黄善林，郑欣悦，李冬梅

（东北农业大学公共管理与法学院，哈尔滨 150030）

一、引 言

农村土地问题作为“三农问题”的重中之重，一直是社会各界关注的焦点。2015年11月《深化农村改革综合性实施方案》首次明确土地承包经营权有偿退出的构想，提出在有条件的地方开展农民土地承包权有偿退出试点。同年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，明确鼓励探索有偿退出或转让宅基地的有效方式。伴随经济社会转型发展，大量农村劳动力向城镇转移甚至定居，农户与土地的关系发生显著变化，如何有效促进农村闲置宅基地合理集约利用、实现承包地资源规模化集中经营成为急需解决的理论和现实问题（张秀智等，2009；张忠明等，2008）。

尽管中央及各地方政府出台了有关承包地流转及闲置宅基地盘活的政策措施，但并未取得实质性成效（罗必良，2017；吕军书等，2019）。引导有意愿的农户有序退出宅基地和承包地是有效利用闲置宅基地资源、优化承包地资源配置及布局的重要举措。目前，有关承包地、宅基地退出的研究主要集中于法理分析（郭晓鸣，2018；刘卫柏等，2012）、退出动力研究（谢正峰，2011；王兆林，2013；高佳等，2015）、退出意愿研究（刘同山等，2014；陈霄，2012；张学敏，2014）及退出机制研究（郭熙保，2014；杜挺等，2016；欧阳安蛟等，2009）等方面。除少数试点地区外，多数地区实际发生承包地或宅基地退出行为的频率较低、数量较少，故目前有关承包地和宅基地退出的定量研究多以承包地和宅基地退出意愿为主，重点从家庭禀赋、分化特征、产权认知及村庄特征等方面挖掘农户承包地及宅基地退出意愿的影响因素（王兆林等，2018；许恒周等，2013；刘同山，2016）。

就现有研究成果来看，多数学者将宅基地与承包地退出作为相互独立的选题开展研究。表面上看，对农户家庭而言，宅基地与承包地所发挥的作用各异，其中承包地主要发挥农业生产作用，宅基地主要发挥住房保障作用。但实际上，除住房保障外，宅基地还发挥方便农业生产（耕作半径是宅基地选址的重要因素）及辅助农业生产的功能（如生产资料及农产品的仓储功能）。因此，当农户退出农业生产领域后，宅基地的辅助效用弱化甚至消失；同理，当农户做出退出宅基地（或原居住地）的决策时，也意味着农户家庭对承包地农业生产功能的依赖弱化。可见，承包地与宅基地之间存在一定程度的内在关系，且部分学者对二者关系进行初步探索。从承包地退出或流转对宅基地退出的影响来看，王敏等（2016）发现承包地流转可提升宅基地退出意愿，强调在制定宅基地退出相关政策时应统筹考虑土地流转政策；李梦洋（2018）研究表明，愿意退出承包地的农民工中有78.9%表示也愿意退出宅基地，推动承包地的退出可有效引导宅基地退出；李荣耀等（2019a）将是否退出承包地作为自变量纳入宅基地退出意愿影响因素的实证分析模型，结果显示退出承包地的农户的宅基地流转意愿较弱，更愿意一次性有偿退出宅基地；高瑞等（2019）认为理论上承包地流转行为与宅基地退出行为存在协调关系，但实证结果发现二者存在显著的悖离关系。从宅基地退出对承包地退出或流转的影响来看，王静等（2015）认为农民退出宅基地后搬入新居，因集中居住区难以兼顾每户农户的耕作半径，造成多数农民难以延续原承包地的生产经营，故农户宅基地退出通常伴随着承包地的退出；李荣耀等（2019b）通过实证研究发现，退出宅基地的农户倾向于退出承包地，以便实现土地财产权利进而实现完全的市民化。

从上述研究成果不难发现，部分研究已对承包地与宅基地退出之间关系开展有益探索，但关注的焦点在于二者的单向关联，有关二者相互作用关系的研究不足。过度强调承包地与宅基地的区别，不符合“系统性、整体性、协同性”的改革要求，不利于地方加快土地制度创新（刘同山等，2016）。目前，地方改革实践中更加关注宅基地退出，通常与城乡建设用地增减挂钩政策嵌套使用，尤其是实施精准扶贫战略以来，国家针对扶贫开发重点县特别是深度贫困地区出台了有关土地方面的扶持政策，进一步提升了地方政府的改革动力（郑子敬，2017）。然而，因缺乏系统的政策设计，改革实践中出现一些违背农民意愿的现象，被社会各界所关注。黑龙江省海伦市作为国家级深度贫困县，城乡建设用地增减挂钩节余指标可跨县域及跨省域调剂，地方政府推动宅基地退出的积极性较高。因此，以海伦市为研究区域，探究承包地与宅基地退出意愿的关联关系，可更好地推动地方改革实践和政策实施，从而为巩固脱贫攻坚成果、实施乡村振兴战略提供理论指导和实践依据。

