕。通常，群体行为的目标是一些简单或复杂的任务，而组织行为的目标则不止于任务。在很大程度上，组织目标是诸多任务得到综合的结果。当然这绝不是任务的简单加总，那些在形式上被明确表达出来并被成员知晓的组织目标，不仅在内容上多于且高于任务，还在意义上显示出决定组织行为内容和方向的更加深远性。至此，如果把这种特点和区别附加于群体行为的基本维度之上，那么目标推动组织向某个方向运行的作用，会使群体行为的动力维度发生从任务变量到目标变量的演变，组织行为在动力维度上的变量由此形成。

另一方面正式结构是群体与组织之间最显著的差异。什么是正式结构？在本质上，它其实就是一种关系，一种组成组织的各个部分所拥有的，既正式又稳定的关系。早在19世纪，韦伯在泰勒专业分工的基础上就提出了官僚组织的结构形式，用以诠释组成组织的部分之间所存在着的十分具体且必要的关系互动。他认为任何组织都在专业分工的规则下实现了条块分割，以至于一些关系随之产生。在横向上，一种利益关系得以产生。专业分工解决了任务分解的问题，创造了各司其职、各尽其责的不同机构与部门。而每一个机构与部门既单一但又不独立，既在组织运行的过程中各自定位和扮演着以专业、职能为导向的角色，又在千丝万缕的联系中保持着源于业缘，或者说维护和增进各自利益的关系纽带。一旦业缘关系破裂，利益发生冲突，组织的正式结构将朝异化和低效的方向发展，反之则是一种良好结构的呈现；在纵向上，组织的这种正式结构更多地表现为一种权力关系。在等级权威的规则下，各个机构与部门被划分为上级与下级，一条上级命令下级，下级听从上级指挥的权力关系图被明显地勾勒了出来。它就像是一把“双刃剑”，使组织的正式结构变得或稳定或不稳定。比如上下级的等级命令链有效运行有利于各部门关系的紧密和互动，而权力的过于集中或过度分权又增加了组织低效甚至瓦解的风险等。还需要指出的是，组织结构所谓的正式性其实是源于内部机构部门受到了正式规范的约束和制约。当然，这种正式性并不具有绝对意义。也就是说组织在一定程度上受到了来自正式规范和非正式规范的共同制约，而组织的正式结构也势必在正式与非正式规范的约束下变得更加良好有效。在这个层面上，“组织在遵循两个规则的运行下表现一定的道德规范”〔13〕，而其正式结构既在表面上呈现一种由专业分工导致的机构部门客观组成，又在本质上呈现一种与利益、权力、规范相关的部门关系。换句话说客观结构、利益关系、权力关系，以及正式或非正式的规范制度成了组织正式结构的基本内涵。如果要进一步分门别类，那么客观结构是行为主体的内容，权力关系及其运行、利益关系及其增进维护是行为过程的题中之义，而正式和非正式规范的结合则由于具有约束制约行为主体朝标准化方向运行的功能，理应被置于行为动力的范畴中加以考察。至此，区别于群体的组织行为分析变量基本确定。

2.基于政府行政组织与其他组织区别上的变量诠释

由于政府是区别于其他组织的行政组织，所以分析框架本身在很大程度上还必须凸显政府的特质。用有别于其他组织的政府特质来细化普遍意义上组织行为的分析变量，这是建构政府行为分析框架过程中不可或缺的最后一步。

与其他组织不同，政府在委托-代理理论下首先是公共利益的代表者。由于获得社会内容和特性的需求就是利益，所以框架中政府行为的结果或因变量得到了实现公共利益最大化的解释。由于公共利益本身是一个参照意义较强的概念，它涉及的既可能是人类命运共同体下的超国家层面，又可能是某个国家或地方亦或民族层面，所以政府行为框架的因变量理应包含超国家利益、国家利益、地方利益、民族利益最大化的内涵与意义。这是在公共利益代表者层面上，政府与其他组织行为分析框架的第一个不同。至于第二个不同，就要将注意力集中在利益的分配上。由于不同的人、国家、地方和民族对于利益的追求不同，所以处理利益需求的矛盾，并在既有利益上进行合理公正的权威分配是一个非常重要的问题。从公共利益权威性分配角度看，这其实是一种公共政策的过程，是政府行为在过程变量上的具体表现。除此之外，政府还是公共权力的拥有者。这使行为过程上的权力运行变量又具有了特指公共权力运行的主要内涵。如果再进一步，公共权力运行本身又有着既要遵从官僚组织的运行规则，实行自上而下的运行，又要遵循依法的规则，坚持将权力关进制度的“笼子”里的基本内涵。至此，政府行为的分析框架在基于普遍意义组织行为框架的基础上，与其他组织相比又有着两个显著的不同。一方面对超国家、国家、地方和民族利益最大化的实现成了政府行为的因变量，另一方面公共政策过程、公共权力运行过程则是政府行为在过程维度上的自变量体现。

（三）政府行为的一般性分析框架

基于组织行为学研究组织行为的基本思路，本文建构了一个分析政府行为的一般性框架（见图3）。这是一个具有普遍性意义的政府行为分析框架，这意味着它既适用于一般，又适用于特殊政府的行为分析。从内容上看，因变量的获得是四个自变量相互作用与关联的结果。具体来说，一方面因变量以实现行为的高绩效性和高满意度为内容，有着超国家、国家、地方和民族利益最大化的基本内涵；另一方面由于政府行为是行为主体在动力的驱动下行使行为的过程，而且无论是主体还是动力，亦或是过程都在开放的系统中受到了环境的影响，所以行为主体、行为动力、行为过程和环境影响是框架中的四个自变量。由于政府是特殊的组织，所以变量本身在内容上又有着特定的解释。比如科层官僚组织形式下的政府各部门是行为的主体，由诸多任务组成但不限于任务的明确目标动力，注重于公共政策和公共权力的行为过程等。另外，由于政府是处于开放系统中的行政组织，所以环境影响是框架中不能被忽略的自变量。实际上对于政府行为而言，内部成员的学历、素质、能力，外部科技发展、社会进步等环境既是一种资源，又是一种约束，更是一种要求。良好的环境为政府行为的高绩效和高满意度提供必要条件，反之甚至阻碍有效、高效政府行为的发生，而且政府处于环境中就一定要适应环境的要求，因地制宜实施行为是政府实现公共利益最大化的必然要求。只是说环境的范畴很宽、很广，要将其一一列举于框架中进行分析是不现实的。关注重要且关键的内外环境而非全盘关注，是框架对于环境影响变量的基本设定。

图3 基于组织行为基本研究思路上的政府行为一般分析框架