罗伊玲

（1.云南大学 工商管理与旅游学院，云南 昆明 650504；2.昆明学院 旅游学院，云南 昆明 650214）

2021年中央一号文件明确了2020年为决战决胜脱贫攻坚的收官之年，并强调要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。因此，绝对贫困的消除并不等于乡村扶贫工作的终结，今后乡村的工作重点应是总结脱贫经验、巩固脱贫成果、实现乡村振兴和区域发展。中国国家公园的建设成为推进生态文明、构建国家生态安全屏障和美丽中国的重要载体，同时延续了自然保护地旅游资源富集区与贫困社区在空间上的高度重合，因此社区脱贫致富成了中国国家公园体制建设的重点之一。普达措国家公园于2006年开始建设运营，历经十余年发展，生态环境和自然资源得到了有效的保护和利用。园内及周边社区也因国家公园的生态旅游发展获得实惠，取得了阶段性的社区发展成效，为中国国家公园的体制建设提供了良好的样本。根据党的十九大提出的实施“乡村振兴战略”“建立多元化生态补偿机制”等会议精神，总结和评估普达措国家公园社区前期生态旅游脱贫效益及其社区参与机制，能更好地推动国家公园社区从脱贫攻坚到乡村振兴的有效衔接，为制定国家公园社区发展政策提供研究借鉴。

一、研究进展

全世界近50%的国家公园是建立在原有社区的土地上[1]，西方早期的国家公园建立在对原始居民的残酷镇压和掠夺上。随着国家公园建设的日趋完善，逐步从对立和强迫转向合作与引导发展，如部落公园的建立[2－3]（美国国家公园类型之一）。社区在国家公园研究中只占到国家公园研究的0.4%。围绕社区问题和参与意愿、利益相关者、社区参与机制研究等[4－5]。研究提出了协调生态保护与周边区域发展之间的关系，给予居民作为国家公园管理人员的机会以及其他的参与协调和经营的机会，是国家公园的重要议题之一。目前对于普达措国家公园社区的研究论文已有9篇，主要研究内容包括旅游参与调查现状、问题分析、社区满意度调查以及管理制度变迁[6－8]。还未有对国家公园旅游扶贫效益评估及总结的相关研究。

1.旅游扶贫效益国内外研究

国外对于扶贫的研究较为综合，扶贫效益的评估检测多与内生动力因素相交融，并将教育作为重要指标，B.C.Gray将收入、财富、健康和住房质量作为主要贫困评测指数[9]，通过层次分析法构建扶贫效益评价体系，分析区域时空上的扶贫绩效变异及差异性[10]。

国内研究内容涉及旅游扶贫模式、发展战略、案例地开发、扶贫效应等，剔除研究利益相关者的文献后，自2006年研究方法从定性向定量转变，研究内容也从单一经济效益扩大为综合效益。张海燕将扶贫效益分为短期扶贫效益包括GDP、经济收入，以及长期扶贫收益包括旅游区建设、生态、就业等[11]。向延平使用经济、社会、生态三个维度分析[12]；罗盛锋从客观绩效、感知绩效和潜力绩效三个方面进行分析[12]，还有按社会、经济、生态及文化的四维度进行划分。研究中常用的评价工具包括模糊评价法、Delphi、AHP、贫困综合指数法、层次分析等方法。

国内旅游扶贫效益研究日趋成熟，绩效评价的方法众多[6]，应用了各类数据分析模型和指标体系，没有形成统一的核算体系。目前没有针对国家公园生态旅游对社区的旅游扶贫绩效评价相关研究。

二、案例地概述

普达措国家公园在1984年成立的碧塔海省级自然保护区基础上建设，自2006年试运营至2018年接待国内外游客超过一千万人次，实现旅游收入24亿元，历年增长的门票收入给公司和当地社区带来了较好的经济效益，全州60%的游客数量源于普达措，为迪庆州税收事业做出了应有的贡献。

普达措出于保护将园内世居的两个藏民族和集体林地及公共牧场处于国家公园之内的周边三个村委会纳入生态旅游补偿对象范围。并按照被限制的生产经营权划分为三类社区，其中落茸和泥汝位于园内作为首个中国大陆试运营国家公园，普达措的社区扶贫发展管理办法主要如下：

