刘翰宁，王伯文，林挺明，李德媛

1. 广州市交通规划研究院，2. 广州市图鉴城市规划勘测设计有限公司

道路红线是编制城乡规划应当划定的“六线”之一，是用于界定道路、广场用地和对外交通用地（管道运输用地除外）、交通设施用地范围的控制线。道路红线承载道路线形、等级、宽度、坐标等信息，作为规划审批依据，也可指导道路建设，是落实道路功能和用地的重要保障。

道路红线系统在规划引领地区道路建设方面起到了重要作用，但仍有部分地区的道路红线系统因缺乏道路红线控制标准、动态更新机制，未能形成实时更新的道路红线一张图，导致地区规划审批缺乏准确依据，严重影响规划审批时间和质量[1]。

本文以增城区内控路网为例，基于增城区内控路网目前管控问题分析，提出内控路网深化思路，并制定了内控路网系统深化方案和动态更新机制，以期形成优化后的内控路网一张图和动态更新机制，稳定地区空间结构和规划路网，支持规划审批工作，引导城市发展。

1 增城区内控路网规划回顾及检讨

1.1 增城区内控路网发展历程

增城区目前尚未实现控规全覆盖，已批控规零散分布，在编制的控规较多，一直以来区规划局以内控路网进行全区道路规划统筹。内控路网是增城区规划局的内部道路红线管理系统，作为区内规划编制的基础路网，同时也是区内规划条件、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证等行政审批的参考依据。但内控路网尚未纳入现行控规，暂不具备法定效力，可根据现状建设情况及城市发展需要实时调整，因此内控路网的更新较为频繁。

为构建道路网络，稳定空间结构，控制道路用地，增城区在1994年左右建立了内控路网体系，对区内路网进行规划控制，用以指导区内道路建设。30年来，增城区内控路网的发展大致可以分为三个阶段：自编自管阶段（1994年—2000年），1994年原增城市完成市区及各建制镇、中心村的总体规划工作，并将各片区总规中规划路网整合形成道路管控一张图，因总规与控规规划深度不同，道路管控一张图中的道路红线过于理想，同时存在片区间路网衔接矛盾，给日常规划管理带来了很大矛盾和困惑；逐步完善阶段（2001年—2018年），原增城市组织编制多个地块的控规和市中心城区市政工程规划，优化了道路管控一张图，并补充了城市次支路数据，但这些规划往往从片区视角出发，对全区路网结构考虑有限，同时对道路红线与现状建筑、已批权属等的矛盾处理不足；动态更新阶段（2019年—至今），增城区组织编制骨架路网规划，综合考虑城市空间结构、产业发展需求、交通需求发展等，构建起区内主骨架道路系统，但尚需结合现状和规划用地、已批权属等相关因素，开展道路红线规划工作，落实道路红线和用地控制，逐步补充完善内控路网。

同时，2015年增城区撤市设区并入广州市后，因其内控路网缺乏数据标准，无法对接广州市道路红线一张图，严重影响了规划管理工作效率[2]。

因此，结合区内道路规划管控需求和纳入广州市道路红线一张图的需求，有必要开展增城区内控路网系统深化及动态维护研究：一是基于增城区骨架路网规划方案，提出骨架路网道路红线控制方案以纳入内控路网；二是建立内控路网动态更新机制，完善工作流程及相关要求，从而确保内控路网指导规划编制、管理和建设的权威性、准确性、时效性。

1.2 增城区内控路网现状问题分析

目前增城区内控路网尚存在路网系统性待优化、道路红线数据不标准、未建立动态更新机制等问题，具体分析如下。

1.2.1 路网系统性尚待优化

目前增城区内控路网尚未建立道路系统等级，结构形态不突出。增城骨架路网规划中已建立全区布局合理、结构清晰、层次分明、功能完善的骨架路网系统，明确了主干路及以上等级道路网络。但内控路网尚未落实骨架道路的道路红线控制，存在骨架道路控制路由不符合规划意图、骨架道路红线与沿线现状或规划用地矛盾较大等问题，不能保障骨架道路建设落地的规划条件，对路网及城市空间的结构稳定有较大影响。如增城区骨架路网规划方案中提出将增广大道快速路西延对接知识大道、新新快速北延对接东部快速，进一步加强增城区荔城核心区和新塘片区与中新知识城的联系，但内控路网中的增广大道依然西延接至规划主干道，新新快速依然接至增广大道（见图1、图2）。

图1 增城区骨架路网结构图

图2 增城区内控路网结构图

1.2.2 道路红线数据不标准

目前增城区内控路网尚未形成道路红线技术和制图标准，规划编制单位采用的标准及方法不一致，导致内控路网数据无法满足入库要求，处理工作难度大，严重影响规划管理工作效率，同时为内控路网的动态维护带来烦琐的规范化、标准化工作。内控路网数据不标准主要表现在两方面：一是红线控制宽度不足、交叉口转弯半径过小及未设置展宽等不符合红线控制技术标准；二是未划分道路等级、缺乏标注信息、存在大量叠线等不符合红线制图标准（见图3）。

