周舒敏 张 威 王英辉

(1.广西大学 公共管理学院；2.广西大学 海洋学院，广西 南宁 530004)

0 引言

地方科研院所包括现存的地方科学院，也包括各地新进成立的工业技术研究院，是指隶属于各省(市、区)直属的事业单位，具有多功能、面向区域内产业科技需求，主要从事应用科学、共性或竞争前技术和应用技术的地方综合性研发机构[1]。1985年至今，地方科研院所经历了经费拨款制度、分流人才，调整结构的人事改革制度、“下海”兼职、企业化转制和分类改革阶段。一系列的改革打破传统上政府包办所有科研机构的体制，激活了地方科研院所的活力。随着科研体制的深化改革，地方科研院所发展正逐步向现代企业化制度和现代科研院所制度推进。

已有研究对地方科研院所改革与发展给予了足够的重视。具体表现在：理论研究运用“组织再造理论”[2]“准公共品理论”[1]“制度变迁理论”[3]的理论，分析在事业单位分类改革背景下，公益类科研院所重组定位之后，继以“公益性”深化发展。并概括了产业共性技术供给具有市场失灵、政府失灵和组织失灵三大特征。从理论上诠释地方公益类科研院所存在与发展的必然性。理论工具的变化体现了科研院所改革的重点任务已由技术开发类科研机构企业化转制，转为从事公益服务的科研院所法人化治理领域。研究方法上运用“SIS模型”[4]、“EFE/IE矩阵法”[5]、“BBC和 DEA模型”[6]、“AHP层次分析法，灰色关联度分析模型”[7]“PEST模型和SWTO模型”[8-9]。通过运用不同的建模方式分析地方科研院所(尤其是企转制院所)运行机制和发展模式的可行性，亦或是对组织创新发展能力做出绩效评价，通过工具的测量和评估可以起到提升和改善的院所创新发展的良性循环作用。而研究则围绕此类组织的功能作用、人才队伍、科技成果转化、创新发展能力及其绩效之间关系展开。

地方科研院所改革与发展研究具有重要的理论价值与现实意义，其理论价值体现在丰富和延展了现有地方科研院所发展的内涵，进一步呈现出多元化和市场化的内部结构特征。这将为科研院所探索从内部治理结构解决市场失灵问题，建立地方现代科研院所制度提供了新的视角。现实意义则体现在明确发展定位和改善治理结构两个方面。首先，对功能定位的深入研究将有助于明确地方科研院所的改革方向，推进不同类型科研院所在科研布局、治理结构等方面的管理权责，实行精细化分类改革，建立起一批适应区域创新发展的特色研究院；其次，加强研究将有助于更好地了解此类组织改革困境与发展瓶颈，正确把握改革重点并找到有效的治理措施，充分发挥地方科研院所在区域创新发展中的重要作用，同时也是对科研主体演化和战略定位的升级与完善。

为此，本文将从体制改革、问题与分析、形势与对策等对地方科研院所改革与发展研究进行回顾与综述，梳理研究发展脉络，总结已有研究成果并指出未来研究方向。

1 地方科研院所体制改革的发展现状

自1985年中共中央、国务院发布《关于进一步推进科技体制改革的决定》以来，科研院所改革，主要以“‘稳住一头，放开一片’，促进科研机构面向经济建设”和“简政放权”为改革思路，打破政府包办科研机构的体制，鼓励和支持科研机构以多种形式长入经济，发展成新型的科研生产经营实体。1992年国家科委、国家体改委印发《关于分流人才、调整结构，进一步深化科技体制改革的若干意见》、1996年《“九五”期间深化科技体制改革的决定》这一时期的科研机构改革重点转向构建社会化、多元化的研发组织体系，尤其突出了企业的创新主体地位，将科研院所继续推向市场，以解决“科研机构与市场脱节”问题。各地方科研院所在一系列深化科技体制政策的指导下，由过去的单一课题承包形式改为“科研、生产、经营”一体化的新格局。随着科技体制改革的不断深化,如何完善科研机构承包经营责任制,是当时亟待需要解决的问题。