1.发放生态旅游补偿金

自2006年以来共执行了两阶段生态旅游补偿政策，第一阶段至2008年，补偿金额共计162万元。补偿牵马运营被停止后的村民损失，并给予公园内及部分景区的商品售卖权。第二阶段自2008年签订了两期普达措国家公园生态旅游补偿社区协议（一期2008－2013年，二期2013－2018年），累计补偿金额达1.5亿元。

2.优先提供就业岗位

目前公园中社区就业人员74人，包括驾驶员、解说员、护林员、环卫人员等，占公司总员工的32%。除去护林员和环卫工人以外，正式员工35人（平均年收入7万元），缓解了社区就业压力。

3.整治社区环境

普达措国家公园划拨600余万元改善一类社区基础设施、投资846万元建设景区的接待站、同时发放两期社区环境整治费（包括取消经营补助及环境治理补助）建设烧烤房及商铺，无偿给社区使用。

4.设置三类特许经营模式

（1）整体公园特许：经营权特许给普达措旅业分公司，公司承担所有的社区补偿资金。

（2）合作式二级特许：政府从公园生态旅游收益中支出300万元给洛茸村，普达措旅业分公司出资1500万元，合资建成幽悠庄园，12名正式员工来自社区，洛茸村33户人家每年每户分红2万元。

（3）特殊部分特许：将景区商店经营权特许给基吕等3个社区。

5.发放社区助学金

扶贫先扶志，普达措国家公园社区协议第七条规定：就读高中（中专）补助2000元/年；大学专科4000元/年；大学本科5000元/年。助学金的发放鼓励了社区居民支持孩子读书的信心与决心，2012年发放10.4万元，2017年达117万元。多年来社区没有因贫失学的少年儿童。

国家公园生态旅游发展对社区综合带动显著，获得居民的认可。以一类生态旅游补偿区洛茸村为例，从20世纪80年代户均年收入3000元左右的贫困村落，发展到户均12.48万元的美丽乡村。家庭年平均收入结构中，国家公园各项补偿占比75%，可见扶贫的成效显著。但社区收入结构也暴露出对补偿金的过分依赖。

三、普达措国家公园生态旅游区域扶贫效益评价

普达措国家公园建设至今，带动了周边乡镇及整个香格里拉的发展，生态旅游扶贫区域辐射效益显著。由于灰色关联度能有效地分析不同的单位、类型的各因素之间的变化趋势，特选该分析法检验普达措生态旅游区域扶贫效益。因为2017年碧塔海区域关闭导致门票收入巨减，导致了2018年补偿金尚未完全发放，因此本文剔除了包括疫情影响的特殊时期，选取自2007年—2015年的门票总收入作为普达措生态旅游经济总效益，并整理洛吉乡、建塘镇及香格里拉市的农村人均年收入，进行关联度计算，力求证明普达措国家公园生态旅游空间上对经济效益的带动性。

首先确定特征数列为香格里拉农村人均收入（X1）、香格里拉第三产业收入（X2）、建塘镇农村人均收入（X3）、洛吉乡农村人均收入（X4）。影响数列为普达措生态旅游总收入（X0）。对各数列的一致性、置信度进行检验分析，见表1。

表1 各数列的一致性进行检验分析表

其次由于选取的数据为收入，因存在地区、产业、人均收入的量上的差别，可进行无量纲化调节。根据表2各数列均满足正态分布，运用z－score标准化方法进行无量纲化调节，将每个数列都服从均值为0、方差1的正态分布。计算影响数列之间的灰色关联系数。

表2 普达措生态旅游横向演进灰度关联值

四、普达措国家公园社区生态旅游扶贫效益检验

1.扶贫效益指标框架

国家公园的生态旅游发展目标是在严格保护生态资源的同时，科学合理地开发利用周边资源，以小规模生态旅游开发，实现贫困社区、地方财政和特许经营企业的共同受益。本文扶贫效益指标体系的构建综合了国家精准扶贫政策中对于贫困维度的描述，通过专家访谈构建了国家公园生态旅游扶贫效益指标的四个指标层。标准层分为及时扶贫绩效和可持续扶贫绩效。指标体系综合考虑了国家公园生态保护建设，社区居民长期及短期精准扶贫要素，包含了贫困区域的共性和国家公园社区的特性，适用于中国国家公园的社区生态旅游扶贫绩效评测。

