张露露

（惠民县自然资源和规划局，山东惠民 251700）

0 引言

“田长制”是为了促进耕地保护工作扎实开展而提出的以村为单位进行耕地和永久基本农田保护网格化管理的创新机制，“田长制”的实施过程主要是由各级政府的行政负责人担任耕地和永久基本农田保护的第一责任人，通过一级级、一层层压实政治责任和保护责任机制，最终实现耕地保护责任全面覆盖，“田长制”的实施能够确保耕地数量基本稳定，实现农业生产可持续发展。

1 耕地保护中的问题

1.1 耕地保护监督工作不到位

在耕地保护工作中，有效落实耕地保护监督及实现对耕地和永久基本农田的动态监管是非常必要的，关系到耕地保护责任的全面落实和耕地保护制度的贯彻执行，就当前的耕地保护工作而言，耕地保护监督工作还存在不到位的情况，尚未形成完善的耕地保护动态监管机制，其中占用耕地造林绿化、违规占用耕地挖地造景或者从事非农建设等现象时有发生，不仅影响耕地保护工作顺利开展，还导致耕地数量和质量呈现下降趋势。

1.2 耕地保护相关制度落实不到位

现阶段政府为了加大对耕地保护的力度，出台了一系列耕地保护制度，但这些制度的执行过程中，由于各种问题存在导致相关制度并没有充分发挥其应有作用，换而言之就是耕地保护制度并未充分贯彻落实[3]。因此，要重点推动地方政府在开展生态文明建设和管理自然资源方面的政策，着力纠正地方政府不担当、不作为等问题。

1.3 片面强调耕地数量

在开展耕地保护工作的过程中存在片面强调耕地数量、忽略耕地质量提升的问题，尽管我国的耕地总面积没有下降，但是耕地质量却严重下滑，最终导致实际可用的耕地面积逐年下降。此外，在落实耕地占补平衡制度的过程中，尽管土地资源的数量维持着动态的稳定、平衡，但真正实用的土地资源却呈现出不断下降的趋势，最终导致粮食产量下降，在很大程度上限制农业经济的稳定和高速发展。

2 落实耕地保护工作的必要性以及迫切性

2.1 人均耕地数量不断减少

尽管我国有着规模较大的耕地面积，但相对于世界人均耕地水平，我国还是存在着较大的差距，即人均耕地数量显著低于世界水平。我国人均耕地数量较多的省份主要集中在东北地区和西部地区，而其他地方的人均耕地在数量方面则明显低于联合国粮农组织界定的警戒线，因此积极做好耕地保护工作非常必要。

2.2 耕地质量不高

我国众多的耕地资源集中分布在平原、丘陵以及高原等地区，而这些地区的耕地质量是非常低的，这些地区水资源匮乏，耕地若没有水源的充足灌溉就会出现沙化的现象，进而导致耕地质量下降不能满足农作物需求。据统计，我国现有的处于盆地地区以及水资源丰富的平原地区的高质量耕地数量仅只占所有耕地数量的15%左右。

2.3 耕地污染及退化现象严重

随着工业化快速发展，农业生产资源连续多年被高强度利用，土壤污染、退化等问题突出，各种污染问题在不断加剧[1]。随着人口增多和水土资源分配的不均，导致耕地资源压力巨大，呈现出前所未有的严峻态势。目前我国耕地的退化面积较大，占耕地总面积的40%以上，加之水土流失、土地沙化和荒漠化严重、土壤污染难以修复等问题，在个别的局部地区表现尤其显著。传统农业种植方式比较粗放，对化肥、农药的大量不合理的使用，也显著加剧了耕地的污染，从而致使耕地质量大幅度下降。而伴随着耕地污染、退化现象的不断加剧，我国实用耕地面积越来越少，从而影响粮食生产。

2.4 后备耕地资源短缺

后备耕地资源是维持耕地数量稳定的重要保障，我国后备耕地资源严重不足且分布不均。我国的后备耕地资源大都分布在西北干旱地区和西部高原地区，不仅开发难度大、质量差，开发后的利用保护工作也比较困难。

3 “田长制”下耕地保护机制的创新落实策略

3.1 划定永久基本农田

永久基本农田是耕地的重中之重，也是粮食生产的基础和核心保障，在落实耕地保护工作时，需要高度重视永久基本农田的界定工作，通过划定永久基本农田来加强对耕地的优先保护。永久基本农田经有关部门划定以条例形式确定，就要保证农地姓农、粮田姓粮。在划定永久基本农田时，要切实遵守“数量和质量”并重的原则，将城镇周边区域的农田建设成为高标准农田。除此之外，永久基本农田的划定中，需要与城镇开发边界搞好衔接，促进城市发展与耕地保护工作的和谐统一。