图3 增城区内控路网道路红线数据不标准示例图

1.2.3 维护机制较为混乱，动态更新不到位增城区近年来控规编制项目多，道路基础设施投入力度大，内控路网随已批控规上网、道路建设不断进行动态调整，更新频繁。要实现内控路网对规划管理工作的科学精准支撑，需要动态更新、优化完善内控路网，包括补充重要道路和规划稳定道路的红线数据，结合控规和相关专项规划完善次支路网数据，协调已批控规中的道路红线数据，逐步调整与已批权属、现状道路存在矛盾的道路数据等。但目前内控路网维护机制较为混乱，编制审查上网流程不明确。

2 增城区内控路网优化思路

针对路网系统性待优化、道路红线数据不标准、未建立动态更新机制等问题，应明确“补充-优化-动态维护”的内控路网优化思路，稳定规划路网的功能结构和用地布局，保障内控路网的权威性、准确性、时效性（见图4）。

图4 增城区内控路网优化思路图

补充内控路网道路红线方面，结合骨架道路、重点片区、重点项目的规划，深化内控路网的系统性。一是要基于《增城区骨架路网规划》，制定主干路以上等级道路红线，落实骨架道路的控制；二是要结合片区控规编制，深化片区的路网方案和红线控制；三是结合近期推进的重点道路项目，基于稳定的工程设计方案制定红线控制方案。

优化内控路网道路红线方面，需要对接广州市道路红线数据入库标准，建立增城区的道路红线标准，基于标准来逐步优化道路红线数据。

动态维护红线数据方面，需要建立稳定的内控路网动态更新机制，指导内控路网更新维护工作。

3 增城区内控路网深化及动态维护研究

根据增城区内控路网优化思路，需从补充道路红线、优化道路红线、动态维护道路红线出发，分别进行内控路网系统深化研究、内控路网红线标准研究和内控路网动态维护机制研究。

3.1 内控路网系统深化研究

内控路网系统深化研究重点是要落实《增城区骨架路网规划》中明确的主干路以上等级道路红线控制，主要是结合片区路网、骨架道路和近期推进的重点道路制定红线控制方案，实现规划路网功能和结构的稳定规划控制。

针对有在编控规的片区，结合控规编制，深化片区的路网方案：一是稳定片区内主干路以上等级道路红线，确保按照《增城区骨架路网规划》落实走廊和功能并控制用地；二是结合片区出行需求和用地布局优化内部次支路网结构。如区内某片区在编控规方案中，对既有规划的广汕公路、府佑路、荔星大道、金竹路和荔景大道进行了红线控制，并结合用地布局相应调整了次支路网，将片区路网密度提升到约12km/km2（见图5、图6 ）。

图5 某片区规划路网结构图

图6 某片区控规编制方案中道路红线调整对比图

针对没有位于在编控规片区内的骨架道路，需要结合沿线现状、规划用地和历史审批情况，研究制定或调整合理的红线控制方案，落实《增城区骨架路网规划》中明确的主干路以上等级道路。如规划尚礼大道，重点串联广州科教城、中新科技园和中新知识城，是增广快线和广汕公路之间的东西向平行通道。但既有内控路网中团结小学附近道路红线尚未贯通，因此提出三条红线控制方案：方案①利用现状南北向支路进行转换，方案②是局部路位向北偏转顺接西侧通道，方案③是向南偏转顺接西侧通道。综合考虑尚礼大道功能线位要求和地区路网结构，最终推荐方案②作为红线调整方案（见图7、图8 ）。

图7 尚礼大道规划功能示意图

图8 尚礼大道局部路段红线调整方案

针对近期推进的重点道路，根据其稳定的工程方案，制定道路红线控制方案。若沿线有现行控规，则根据红线方案调整控规导则地块；若沿线无现行控规，则先以红线方案预控走廊，后期编制控规时纳入控规方案。如区内推进的增天高速，其工可修编方案已批复，工程设计方案和用地边线基本稳定，可根据稳定方案编制道路红线控制方案，纳入内控路网（见图9 ）。

图9 增天高速道路红线控制方案

3.2 内控路网红线标准研究

内控路网红线标准研究重点是对接广州市道路红线一张图入库要求，制定红线控制的技术标准和制图标准，从而优化内控路网红线。建立内控路网红线标准后，一是可以逐步规范化、标准化内控路网数据，提高规划管理工作效率；二是可以对接广州市道路红线入库要求，支撑增城区相关规划逐步纳入广州市规划一张图。

红线控制技术标准重点是明确标准路段红线控制和节点控制标准。标准路段红线控制方面，根据道路功能、道路等级和断面需求，确定高速公路、快速路、主干路、次干路和支路等级的标准路段红线宽度区间分别为60～100m、60～80m、40～60m、26～40m和12～26m。节点控制方面，一是根据相交道路等级确定交叉口控制形式；二是明确立交控制标准，有工程方案的互通立交基于稳定工程方案的匝道结构线外扩10m作为道路红线，无工程方案的互通立交以苜蓿叶的形式进行用地控制，分离式立交补充上跨桥梁或下穿隧道的结构边线并基于此相应展宽道路红线；三是明确平交节点展宽和转弯半径标准。

