王红 刘震宇

摘要 以长株潭城市群生态绿心地区跳马镇为例，调查跳马镇生态环境保护现状，分析跳马镇在绿心总规空间管制分区的土地利用现状及规划情况，提出跳马镇实施生态保护补偿机制的具体举措，并基于地租理论和农地发展权理论，提出政府应以多渠道对实施绿心保护的权利主体给予合理补偿。建议在绿心地区建立市场化、多元化生态保护补偿机制，逐步将生态优势转化为发展优势，构建产业生态化、生态产业化为主体的经济生态体系，贯彻落实湖南省自然资源资产产权制度改革的要求，促进绿心地区生态保护与生态产业发展双提升。

关键词 绿色原则;生态保护补偿;绿心地区;生态经济体系

中图分类号 X 321  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2021）23-0088-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.23.024

Study on Compensation Mechanism of Ecological Protection in Ecological Green Center Area of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan Urban Agglomeration—Taking Tiaoma Town for Example

WANG Hong，LIU Zhen-yu

（Changsha Yongxin Land Planning Consulting Co.， Ltd.，Changsha，Hunan 410007）

Abstract Taking Tiaoma Town in the ecological green heart area of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan Urban Agglomeration as an example， this paper investigates the current situation of ecological environment protection in Tiaoma Town， analyzes the land use status and planning of Tiaoma Town in the general spatial control zoning of green heart， and puts forward specific measures for the implementation of ecological protection compensation mechanism in Tiaoma Town. Based on the theory of land rent and the theory of agricultural land development right， it is proposed that the government should give reasonable compensation to the subject of right to implement green heart protection through multiple channels.It is suggested to establish a market-oriented and diversified ecological protection compensation mechanism in the green heart region， gradually transform ecological advantages into development advantages， build an economic and ecological system with industrial ecology and ecological industrialization as the main body， implement the requirements of the reform of the property rights system of natural resources assets in Hunan Province， and promote the ecological protection and ecological industry development in the green heart region.

Key words Green principle;Ecological protection compensation;Green heart area;Ecological economic system

作者簡介 王红（1983—），女，湖南益阳人，中级工程师，硕士，从事土地节约集约利用、国土空间规划研究。

收稿日期 2021-03-10

《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》指出，要积极预防、及时制止破坏自然资源资产行为，强化自然资源资产损害赔偿责任。地方政府要因地制宜，积极探索以政府为主导，企业和社会参与的模式，建立市场化运作、可持续的生态保护补偿机制，对自愿保护自然资源资产的权利主体给予合理补偿[1-3]。实施生态保护补偿是保护好生态环境的重要手段，是生态文明制度建设的重要内容[4]，是助推自然资源资产产权制度改革的重要举措。从各地生态保护补偿制度实施成效来看，我国生态保护补偿的范围偏小、标准偏低，保护者和受益者积极性不高，一定程度上影响了生态环境保护制度行动计划[5-6]。湖南省委、省政府一直高度重视生态环境保护，实施长株潭城市群生态绿心保护规划，对城市群生态绿心实施特殊保护起到了较好的成效。《民法典》将绿色原则确立为民事活动应当遵循的基本原则，有利于进一步牢固节约资源、保护生态环境的基本国策[7]。按照绿色原则，湖南省长株潭城市群生态绿心地区较好地保护了辖区内生态环境。在全国自然资源资产产权制度改革路上，基于《民法典》的绿色原则，探讨如何在湖南省长株潭城市群生态绿心地区建立生态保护补偿机制，为率先在我省推行生态保护补偿机制献计献策，提出可复制、可推广的政策建议。

1 长株潭城市群生态绿心地区总体规划

1.1 发展战略

《长株潭城市群生态绿心地区总体规划（2010—2030）》自2011年8月由湖南省人民政府批准实施以来，一直是绿心地区保护与发展的纲领性文件，对绿心保护与发展产生了积极作用与显著的成效，对绿心自然资源的保护起到了绝对的引领作用，巩固了绿心地区的生态保护格局，保障了长株潭城市群良好的生态环境，为打造具有重要影响的世界级城市群生态绿心奠定了坚实的基础。