1999年《中共中央、国务院关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定》、2000年《关于深化科研机构管理体制改革实施意见的通知》，进一步明确科研机构深化改革的目标与方向，即技术开发类科研院所转为科技型企业，并继续深化产权制度改革；公益类科研院所在重组定位后，继续深化和完善“一院(所)两制”。科研院所的管理体制改革和企业化转制，进一步推进了科学技术面向市场的转变，科研机构改革进入了实质性阶段。然由于分类标准不一，各地方科研机构分类改革参差不齐，两类性质的科研院所发展目标重叠，单位之间缺乏资源共享，一定程度上形成交叉、竞争和资源内耗，不利于科研院所核心竞争力形成。只有战略定位明确，地方科研院所才有可持续发展的动力，为区域经济发展提供有效的科技支撑，提供技术创新服务，真正发挥地方科研院所不可替代的作用。

2012年《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》、2015年《深化科技体制改革实施方案》提出提高科研院所服务经济社会发展的能力，建立健全现代科研院所制度。按照科研机构分类改革的要求，明确功能定位，优化布局，走内涵式发展道路。创造条件逐步取消科科研院所的行政级别，形成符合创新规律、体现领域特色、实施分类管理的法人治理结构，逐步建立起现代企业制度和现代科研院所制度。未来几年，地方科研院所在进一步深化地方科技体制改革中，其功能定位和发展模式如何与区域创新发展相适应，目前还需要进一步探索。然而发展地方经济，促进地方科技进步完全依靠中央所属科研机构的力量是远远不够的，需要有一支具有地方特色的科研队伍，其在地方科技创新体系中独特的、不可替代的作用不应该被忽视。因此，对当前地方科研院所的改革不应该是削减多少或保留多少的问题，而主要应该是明确地方科研院所在区域创新发展中独特的功能定位，加强和提高院所质量的问题[10]。

2 地方科研院所改革发展中存在的问题

科技体制改革以来，地方科研院所已经从传统的政府统管科研任务的计划体制转变为承包责任制，分类改革后地方科研院所可依据自身情况自主选择发展模式，进一步扩大科研自主权，激发科研院所活力，取得了一些成效与进展。但是由于思想认识和配套政策、措施的引导还不够有力和同步。因此，地方科研院所的改革还存在弊端和问题尚未得到解决。目前主要存在问题有以下几方面。

2.1 功能定位不明确

地方科研院所功能定位不明确首先表现为其目标的多重性，该多重性目标具有以下含义。组织目标多重性。体现在其“双重职能”“双重人格”和“双重身份”。从职能来看，其不仅从事科学技术的研究,技术研发或科学理论的探索，又得利用自身的部分资产进行市场化运作,从中获取回报,解决生存问题,从而产生其经营的职能。从人格上来看，履行其研究职能时,体现“科学人”的人格；在履行其资产经营职能时,体现“经济人”的人格。从身份看，既是事业单位又是企业法人的双重身份。当利益目标发生冲突时，很多时候后者上升为组织的首要目标。即重心偏移于市场效益，结果势必导致其共性技术被削弱[11]。

由于科研项目及其研究成果的公益性与非公益性的划分是相对的。而作为科学技术的研究机构,其分类更为复杂。因为不仅其研究项目及其成果的公益性与非公益性的划分具有相对性,而在其内设机构的职能分工也是复杂的。在市场经济背景下，科研院所完全有可能为了追求单纯的经济目标而忽视公益目标,造成社会要求的共性技术研究的缺失,也有可能过度强调公益目标而影响到科研院所经济目标的实现。利益主体之间的目标冲突制约了管理者的决策行为，造成组织的双重目标出现非此即彼的现象。导致目标主体之间利益冲突、资源配置不合理以及博弈双输[3]。正是由于这种特殊的多重目标的存在，地方科研院所的功能定位不清、主业不明，不同程度存在“大而全” “小而全”和低水平重复、同质化竞争、碎片式扩张等现象，导致基础研究急功近利、技术研发进度缓慢等问题。