红线控制制图标准重点是对接广州市道路红线入库要求。一是明确道路红线的制图环境，统一制图软件、坐标系、单位、精度等；二是明确图层设置标准；三是对道路边线、道路中线、立交桥梁线、细分支路红线、道路标注、道路名称等道路红线各组成要素的颜色、线型、线宽等进一步明确。

3.3 内控路网动态维护机制研究

内控路网动态维护机制研究重点是明确内控路网动态更新的类别，并明确各类别更新工作的推进流程及组织分工，从而规范内控路网动态更新与维护工作，保障内控路网数据资源的准确性、时效性，加强内控路网对规划管理工作的支撑。

3.3.1 内控路网动态更新的类别

为推进内控路网法定化，将内控路网逐步纳入现行控规，结合现行控规更新机制流程和内控路网维护实际需求，将内控路网动态更新工作分为三大类，分别为控规编制、调整类，控规局部修正类和数据信息勘误类（见图10）。

图10 内控路网动态更新分类示意图

控规编制类、调整类是指控规未覆盖区域内有片区正在编制控规，或控规覆盖区域内内控路网与现行控规存在矛盾时，调整内控路网道路红线及相应的控规导则地块，形成相应的控规编制、控规调整方案。调整后的道路红线纳入控规编制、控规调整方案，通过控规上网流程纳入现行控规，并同步更新内控路网，实现内控路网的逐步法定化，及内控路网与现行控规的逐步整合。

控规局部修正类是指控规覆盖区域内，近期建设道路的工程方案与内控路网存在矛盾，或内控路网红线数据不标准时，需根据控规修正的原则，调整内控路网红线及相应的控规导则地块，形成控规修正方案。调整后的道路红线纳入控规修正方案，通过控规上网流程纳入现行控规，并同步更新内控路网，实现内控路网的逐步标准化、法定化。

数据信息勘误类是指控规未覆盖区域内，通过基于骨架路网规划制定骨架道路红线方案、基于近期建设道路的工程方案制定道路红线方案、制定标准化道路红线数据等工作，形成内控路网数据信息勘误方案，不断优化完善内控路网。调整后的道路红线纳入内控路网数据信息勘误方案，通过信息勘误流程纳入内控路网，作为后期相关规划编制、审批的依据和参考。

3.3.2 内控路网动态更新流程及组织分工

内控路网动态更新流程的重点是结合控规更新流程、规划局内对内控路网编制维护的分工等，明确三类路网动态更新工作的相应流程。三类更新工作的流程基本相似，均分为申请编制—规划编制—成果审查（及公示）—会议审议—成果上网五个阶段，但控规编制、调整类和控规局部修正类需进行方案公示，并在通过区规委会审议、区政府批准后组织上网入库（将数据更新至内控路网数据库，并上传至增城区国土空间管理信息平台）；而信息勘误类因成果仅纳入内控路网而不纳入现行控规，仅分管局领导审议通过后即可组织入库（将数据更新至内控路网数据库）。

内控路网动态更新组织分工的重点是进一步明晰责任单位、配合单位和技术支撑单位的职责：责任单位负责统筹协调全区内控路网动态维护工作，组织相关规划及信息勘误中涉及内控路网的方案审查、上网入库、归档验收、监督考评；局内跟进控规、城市更新、重点项目等，配合科室负责相应项目的红线数据提供、更新上网工作；局内其他业务科室、区交通局等配合单位按职能对内控路网入库案件提供相关资料、专业意见并参与审查。技术支撑单位负责制作规划编制底版数据（内控路网）、提供成果技术审查意见、将已审批的红线数据上网入库。

4 结 语

对于尚未实现控规全覆盖，但近期城镇化高速发展的地区而言，一套内部道路红线管理系统将在地区规划建设管理中起到重要的引导和支撑作用。但因道路红线系统尚不完善、红线数据尚不标准、动态更新机制尚未建立等问题，将导致地区规划审批缺乏准确依据，严重影响规划审批时间和质量。本文以增城区内控路网为例，基于目前管控问题分析，提出 “补充、优化、动态维护”的优化思路：结合片区规划编制、骨架道路规划和近期道路建设等契机，“补充”内控路网；制定内控路网红线标准，并基于此“优化”内控路网；建立动态更新机制，指导内控路网“动态维护”。

为进一步加强道路红线系统的维护管理，提出三点建议：一是进一步确立规划道路红线的权威，城市道路红线是各类规划编制、审批管理的重要依据，具有法律约束力，必须充分认识到规划道路红线的严肃性，若需修改应严格遵照有关道路调整的程序和制度。二是滚动编制科学完善的道路红线系统，考虑道路的网络性、系统性，各市、各区道路红线系统的编制不应单纯整合局部片区控规或单条道路修正，而要委托专业技术单位从全市、全区视角出发，编制、完善道路红线专项规划，与整体规划路网进行综合平衡。三是紧跟CIM审批智能化、道路用地空间管控化等新发展趋势，加快基于GIS格式的道路红线系统框架和标准、道路构面管控等研究工作。