为深入贯彻落实习近平生态文明思想，加强生态文明建设，落实创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，《长株潭城市群生态绿心地区总体规划（2010-2030）2018年修改》（简称《绿心总规》）于2019年8月经湖南省人民政府批准实施，将绿心地区功能定位为长株潭城市群生态屏障、两型社会生态服务示范区、生态文明建设先行区，将其打造成为高品质具有国际影响的城市群绿心。长株潭城市群生态绿心地处长沙、株洲和湘潭3个城市的交汇地区，北临长沙绕城线及浏阳河，西至长潭高速西线，东接浏阳市镇头镇，南与湘潭县易俗河镇接壤，涉及 21个乡镇（街道办事处），土地总面积达到 528.32 km2[8]。绿心地区产业规划定位为绿色产业，包括生态农业、旅游休闲业、高端现代服务业、创新型孵化型产业，结合各区域产业特色，重点以花卉苗木、生态旅游、农业休闲等绿色产业发展带动绿心地区乡村振兴。区域产业发展坚持“四个有利于”的发展方向，即产业发展有利于促进绿心保护条例的实施，有利于绿心生态环境的保护，有利于长株潭一体化提升，有利于绿心生态的保值增值[9]。

1.2 空间管制分区

绿心总规严格实行空间管制，因地制宜，科学划分为禁止开发区、限制開发区和控制建设区。禁止开发区采取整治外迁为主的策略，以保护生态与景观为主要任务，是非经特殊许可不得建设的区域。除生态建设、景观保护建设、必要的公共设施建设和当地农村居民住宅建设外，不得进行其他项目建设。限制开发区采取高端引领与产业转型策略，鼓励发展高端第一产业，适当发展绿色第三产业;逐步集中安置生态绿心地区人口，流转土地，推进农业现代化、规模化发展。限制开发区内要坚持保护优先、适度开发的原则，除禁止开发区规定可以进行的建设以及土地整理、村镇建设和适当的旅游休闲设施建设外，不得开展其他项目建设。控制建设区采取发展提升策略，释放当地发展诉求，解决生态绿心地区内原居民的居住、生活和就业问题。逐步引导区域内工业和其他有环境污染的建设项目退出。应严格控制在空间增长边界之内，调整、置换城市产业职能，创新提升功能，实现产业转型。在绿心区域内，要限制开发建设范围，规模化梯度推进发展，集约高效利用自然资源，保护生态廊道的连通性与完整性，严格禁止工业和其他有环境污染的建设项目。

2 跳马镇土地利用现状及规划

2.1 跳马镇土地利用现状

跳马镇处于湖南省长沙市雨花区南部，总面积177 km2，总人口近10万。跳马镇地形上属于丘陵与平原交错分布的地区，适宜种植花卉苗木和发展休闲旅游业，境内的石燕湖和百倍冲水库为大型水库，水资源丰富。

2018年，跳马镇土地总面积176.97 km2，其中农用地为151.23 km2，占镇域土地总面积的85.46%，建设用地和其他土地面积为25.74 km2，占比14.54%。农用地中，耕地为36.78 km2、林地为98.99 km2，占镇域土地总面积的比重分别为20.78%和55.94%，这说明跳马镇耕地资源和森林资源非常丰富。跳马镇土地利用现状结构见表1。

2.2 跳马镇空间管制分区

跳马镇位于绿心总规范围面积为171.41 km2，占镇域土地总面积的96.86%，其中禁止开发区用地79.32 km2，占比为46.27%，限制开发区用地88.07 km2，占比为51.38%，控制建设区用地4.02 km2，占比为2.35%，跳马镇97.65%的区域布局在禁止开发区和限制开发区。跳马镇空间管制分区见图1， 图1中红色线封闭区域为绿心总规范围，蓝色线封闭区域为控制建设区，深绿色覆盖区域为禁止开发区，浅绿色覆盖区域为限制开发区。结合跳马镇土地利用总体规划（2006—2020年），叠加绿心总体空间管制分区，跳马镇空间管制分区中规划用地结构见表2。

2.3 跳马镇产业定位

绿心地区规划形成“一心六组团”的空间结构，其中，跳马镇主要设置现代都市生态农业休闲区、国际赛事区、综合配套服务区、康养休闲生态宜居区等。挖掘跳马镇生态文化特色，充分利用乡村田园风光、山水资源、空置民居、民族特色和传统文化，打造休闲农业旅游景区景观，发展乡村生态旅游和民宿经济[10]。