2.2 管理体制缺失

事业单位推进管理体制改革之后，地方科研院所进入新的发展时期，其管理体制的构建要适应区域创新发展的新要求。以面向市场发展为目标，科研院所决策层要将精力集中到找项目、寻合作和创效益上，而传统的以管理项目、传达文件精神为主要工作内容的科研管理理念已经不能适应时代发展的需求。在内部结构上，传统事业单位人事制度改革中，我国地方科研院所岗位设置中的管理岗位数量非常有限，每年招聘引进的各类专业人才只满足技术岗位需求，而管理岗位缺乏专业人才的引进，影响了科研管理效率的提高。

科研管理中人事改革问题的探讨，张波[12]认为在现行科研管理和人事制度中，科研人员的职称评定、岗位晋升、绩效收入与获得的科研项目级别、数量及经费关联性较大，与项目实施情况、完成质量关联性较小或者没有。这在一定程度上造成了多数科研人员把主要精力用于项目选题与申报过程中，而真正用在项目实施和科研成果转化上的时间和精力相对不足。另外，科研院所自身性质决定了科研管理工作的专业性很强，其科研管理人员不仅需要掌握胜任岗位的管理技能，还需具备相关的专业知识和沟通协调能力，三者缺一不可。进而提出了地方科研院所科技配置欠合理、科研管理模式落后及缺乏相关的激励与保障体制机制等问题。

在经费管理上。袁有赋[13]从资产管理的角度出发，认为目前地方科研院所国有资产存在管理体制不顺、资产“缩水”严重、补偿严重不足、产权归属不清、资产的保值增值缺乏有效监督管理以及课题项目经费使用效果不佳的现象。池敏青[14]通过对福建省38家省属公益类科研院所科技经费的分析，指出目前地方院所科技经费内部支出较为单一，仍以政府资金支出为主。

随着计划经济向市场经济的转变，地方科研院所面对的是市场需求。许多地方科研院所也已从过去“求生存”到“求发展”的阶段，地方科研院所的供需关系发生了变化，地方科研院所必须逐步向现代企业制度转轨。然而政企不分还制约其由科研型向科研经营型转变，进行企业经营的转轨，实行企业化管理。

2.3 发展模式有待创新

谢国梁[15]提出地方科学院的发展实践与模式必然要反映当前时代的社会发展趋势和科技体制转化轨迹。地方科学院包括各省(自治区、直辖市)科学院，其发展模式除受其基本属性影响外，还因各区域的政治、经济、资源、文化等差异呈现出各具特色的多样性发展模式。但无论是哪一种发展模式均受经济社会的推动与制约。它们相互作用，相互影响，只有当院所的发展模式与市场经济紧密结合，科技成果有效地转化为生产力时。经济与科技之间的关系才能从相互制约进入相互促进的良性循环。

改革的实质就是改变发展模式进而完成科技的集成创新。自20世纪80年代中期以来，我国地方科研院所改革已获得很大的进展，发展模式由单一式向通过转变、进入、兼并、联合、内部转化为企业的多样化发展模式转变。为配合国家创新体系建设和深化科技体制改革，近年来出现一些科研开发新模式。广东“企业化转制”以及湖南“组建科技产业化集团军”。但新的发展模式在实践过程中不同程度的存在技术成本过高、结构不符、产业共性技术研究削弱化、企业化经营等问题。林志坚[16]借鉴发达国家或地区科技和经济发展的成功经验，认为促进新兴产业发展和加快传统产业升级，加强产学研用合作，开展共性、关键性技术研发是一种有效的发展形式。随着经济社会需求和科学研究对象越来越复杂，不同创新主体的有效协同与合作成为必然要求。但由于缺乏体制机制保障，往往难以深入、成效不彰，地方科研院所的发展模式要强调开放协同、多元化参与。