二、数据来源与研究方法

（一）数据来源

本文数据来自于2019年7月课题组对黑龙江省海伦市的农户抽样调查。本文采取分层抽样与随机抽样结合的方式，先以海伦市县城为中心，按照距离县城的远近选取11个乡镇，再依据村庄距离样本乡镇政府所在地距离与村庄经济发展水平相结合的原则选取27个样本村。为保证所获取数据的代表性和随机性，依据随机分布的原则选择受访农户。共发放300份问卷，剔除空缺及无效值后，获得280份有效问卷，有效率为93.3%。样本农户中，37户农户仅愿意退出承包地，占比为13.2%；49户农户仅愿意退出宅基地，占比为17.5%；129户农户同时具有承包地和宅基地退出意愿，占比为46.1%；65户农户既不愿退出承包地也不愿退出宅基地，占比为23.2%。

（二）模型设定

通过梳理现有文献，发现承包地退出与宅基地退出具有关联性，承包地退出意愿与宅基地退出意愿也相互影响。为解决内生性问题，揭示承包地退出意愿与宅基地退出意愿两个内生变量之间的相互作用关系，构建如下联立方程模型。

式（1）为承包地退出意愿方程，式（2）为宅基地退出意愿方程。在两个方程中，Plowlandi表示农户退出承包地意愿；Homesteadi表示农户退出宅基地意愿；Aji表示承包地退出意愿方程引入的外生变量；Bji表示宅基地退出意愿方程引入的外生变量；Gji、Hji、Lji、Cji依次表示个人特征变量、家庭特征变量、土地特征变量与村庄特征变量；i、j分别表示样本与变量的序数；μi、δi表示随机误差项。

两个方程的因变量均为二分类变量，通常采用Probit回归。因农户承包地退出意愿与宅基地退出意愿存在相互影响，不能用单一方程描述，为解决方程的内生性，应采用联立方程估计。联立方程的估计方法主要有两类，即单一方程估计法和系统估计法（唐晓琳，2018）。单一方程估计法包括普通最小二乘法（OLS）、间接最小二乘法（ILS）、二阶最小二乘法等（2SLS），虽然计算简便，但在参数估计时仅利用内生变量的简化式方程信息，而非整个模型所有方程式包含的全部信息。系统估计法包括三阶最小二乘法（3SLS）、完全信息最大似然法（FIML）等，能对模型中所有方程的参数同时估计，一次性获得全部参数的估计值，结果更加准确（聂飞等，2015）。为获得更全面的结果，本文采用Probit回归、2SLS分别对方程进行估计，同时运用3SLS（考虑了不同方程的扰动项可能存在相关性）对其估计结果进行检验。

（三）变量选取

根据上文分析，农户承包地退出意愿与宅基地退出意愿相互影响，愿意退出承包地的农户也愿意退出宅基地，愿意退出宅基地的农户往往也愿意退出承包地。为解决方程的内生性问题并避免方程错误联立导致的多重共线性，在承包地退出意愿方程中引入承包地面积与承包地块数两个外生变量。根据现有研究，一方面，承包地面积显著负向影响农户承包地退出意愿。因承包地面积越大越有利于农户实施机械化操作与规模化生产（高佳等，2015），同时面积越大可获得的农业补贴越多，故农户承包地面积越大，退出承包地的意愿就越弱。另一方面，承包地块数显著正向影响农户承包地退出意愿。地块数量从侧面反映承包地细碎化程度，细碎化程度高不仅难以利用机械作业，且较浪费劳动时间，故承包地块数量越多，农户退出承包地的意愿越强烈（张晓星等，2019）。在宅基地退出意愿方程中引入宅基地面积一个外生变量。根据现有研究，宅基地面积显著影响农户宅基地退出意愿，但影响方向未统一。陈霄（2012）发现，宅基地面积显著负向影响宅基地退出意愿，认为宅基地面积越小，农户改善现有住房愿望越强，越愿意退出宅基地，而于伟等（2016）则发现，宅基地面积显著正向影响宅基地退出意愿，认为宅基地面积大意味着利用粗放，农户更愿意退出宅基地。