3 构建跳马镇生态保护补偿机制

绿心总规实施以来，跳马镇严格按照管制分区要求较好地保护了耕地资源和森林资源，生态环境保护得到保障。同时，跳马镇严格落实产业准入要求发展花卉苗木产业，做好工业用地退出。受绿心总规空间管控分区的控制，跳马镇为保护生态环境而放弃了镇域开发建设。为保障跳马镇居民生活质量，在我国自然资源资产产权制度改革的潮流中，需按照“谁保护谁受益”的原则，在绿心地区探讨生态保护补偿机制，为绿心地区居民实施绿心保护而给予合理的收益补偿，实现跳马镇生态效益与经济效益“双提升”。

3.1 开展摸底调查，实施全域生态修复治理

经调查，跳马镇废弃矿山、裸露山体和企业厂房用地面积约160 hm2，采用全域整治的模式，将退出矿山、地质灾害区及农居环境整治和治理有机结合，推进跳马镇全域生态修复治理，促进生态保护修复与生态产业共发展。同时，结合城乡建设用地增减挂钩项目立项，实施增减挂钩项目，推动结余指标流转，有效增加农户收入。跳马镇全域生态修复治理将以项目招标的方式，以市场化运作、科学化治理模式，公开选择项目实施单位。项目可坚持“利益与风险对等、激励与约束并重”的原则，投资方可将生态修复项目中产生的城乡建设用地增减挂钩结余指标、耕地占补平衡指标和废弃矿山土石料综合利益等实现投资成本回笼和效益回报，同时，跳马镇农户可参与项目实施，并得到报酬，用于改善生活质量。跳马镇全域生态修复治理经验可在绿心地区推广，以点带面，将逐步在绿心地区实施全域生态修复治理工作。

3.2 挖掘生态优势，构建生态经济体系

党的十九大提出要实施乡村振兴战略，要不断提高村民在产业发展中的参与度和受益面，有效解决农村产业和农民就业问题，保障当地居民的长期稳定增收，促进农民安居乐业。按照绿心总体产业用地规划，充分挖掘跳马镇区域生态文化特色，可采取“公司+合作社+农户”模式，打造“农业+文化+生态”新业态，构建产业生态化、生态产业化为主体的生态经济体系。跳马镇临近长沙市中心城区，可发展设施农业及休闲农业，集科普、休闲度假、观光体验为一体的乡村休闲体验园，推动绿色发展。这既为当地农户增加了年收入，又使矿山复绿，提升森林覆盖率，从而实现经济社会效益和生态效益双提升。

3.3 构建生态考核指标，实施绿色发展和生态文明考核

严格保护绿心地区内的生态保护红线、天然林、生态公益林、水源地、风景名胜区、湿地、基本农田、山塘、水库、湖泊、河渠及自然岸线。按照绿色发展和生态文明建设的要求，构建生态考核指标，在跳马镇实施绿色发展和生态文明考核，同时将其纳入年度绩效考核，地方财政对年度考核优秀的单位给予资金奖励。生态考核指标可以从生态环境、生态宜居及绿色生活等方面考虑，如选择生态用地比例、基本农田保留率、森林覆盖率、新增水土流失治理面积、公园绿地500 m服务半径覆盖率、污水处理率、垃圾处理率、烟尘有效控制率、固体废弃物处理率、环境噪声等指标。以行政村（社区）为单位，地方财政对考核结果优秀的单位给予一定的奖励，并将奖金落实到农户。对考核结果不及格的单位，特别是有破坏生态环境行为严重的单位，城市管理部门对其单位给予整改通告。在跳马镇实施绿色发展和生态文明考核，有利于强化自然资源资产的产权主体地位，明确保护责任，促进自然资源可持续利用。

3.4 建立生态补偿标准，科学分配生态补偿收益

我国自然资源实行公有制，《民法典》第二百五十条规定：森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但是法律規定属于集体所有的除外。结合西方经济学家提出的地租理论来看，集体经济组织作为集体自然资源的所有权人，理应得到一部分生态补偿收益。农户承租了土地，对土地实施生态保护，政府应对农户给予生态补偿，以保障农民生活质量。从机会成本角度来考虑，跳马镇为保护生态环境，放弃了对自然资源开发建设取得高收益的机会，市、区级政府应当采取措施，制定标准，对跳马镇实施生态保护的农户给予合理的经济补偿。为保障跳马镇村集体经济组织（村民委员会）土地所有权及农户承包经营权的权益，应从政府补贴及市场化交易等多途径来给予生态补偿。根据地租理论及农地发展权理论，结合跳马镇农用地价格及城市周边同级别工业用地的价格，合理确定集体经济组织及农户的收益比例。