2.4 人才流失较严重

长期以来由于各种原因，一些科研单位尤其是地方科研单位的人才纷纷流失。许多学者开始试图分析影响和制约科研院所人才队伍建设的相关因素。马铁军[17]认为地方科研院所转制后，由于思想认识滞后、人事改革的调整以及不合时宜的用人机制等主客观因素，造成了科技人才的大量流失，形成了人才梯队的断层。姜明超[18]分析新形势下各科研院所人才引进的现状，认为以高薪资和高待遇吸引人才，会造成社会中盲目提高工资、相互攀比的风气。此类做法不仅有损科研院所自身发展的利益，亦忽略人才就业环境以及自身价值的评价。孙熙文[19]从人才的引进和培养两个方面，概括了影响科研院所人才队伍建设的因素。第一，引进问题。体现在宣传面窄，渠道少、地域差别以及无专门对接平台。加之，基础建设平台投入不足，无法吸引高层次人才；第二，培养方面。人才引进后普遍缺乏长远的战略规划，专业结构与地方科研院所优势学科结合不紧密，缺少特色学科。此外，系统的人事管理制度和利益分配机制尚未完善，也会制约地方科研院所人才建设的可持续发展。

2.5 创新发展能力不足

科研院所集聚了大量人才、技术等资源，有效地促进了科技成果转化及产业化进程，是国家科技创新和技术研发的重要力量，在自主创新活动中发挥着重要的作用。然而实践中科研院所，尤其是地方科研院所由于规模小、投入资金不足，科研设备陈旧等相关因素制约其创新能力的发展。与国家科研院所相比较而言，地方科研院所科研仪器设备落后、重大性成果匮乏、科技成果产出不高以及产学研结合亟待加强，导致地方科研院所的创新活动不均衡，大多数科研院所特别是市州属科研院所的技术创新能力十分薄弱，这就使得地方科研院所缺乏技术攻关的实力。

如何提升地方科研院所的创新能力？科技人才缺乏、科研经费不足、硬件基础条件差和对外合作交流少等是影响科研院所创新能力提升的主要原因。李柏洲[20]从创新绩效的角度出发，认为科研院所创新能力主要指获取与利用智力资源和基础设施生成新技术和工艺，并对新技术进行不断地完善和改进，最后通过合作将成果以技术或信息的形式直接或间接实现其市场价值的能力。此外，另有一些研究者认为制约地方科研院所创新能力发展的因素有：技术研发成本高、研究行为短期化、科技服务效益不足、共性技术的研发创新能力被削弱等。科技创新能力的培育与建设是破解经济社会发展的“瓶颈”，推进区域经济社会可持续发展。因此，要高度重视影响科技创新能力建设的相关因素，试图找出解决的路径与方法，提高地方科研机构科技创新发展的能力。

2.6 科技成果转化率低

科技成果是一种无形资产，将科技成果进行应用和推广，形成新工艺、材料、产品、产业，从而将其转化为现实生产力的一系列活动就是科技成果转化。目前，随着市场需求扩大化，促进科技成果转移转化已成为实施区域创新驱动发展战略的重要任务。地方科研院所集众多科研技术成果于一身，且靠近市场，了解市场动态与需求，是科技成果转化的重要基地,然其普遍存在理论成果多，应用和开发型的科技成果少，科技成果转化率低、转化渠道不畅、科技成果质量不高等问题。其结果不仅仅是对科研院所人力、财力以及物力的一种浪费，同时在很大程度上阻碍了科研院所进一步地发展与创新。