农户退出承包地与宅基地的意愿是各类因素影响下的综合结果，为研究承包地退出意愿与宅基地退出意愿的关联性，除上述变量外还要对影响承包地退出意愿与宅基地退出意愿的其他因素加以控制。结合上述已有研究，本文选取户主特征、家庭特征、土地特征和村庄特征的四组控制变量，详见表1。

表1 变量定义与描述统计

三、实证结果分析

（一）多重共线性检验

在Probit回归和构建联立方程前，利用StataSE 16软件测算方差膨胀因子以诊断解释变量间的多重共线性。如表2所示，各变量方差膨胀因子均在10以下，说明解释变量间无明显共线性，可进行回归。

表2 解释变量多重共线性检验

（二）影响因素比较分析

本文分别运用Probit回归和二阶最小二乘法（2SLS）对承包地退出意愿与宅基地退出意愿方程进行估计，再利用三阶最小二乘法（3SLS）进行稳健性检验，结果如表3所示。从估计结果来看，虽有细微差别但一致性较高，具有较强稳健性。为使分析更准确，本文结合三种方法的估计结果进行综合分析。

表3 模型估计结果

在承包地退出意愿方程中，外生变量承包地面积在1%水平上显著负向影响农户承包地退出意愿，表明农户承包地面积越大，退出承包地意愿越低。承包地作为农户重要的生产资料，可提供更高的规模效益与政府补贴，承包地面积越大，农户退出承包地的损失越大、成本越高，退出意愿越弱。在宅基地退出意愿方程中，外生变量宅基地面积在1%水平上显著负向影响农户宅基地退出意愿，表明农户宅基地面积越大，退出宅基地意愿越低。宅基地对于农户而言，除具备生活功能外还具有部分辅助生产功能，尤其是东北地区农户宅基地面积普遍较大，不仅能提供农机具及农产品存放的空间，还能为农户发展庭院经济提供场地。

从个人特征来看，仅户主受教育程度通过显著性检验，在10%水平上显著正向影响承包地退出意愿，表明受教育程度对承包地退出意愿存在激励作用，户主受教育程度越高，就业可选择性越强，思想也更为开放，故更愿意退出承包地。但多数农户对赔偿价格有所期待，故保持观望态度并选择保留宅基地。

从家庭特征来看，是否为建档立卡户在10%水平上显著负向影响宅基地退出意愿，在承包地退出意愿方程中对承包地退出意愿存在正向影响但不显著。建档立卡户作为低收入人群，多为老弱病残，与其保留承包地收取租金作为保障，更愿意用承包地换取社保等持续性补助，以减轻看病养老的经济负担，且建档立卡户大多无劳动能力，收入水平较低，无法承担退出宅基地后的风险，故不愿退出宅基地。家庭户籍人数在5%水平上显著负向影响承包地与宅基地退出意愿，户籍人口越多，青年劳动力经济压力越大，住房诉求越强烈，而承包地和宅基地作为其经济来源和重要的住房保障，退出意愿较低。非农收入比例在1%水平上显著正向影响承包地退出意愿，农户家庭非农收入比例越高，对承包地的依赖性越低，更愿意退出承包地。是否购买城镇住房在5%水平上显著正向影响农户承包地退出意愿，表明购买城镇住房的农户退出承包地意愿更强烈。结合样本数据来看，购买城镇住房的农户平均家庭人口为4人，且平均年龄为52岁，远低于样本平均值的62岁，说明此类农户家庭劳动力以青壮年为主、劳动能力较强，其中78%的农户在外打工，拥有稳定的、较高的非农收入，有较强的城镇定居意愿，故该部分农户对承包地的依赖程度较低，更愿意退出承包地换取相关补偿，但此类农户往往具有落叶归根的心理，希望保留宅基地作为养老居所，同时家中有留守老人也会有住房需求，故是否购买城镇住房对农户退出宅基地意愿影响不显著。是否有定居城镇意愿在1%水平上显著正向影响农户宅基地退出意愿，此类农户距城镇较远且宅基地面积较小，比较向往城镇生活，但仅有26%的农户有能力购买城镇住房，主要原因在于其家庭条件虽较好但仍难以支撑城镇购房支出，故更倾向于退出宅基地换取货币补偿或安置住房，也正因此类农户有进城意愿但还未购房，承包地仍是其重要收入来源之一，故是否有定居城镇意愿对农户退出承包地意愿影响不显著。