4 结论

在分析绿心总规的发展战略及功能定位的基础上，对空间管制分区进行了说明，通过对跳马镇进行土地利用现状调查，解读了跳马镇在绿心总规范围内的土地利用现状和规划情况。为保障跳马镇农户生活质量，提高农户收入，拟在跳马镇探索实施生态保护补偿机制。跳马镇在镇域家底调查的基础上，可开展全域生态修复治理，农户可参与项目实施，获取劳动报酬;通过深度挖掘镇域生态文化特色，采取“公司+合作社+农户”模式，精心打造生态农业区，农户自愿参股，以股权分红的形式获取收益;实施绿色发展和生态文明考核，地方财政对考核结果优秀的单位给予资金奖励;基于地租理论和农地发展权理论，科学构建生态保护补偿标准，合理分配生态补偿收益。通过这一系列措施，助推跳马镇实施生态保护补偿机制，形成一条可复制、可推广的经验，以点带面，全面推动长株潭城市绿心范围实施生态保护补偿机制，并在湖南省范围推广实施。这是贯彻落实湖南省自然资源资产产权制度改革要求，实现自然资源生态效益和经济社会效益双提升的重要突破。

为加快建立以政府为主导，企业和社会参与，市场化运作和可持续发展的生态保护补偿机制，对自愿保护自然资源资产的权利主体给予合理补偿，按照《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号）及《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》（发改西部〔2018〕1960）要求，在绿心地区的部分县（市、区）先行先试，从生态保护补偿多元化、生态保护补偿市场化等方面进行深入研究。一是要构建多层次生态保护补偿市场体系。结合湖南省自然资源储量情况，研究制定水资源、森林资源、耕地资源、矿产资源等各类自然资源资产的权属、界址、用途等产权要素，并根据产权分离思想，推行自然资源资产所有权、经营权、承包权等权利分置运行机制，完善交易制度体系和价格形成机制，创设不同种类的自然资源资产产权交易平台，比如耕地资源，从耕地保护角度和耕地占补平衡指标使用角度，对耕地资源交易的价格和交易平台给予明确规定。二是要培育高质量现代化生态产业体系。结合区域生态文化特色，遵循生态产业化的发展理念，以供给侧结构性改革为主线，把生态优势转化为发展优势，构建产业生态化、生态产业化为主体的生态经济体系，实现资源自然生态效益与社会经济效益双提升。三是完善生态保护补偿可持续融资机制。在有条件的地区可由地方政府牵头，吸引社会资本投入，创新发布绿色信贷产品或生态投资基金，农户可以承包经营的自然资源资产入股，参与股权分配，积极拓宽融资渠道。

参考文献

[1] 靳乐山.生态保护补偿机制应该怎么“补”？[J].中国报道，2019（6）：56-57.

[2] 中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》[J].中华人民共和国国务院公报，2019（12）：6-10.

[3] 行业动态[J].小城镇建设，2019，37（5）：115-120.

[4] 张文珺，MICHAEL KLAUS，蔡玉梅.德国生态补偿的评估方法和措施[J].中国土地，2018（7）：49-51.

[5] 梁龙.我国乡村振兴过程中生态保护补偿机制建设[M]//《中国中小城市发展报告》编纂委员会，中小城市发展战略研究院.中国中小城市发展报告（2018）——中国中小城市乡村振兴之路.北京：社会科学文献出版社，2018.

[6] 柳荻，胡振通，靳乐山.生态保护补偿的分析框架研究综述[J].生态学报，2018，38（2）：380-392.

[7] 潘家永.民法典中的绿色元素[J].江淮法治，2020（24）：56-57.

[8] 《长株潭城市群生态绿心地区总体规划（2010—2030）2018年修改》[EB/OL].[2020-11-15]. https：//max.book118.

[9] 王丽容.新版长株潭绿心地区总体规划出炉[N].中国自然资源报，2019-09-27（002）.

[10] 雷旭升，李圣，易维良.城市群生态地区村庄规划策略与实践：以长株潭城市群生态绿心地区为例[C]//中国城市规划学会，重庆市人民政府.活力城乡 美好人居——2019中国城市规划年会论文集（18乡村规划）.北京：中国建筑工业出版社，2019.