大众对于科技促动经济的飞跃必须依靠成果转化的观念，总体上仍停留于浅层次,流于一般化和表面化。为此，学者对制约科技成果转化为地方生产力存在问题的原因分析。张树满[21]从选题立项、中试基地、人才培养、制定奖惩政策等梳理各环节与技术成果转化之间存在的相互作用,然由于科研院所不需经历市场竞争，对科研活动动力不足，在选题与立项时，对市场了解不足，存在一定的盲目性、主观性，大部分科技成果存在与市场需求错位和脱节的问题，导致大量科技成果在课题或项目完成后即被束之高阁，未能得到应用并转化为现实生产力。同时，由于中试对技术和资金的需求较高，一些地方公益类科研院所不具备自主进行中试的能力。政府拨款主要用于完成科技研发，在课题结题后，基本没有多余的资金用于中试，致使完成的科技成果多为实验室阶段，一般仅处于样机或初级产品阶段而并未进行中试，难以即时转化。总之，影响科研技术成果转化的因素很多，但最主要的还是投入经费、转化平台的构建与专业性人才方面的问题。且科技成果转化的专业性服务远不能满足成果供需双方的要求，科研成果转化平台的缺失制约科技成果转化效率。

3 改革发展形势与对策

党的十八大提出实施创新驱动发展战略，将科技创新作为提高社会生产力和综合国力的战略支撑。《国家中长期科学技术发展规划纲要(2006—2020年)》颁布实施以来，我国建设创新型国家步伐加快，各地方政府积极围绕国家区域规划展开布局，加大与科研院所合作的力度，努力抢占科技发展制高点，构建区域创新体系。地方科研院所是科技创新链条中不可或缺的重要一环，也是区域创新的“助推器”。

近年来通过持续深化改革，地方科研院所的管理体制和运行机制发生了重大变化，在促进科技与经济结合方面取得实质性的进展，科技创新和技术服务能力持续增强，为社会发展做出了贡献。但是在实践发展中地方科研院所在功能定位、管理体制、发展模式、人才、创新能力及成果转化等方面不同程度的存在发展困境。如何有效的解决此类问题，增强科研院所自我发展能力，形成“以科研促开发，以开发求发展”的良性循环是其待解决的问题。

3.1 功能定位

从目标定位上，早期研究认为科研院所分类改革后，具有市场发展能力的院所转为科技型企业，并继续深化产权制度改革；公益类科研院所在重组定位后，按”一所两制”改革。“一所两制”是一种过渡方式,随着将来国家科技发展目标的确定和公益类科研院所定位的清晰,这种方式将完成其历史使命。然而面向市场是科研院所改革的主要发展目标，然其改革方向不能一味夸大市场的作用，应按自身能力和功能定位进行结构调整和资源配置。随着科研体制改革的推进，地方科研机构逐渐由传统的国家“科研产品生产单位”调整为以科研为基础,以市场化和产业化发展为导向的准企业化经营单位的一体化发展战略，解决发展中多元化主体和多重目标导致的定位不清问题。

3.2 运行与发展模式

新一轮的改革，关键是要找到地方科研院所发展存在的问题，而不是简单的将研究院所推向市场。首先，目前地方科研院所管理体制以创新法人治理结构为突破，实现由自上而下的“管理”模式向开放协同的“治理”模式转变；其次，在发展模式上，引入中央科研院所的力量、建立现代科技示范园、实施科教融合，在“一带一路”倡议下，加强国际科研合作。充分结合地域和资源特色、科技资源特色、特色产业需求。利用各类平台资源、会议和项目进行交流与合作[22]。

3.3 人才、创新能力以及成果转化

在人才方面。实施“以聘代评”，打破“一评一聘”定终身的人事管理制度，改身份管理为岗位管理。方式上，采取创新方式引进科技人才。继以优化完善人才培养评价机制、完善科研单位和科研人员考核评价体系[23-24]。在创新能力方面。鼓励整合国家和地方科技优势资源，建设地方科研院所；从国家层面制定并完善权利与义务均衡的科研机构配套制度和政策；打破体制鸿沟，调动社会力量自主选择、公平参与创新体系建设、加强地方科研机构发展模式创新的研究。在科研成果转化方面。从融资、利益分配机制、成果转化平台、专业人才培育等提升科技成果源头供给质量，建立科技信息资源共享机制、搭建产学研结合平台，促进科研成果转化。