从土地特征来看，宅基地是否闲置在1%水平上显著正向影响农户宅基地退出意愿和承包地退出意愿，拥有闲置宅基地的农户大多经济条件较好，非农收入水平较高，闲置宅基地与承包地对该部分农户而言收益不大，更愿意退出以换取切实的经济利益。承包地到宅基地的最远距离在10%水平上显著正向影响承包地退出意愿，相较于承包地而言，宅基地作为农户的住房保障不会因承包地距离而轻易退出，承包地与宅基地距离越远，农户花费的成本越高，农户退出承包地的意愿越强。

从村庄特征来看，村庄地形在5%水平上显著负向影响农户宅基地退出意愿。与地势较为平坦的平原区相比，丘陵地区的地形相对复杂，村庄基础设施相对较差，经济条件落后，农户居住条件较差且出行不便，故丘陵地区的农户更愿意退出宅基地。

（三）关联性分析

在愿意退出承包地的受访农户中，有75.72%的农户表示也愿意退出宅基地，说明推动承包地的退出是引导宅基地退出的关键步骤；在愿意退出宅基地的受访农户中，有75.28%的农户表示愿意同时退出承包地，说明提高农户退出宅基地的意愿也会提高农户退出承包地意愿。就宅基地退出意愿与承包地退出意愿的关联性而言，是否愿意退出宅基地在1%水平上显著正向影响承包地退出意愿；同时，是否愿意退出承包地也在1%水平上显著正向影响宅基地退出意愿，表明愿意退出宅基地的农户更愿意退出承包地，反之同理。说明承包地退出意愿与宅基地退出意愿存在显著相互促进关系，具有较强关联性（如图1）。因此，要形成农民退出承包地与宅基地的正向激励，促进农民积极退出承包地与宅基地，引导更多有潜在退出承包地或宅基地意愿的农民将潜在意愿转化为有效需求。

农户承包地退出意愿与宅基地退出意愿的关联性可从家庭特征入手，主要体现在农户家庭户籍人数。户籍人口少的农户可分为两类，一是与父母分户的青壮年农民，特点为思想开放，其中60%的农户在外打工且愿意从事非农行业，承包地则交给父母耕种或流转，表明其对承包地的依赖性较弱；在调研中发现，青壮年农民会将是否在城镇定居作为衡量其是否成功的标准，同辈压力和长期的城市生活使青壮年农民有强烈的城镇定居意愿，在二者双重作用下，户籍人数少的青壮年农户愿意退出承包地与宅基地，来换取一定货币补偿和安置房屋，以支持其在城镇定居；二是年龄较大的老年农民，此类农户与儿女分户时间较长，劳动能力弱且多有疾病，退出承包地与宅基地的原因多是想为儿女提供城市住房且换取社保来分担由自身疾病与无劳动能力给儿女带来的供养压力。建档立卡户作为深度贫困地区重点帮扶对象，对承包地退出与宅基地退出的意愿呈相反状态，主要是因为建档立卡户收入低且基本无劳动能力，多为孤寡老人和患病人群，退出承包地换取的城市社保可缓解生存压力和看病支出，可提供稳定长期的保障，但无法承担退出宅基地的高风险。同时，退出宅基地换取安置住房的过程复杂，对无劳动能力或患病人群而言基本无法实现，故建档立卡户大多不愿退出宅基地。对于此类农户还是应先从宅基地退出意愿入手，通过实施相关住房保障政策消除农户顾虑，再利用承包地退出意愿与宅基地退出意愿的关联性推动联动退出。

农户退出承包地与宅基地意愿的关联性一定程度上联结于农户的市民化。就本文而言，拥有进城定居意愿的农户愿意退出宅基地，已在城镇购买住房的农户愿意退出承包地，宅基地退出意愿如何联动承包地退出意愿，在一定程度上就是如何将定居意愿转化为购房行为的问题。在实际调研中，拥有进城定居意愿的农户大多有一定经济实力但受阻于城市房价，其愿意用宅基地换取安置住房。同时，也要从提高承包地退出意愿入手，提供技能培训帮助其获得稳定的非农收入，发挥承包地退出与宅基地退出的联动作用，将进城定居意愿转化为购房行为。对于不愿意退出宅基地而用于养老的农户，农村宅基地对其作用较弱，更多体现为恋土情节，在承包地与宅基地退出意愿的联动作用下，通过合理补偿、相关优惠政策及适当引导激发该部分农户退出承包地与宅基地意愿。非农收入比例和户主受教育程度均正向显著促进承包地退出意愿，但对宅基地退出意愿的影响不显著。受教育程度高的农户往往非农收入比例高，拥有多种职业选择，承包地的保障作用较弱。但相比于普通农户，受教育程度高的农户思想更开放、视野更开阔，故其大多持观望态度，选择保留宅基地以期获得更高收益。拥有闲置宅基地的农户退出承包地与宅基地的意愿较强，可能是因为拥有闲置宅基地的农户大多流动性强，在城镇拥有稳定的非农收入来源及住所，对农村宅基地与承包地依赖较弱，故此类农户更愿意退出承包地与宅基地以换取更为切实的经济利益。村庄地形越复杂的农户越愿意退出宅基地，但承包地退出意愿不显著，主要是因为复杂地形对农户生产生活、子女受教育等的便利程度影响较大，故为了生活便利与子女发展而选择退出宅基地搬迁到地形较好区域。