生态旅游扶贫指标的赋值借鉴张海燕构建的旅游扶贫指标体系[11]，将评价指标分为3个部分：第一个部分标准值以中国农村小康生活平均标准为宏观参考值：包括人均GDP、恩格尔系数、农村人均纯收入、森林覆盖率，以评价社区通过生态旅游带动后与全国平均指标之间的差距。第二部分标准值以云南省实际指标为标准值：包括第三产业占GDP比重、旅游收入占GDP的比重、旅游创汇收入和旅游年接待人次、地方常住人口人均可支配收入、污水处理率、旅游就业人数和人数占比。以衡量社区与云南省均值之间的差距。第三部分参考国家精准扶贫的脱贫指标，包括人均收入、通电、通电话和通公路率、入学率、医疗保障及养老保险，以衡量国家公园社区是否达到了国家脱贫标准。

运用贫困综合指数法分析各项指标可列式为：得分＝指标实际值×权重/指标标准值

2.指标权数的确定

经德尔菲法相关专家组确定，得到指标权数如下：

表3 国家公园生态旅游扶贫效益指标权数

表4 普达措国家公园生态旅游的脱贫致富的多维绩效

3.扶贫效益评估指标体系多维绩效测评

收集整理普达措国家公园补偿社区的相关数据和香格里拉综合指标，通过标准值与实际值之间的差距核算得分。并通过各项指标层总分来评价普达措国家公园生态旅游助推社区脱贫致富的综合效益。

4.普达措国家公园生态旅游多维扶贫绩效综合评估

（1）总体脱贫效益评估

由上表显示，普达措国家公园生态旅游脱贫致富综合绩效为88.34分，八十分以上表明扶贫效果良好，接近九十分说明本区域社区已经处于脱贫致富阶段，表明普达措国家公园生态旅游扶贫对社区脱贫致富具有重要贡献。

普达措社区的恩格尔系数大于标准值，说明消费水平还不高。但必须指出的是本区日常的饮食基本自给自足（以青稞和酥油为主），造成恩格尔系数偏高。居民旅游从业人员占比30%，低于迪庆州标准值。主要因为高额的生态旅游补偿金以及大多家庭成员从事传统农牧业，但也揭示了平均就业素质和积极性不高。

（2）结论

普达措一类社区已率先脱贫致富、二类社区2018年脱贫，三类社区2017年脱贫。国家公园有力地带动了社区经济发展。人居环境大力改善，生态保护意识增强，金山银山成就了绿水青山；促进了社会和谐、民族团结进步。综合来看，经济效益、生态效益和社会效益均取得较好成效。

鉴于补偿金的额度较大，目前社区居民对于旅游扶贫政策的满意度较高。但大额补偿金也带来了发展弊端，五年一期翻倍增长的资金需求加大了企业和政府的负担，普达措旅业公司只能通过贷款来发放补偿金。同时居民参与旅游经营受限，需要在将来的政策制定中给予考虑。单纯依靠生态旅游补偿政策帮助社区脱贫致富不再是可持续发展道路，乡村振兴阶段的生态旅游补偿政策需考虑社区自主致富机会的给予，并确保社区发展政策制定的科学性和持久性，避免社区、政府及企业三方进入恶性博弈。

五、国家公园社区的乡村振兴发展思路

普达措国家公园社区在生态旅游扶贫机制的带动下已获得阶段性胜利，但问题也更加清晰。为做好乡村扶贫与乡村振兴的有效衔接，需从社区、特许经营企业和普达措国家公园管理局三个关键利益主体从发，制定国家公园乡村振兴机制。

1.构建三方合作框架

国家公园社区乡村振兴发展需要三方合作共赢：

（1）责任型国家公园管理局

国家公园管理局应把改善民生、科学发展、严格保护的理念融入国家公园社区发展管理中。立足于生态保护、社区发展的可持续发展的角度，帮助社区和特许经营企业获得共赢发展，解决国家公园社区发展中存在的利益不平衡问题，履行好政府的公共责任。