4 结语

地方科研院所发展直接关系到当地科技创新、人才培养和知识经济等领域的竞争力，是促进区域经济发展的重要推动力。当前，区域科技创新转化和产业化速度不断加快，关键技术创新和系统集成的作用日益凸显。但是不同于其他的区域创新主体，地方科研院所拥有其特殊性。首先，目标多重化。此类科研组织的目标具有多重性，不仅有经济目标还有社会目标。经济目标强调面向市场，将技术成果转化为商品、提供技术服务或进行产业化，最终取得收益或利润最大化以及组织的可持续发展。而社会目标则更关注全体社会成员的福利最大化或社会效益，如为整个区域提供关键共性技术和基础设施，提升区域整体实力；其次，治理行为分散。多头管理，分散行动，结构和发展模式多元化。强调地区、部门“分散突进”，缺乏地方科研机构服务地方和区域经济及社会发展的总体部署，各科研院所条块分割严重，部门利益突出；第三，功能多样化。集“科研、服务、经营”于一体，其不仅拥有高质量的科研成果作为技术支撑，能及时掌握市场信息以及技术服务与成果转化的适应性、区域性等问题，将科研成果转化为产品，进行产业化经营。然而此类机构在科技与经济相结合方面存在缺陷，目前尚未摆脱科技与经济“两张皮”的标签。最后，强调“去行政化”。此类机构强调政事分离，进一步的扩大地方科研院所的自主权。强调以“去行政化”为导向，打破陈旧僵化的一元化行政管理体制，逐步实现从政府主导向科研院所治理的转变，这一趋势将成为整个新一轮科研院所乃至科技体制改革的重要方向。

综上所述，这一领域研究在研究角度、研究方法及研究内容方面具有以下特点：

(1)目标的多重性是地方科研院所改革与发展问题的起点。这种多重性首先表现在，无论是开发类科研院所还是公益类科研院所均需要在社会目标和经济目标之间取得平衡。多重目标存在的交叉性和竞争性意味着科研院所在改革进行中，要处理好精细化分类与明确发展定位的问题。已有研究将地方科研院所定位问题概括为三类：①面向市场经济，此类院所进行企业化转制，逐步深化产权制度和法人治理结构；②面向社会公益，此类院所提供行业共性技术，按事业单位性质或非营利性机构性质运行；③坚持承担共性技术研究和追求利益最大化统一，即新型研发机构。其中，新型研发机构建设是为了解决产业共性技术研发和发展的支撑能力不足的问题。目前对此类问题的解决是地方科研院所改革与发展的突破口。

(2)管理体制和运行机制已成为地方科研院所改革与发展的重要内容与手段。科研改革与产业发展模式有很强的联动关系，管理体制和运行模式相互制约相互影响。而且还涉及两类科研任务(科研业务和研发项目)、两个发展阶段(当前和未来)、两大变革领域(科研发展模式和科研管理体制)。目前深化科研体制改革，加强对科技产业发展规律及科研活动的认识和实践，革改科研管理体制和发展模式，才能促进科研院所改革发展。

同时，通过文献回顾和梳理发现，科研院所发展模式、功能定位问题还有待深入研究。且此类问题是科研所改革与发展的关键点。

现有研究对地方科研院所的发展模式归类不够清晰，不利于科研院所对模式进行评价和选择。目前研究对发展模式的总结与分析不全面，没有充分借鉴国有企业改革和国外相关科研院所的成功模式。其次，对各种发展模式的特征、优缺点和适用条件没有进行全面深入研究，不能有效的指导科研院所进行发展模式的评价、选择和实施。已有研究虽然强调院所功能定位不清。但对地方科研院所的功能定位以及多重目标的复杂性认识不够。研究强调改革要面向市场，要求科研开发支撑区域产业发展，重视经济价值，却忽略了社会价值，对提供行业共性技术重视不够。为此有必要对此类组织的多任务(目标)、及其功能属性进行分析，从而更明确此类组织的功能定位。