3.2 落实耕地占补平衡

耕地占补平衡制度是政府基于工业发展以及城市拓展过程中对耕地占用的有效补救措施，同时也是坚守耕地保护红线的重要举措。该制度的实施能够有效促进耕地保护事业的发展，充分落实好耕地保护工作。因此，政府需要积极贯彻落实耕地占补平衡制度。在耕地占补平衡制度的实施过程中，各级政府需要通过合理规划工业发展以及城市拓展来有效控制耕地占用这一现象发生的源头[2]。首先，要进一步严格用地审批，实行土地用途管制，加强土地规划管控和计划引导，严格控制建设占用永久基本农田；其次，要抓紧开展土地整治储备，建立补充耕地指标储备库数据，可在储备库中提前做到挂钩补充落实占补平衡，做到耕地数量质量并重，保障耕地“占一补一”。

3.3 搭建相关监管平台

为扎实开展耕地保护，健全完善耕地资源保护监管平台是非常必要的。借助平台政府可以充分利用大数据对辖区内的现有耕地数量和质量进行统计、评估，通过对耕地资源保护工作的大数据分析和监控，能够全面精准制定耕地资源保护政策，进一步提升耕地保护工作效率。另外，各级政府还需要加大对耕地资源调查评价检测技术的研发力度，通过技术提升，构建综合性耕地保护应用平台，实现对耕地数量、质量的动态化监测。

3.4 增加农业生产补贴

农民以土地为根本，在耕地保护具体工作过程中发挥着非常重要的作用，通过增加农业生产补贴可以鼓励农民更加积极的投入到耕地保护工作中，充分发挥好农民的意愿和主观性。在当前的农业生产中，不少农民对耕地不种撂荒现象经常发生，这在一定程度上导致农田数量持续减少、耕地质量持续下降。而通过增加农业生产补贴可以大大提高农民生产的积极性。由于种粮大户、农民合作社等新型经营主体是提高农业高效集约化经营的重要主体和途径，建议政府补贴资金重点向种粮大户、家庭农场等新型经营主体倾斜，从而有效预防农田数量和质量下降的问题，增加农村经济活力与发展。

3.5 耕地保护补偿机制

在耕地保护工作中，通过建立科学合理的耕地保护补偿机制，能够有效实现耕地保护工作的成本和效益内化。要不断推进中央和地方涉农资金的整合力度，统筹考虑耕地面积与质量、粮食播种面积，以及耕地保护任务量等综合因素，统筹足额安排资金，并按照“谁种植、谁保护；谁所有、谁受益”的原则，切实加大耕地补偿力度。对承担耕地种植和保护任务的农村和农户，给予一定量的资金奖补。奖补资金发放要与耕地保护责任落实及责任人情况挂钩，重点用于农田基础设施后期管护与修缮、耕地保护管理等方面。补偿机制可以提高农民耕地保护的积极性，强化农村经济建设。

3.6 建立全要素保护制

现阶段我国耕地保护工作，应特别保持充足的耕地面积和提升耕地质量，这是确保粮食生产安全的基本前提和保障。基于保护耕地需要、解决粮食安全保障问题的需要，应重点从以下三个方面来对待。第一，要保持与经济社会发展相适应的充足数量的耕地面积，将优质耕地作为重点进行永久保护。首先，耕地是保证粮食生产、保障粮食安全的前提基础，必须永久保护足够的耕地用于粮食生产。其次，耕地占用具有不可逆性，一旦耕地被建设项目占用，将很难再恢复其耕作条件。再次，高质量的耕地资源与生产是有限的，一旦优质耕地被占用，难以有足够的资源用地补充耕地，尤其难以达到被占用耕地的质量。第二，要不断提升耕地质量水平。一是要靠工程技术改良，通过工程技术的方式来调节农业条件，降低自然条件对农业生产过程的影响。二是要靠科学技术力量进行改变，切实加强对影响耕地生产力要素的重点研究，用科学技术手段来解决制约耕地的生产能力。第三，要重点推进基于现代农业生产要求的农村土地治理，农村土地整治的功能是要从过去满足增加耕地面积的要求转变为发展高效现代农业的要求。政府部门还需要加快转变耕地保护观念，形成全要素保护思维，即不仅重视耕地数量，同时也注重耕地质量、生态的“三位一体”保护机制，建立全要素耕地保护制度，全面提升农业生产质量，促进农村经济高速发展。