（2）社会型特许经营企业

国家公园的特许旅游经营须采用委托或者招标选择社会型企业，将所有者与经营者分开。特许旅游经营企业不纯粹以营利为目的，需要将赚取利润用以回报社区，包含每年需承担固定的社区的专项发展基金，承担国家公园的生态保护工作。企业内部应成立对接社区发展的专门机构，提升社区参与生态旅游经营能力。

（3）自主振兴型社区

自主振兴型社区不单是指硬件设施的完善，更是指社区自治水平较高、价值观取向正确，开放包容、积极进取、正义感强等。理解国家公园保护诉求，从综合利益出发做价值判断。不漫天要价，彻底告别“等靠要”。认识到国家公园的可持续发展可为社区带来切身利益，理性地参与生态旅游发展经营，理性地和政府、企业沟通，积极维护自己的合法权益。自主振兴型社区需要社区党组织发挥主导和协调的作用，同时需要吸引社区精英的回归，共同协助社区不断走向成熟，走向乡村振兴的道路。

2.构建社区振兴驱动力系统

（1）内驱动系统

内驱动系统为社区的发展驱动力，包括①自检系统：检验目前的生活水平是否达到了自身需求；检验目前自身的思想状态，是安于现状还是希望谋求发展。②自励系统：保持能力及技能学习机会的提供，增强思想进步意识；不断提升自我的发展诉求，以自力更生追求美好生活为荣。③自创系统：通过竞争上岗，获得社区特许经营机会，通过自主创业走上致富道路。

（2）外驱动系统

由政府、国家公园特许经营企业及有益社会团体（包括志愿者机构、学术团体、企业捐助团体等）多方共同提供的宣传教育、能力培养、发展保障三大系统。①宣传教育包括帮助社区保持优良民族文化的传承、传统民族技艺的传承、鼓励对非物质文化遗产的学习和传承；通过社区精英树立成功典范、加强居民发展的信心；给予社区定期宣传教育。②能力培训：定期为社区提供能力及技能培训；对于获得技能证书及高学历返村参加工作或自主创业的居民给予宣传和奖励。③发展保障：由政府、企业及社会团体提供竞争岗位和创业机会，对于创业的社区居民提供农村无息贷款、社区特许经营政策支持。

融合国家公园生态旅游发展、特许经营建设和社区发展三方面需求，构建国家公园社区脱贫致富长效发展机制，脱离对补偿款的依赖，阻断返贫。

3.国家公园生态旅游社区参与机构设立

（1）成立国家公园社区发展机构

成立由国家公园管理机构、特许经营旅游企业、社区和第三方机构或专家联合的国家公园社区发展机构。成立社区共有财产协会，与国家公园共同管理资金。管理机构主要负责协调规范利益主体的行为，平衡三方利益，公开透明地加强对社区发展效果的阶段性评估。合理管理、传递和使用社区专项发展资金，有计划地提升社区参与生态旅游经营的能力，提高社区的文化水平，改善落后观念。机构设置要求部门职能划分清晰，多方人员配比合理，共同商议协调。

（2）建立社区特许经营管理机构

建立社区特许经营管理机构专门负责社区特许经营项目的招标、协议签订及项目监管。为规范社区特许经营的管理，国家公园需要成立专门的社区特许经营管理机构，遵循“政府授权、管理与经营分离”的原则，通过国家公园社区发展机构做出的决策，拟订社区特许经营权的政策，编制社区特许经营权出让方案。社区特许经营管理机构采用公平竞争的方式确定社区特许经营者，并明确经营内容、方式、期限、收益分配等权利义务，签订明确的社区特许经营合同，有效地进行社区特许经营的后续监管。

针对普达措社区的特许经营建议设置特许社区文化向导、公园生态旅游向导、民宿经营、藏式餐饮经营等，以及国家公园周边经营的特许。通过社区特许向游客展示社区的传统风土人情，提高游客与社区居民互动的机会；可提高社区参与旅游经营的能力和水平，增加居民收入；引导社区特许经营者重视高水平的资源保护要求，提供令人满意的、适当赢利的服务。为了更好地带动其他社区的综合发展，建议在普达措国家公园建立景前区或国家公园特色小镇。通过特许经营管理机构的招标及监管，给予毗邻社区参与经营、共同富裕的机会，全面推动国家公园周边村落的乡村振兴事业。