因承包地退出意愿与宅基地退出意愿存在显著的关联性，故村庄地形、宅基地面积等显著影响宅基地退出意愿的变量理论上可联动影响农户承包地退出意愿，反之承包地面积、非农收入比例与户主受教育程度等显著影响承包地退出意愿的变量也会联动影响农户宅基地退出意愿。同时，还应注意对承包地退出意愿与宅基地退出意愿拥有相反影响的变量，以免出现退出政策冲突现象。建档立卡户希望获得更好的社会保障或一定经济收入而愿意退出承包地，但退出作为住房保障的宅基地的意愿并不强烈（见图1）。

四、结论与政策建议

（一）结论

本文通过构建联立方程对农户承包地退出意愿与宅基地退出意愿关联性进行验证，相较于以往对承包地退出与宅基地退出的单一性研究，深入挖掘了二者存在关联性的内在逻辑。结果表明，承包地退出意愿与宅基地退出意愿呈正向促进作用，证实二者具有显著关联性。农户家庭特征与土地特征是共同影响农户承包地退出意愿与宅基地退出意愿的重要因素。是否有城镇定居意愿、是否购买城镇住房、宅基地面积、承包地面积与非农收入比例是影响农户承包地退出意愿或宅基地退出意愿的等单方程显著因素，对农户承包地退出意愿与宅基地退出意愿的关联性具有相互联动作用。同时，是否为建档立卡户对农户承包地退出意愿和宅基地退出意愿的作用方向相反。

目前，有关承包地、宅基地退出的实践，没有取得预期的效果，主要原因在于有的农户单向退出承包地或宅基地的意愿较强，但另一方退出没有处理好。所以，农户承包地退出与宅基地退出不宜各行其路，而是要充分挖掘并发挥两者的联动作用，构建两者退出的联动机制。

（二）政策建议

一是从宏观角度，政府应因地制宜并系统的制定土地退出政策，基于承包地退出意愿与宅基地退出意愿的联动作用构建有效合理的土地退出机制，同时要注意起反向作用的因素，以防承包地退出与宅基地退出政策冲突。具体而言，要加速承包地、宅基地“三权分置”政策落地，可先从贫困地区入手，制定相关政策，利用承包地与宅基地退出助力脱贫攻坚；建立健全农村土地产权交易市场体系，加速农村土地要素的市场化流动，为农户退出承包地与宅基地提供合理合法的途径；完善农村保障体系，制定合理的补偿机制，加强对退地农民的政策保障，增强退地农民抗风险能力，打消农户退出顾虑，消除农户市民化阻力。

二是从微观角度，在二者联动的框架下，应区分不同类型的农户，对于退出意愿较强（有闲置宅基地、户籍人口较少的、建档立卡户等）且退出承包地与宅基地后能够实现可持续生计（非农收入较高、有城镇住房、有进城定居意愿、受教育程度较高等）的农户，作为重点对象进行针对性引导；对于目前还不满足相关条件的，需要谨慎推进，不能搞一刀切，否则会引发不良社会后果。具体而言，针对经济落后地区应分批分层，制定建档立卡户与老年农户重点帮扶政策，合理优先引导户籍人口较少、有闲置宅基地的农户和建档立卡户退出承包地与宅基地。对于已在城镇买房、非农收入比例高、受教育程度高等具有较强承包地退出意愿的农户，应从宅基地方面入手，制定明确的赔偿奖励机制，打消农户观望态度，建立灵活的农村土地市场交易制度，不剥夺其未来重获宅基地的权利，利用承包地退出与宅基地退出的关联性，促进愿意退出承包地的农户更好的退出宅基地。对于复杂地形和有城镇定居意愿等具有较强宅基地退出意愿的农户，应从提高承包地退出意愿入手，为其提供丰富的就业培训，拓展就业渠道，制定多选择性的退出方案，实施退地农户长期监测计划，防止就业难、生存难的情况发生，从而促进承包地与宅基地的联动退出。