□戚芳妮

（华南农业大学 广东 广州 510642）

1 “城中村”发展困境分析

1.1 农民集体土地权益未得到充分保障

随着城市化快速推进，“城中村”土地征收与流转越来越普遍。在“城中村”土地征收与流转过程中，农民作为土地所有权主体，其利益诉求往往得不到重视，存在着“国家获利、开发商夺利、村集体损益”的局面[1]，主要体现在以下两个方面。

首先，土地征收实践中，征地补偿无法体现真实的土地价值，农民集体的经济利益得不到保障[2]。C 村所在的长兴街道土地补偿参考价为32 万元/667 m2，广州市天河区土地补偿参考价为36 万元/667 m2，均低于近年来广州市天河区国有土地使用权出让的成交价格。

其次，大量土地被征用，使集体经济赖以生存发展的土地空间日益缩减，制约了城中村集体经济发展。土地被“零敲碎打”，使得村集体现有土地难以形成规模效益，加大了开发利用的难度[3]。

1.2 集体经济组织的股权设置不完善

“城中村”集体经济组织向现代股份制企业的演进并不是一帆风顺的，其中的重要问题之一就是股权设置与传统村落社会观念相冲突。

广州“城中村”不乏具有数百年开村历史的古村落，大多具有深厚的文化底蕴。自明朝梁姓、陈姓、招姓先祖到此定居至今，C 村已有600 余年历史。在漫长的发展历程中，C 村形成了血缘关系与宗族资产相关联的传统观念。经过宗族数百年开拓形成的村落土地，历经土地改革、互助组、合作社、人民公社等时期，逐渐明确了集体土地性质并延续至今，成为村集体资产的主要组成部分[4]。土地征收以及集体土地和物业的租赁，成为村集体经济的收入和股东分红的主要来源之一。

一旦股权被“一刀切”配置到个人并可以依法继承，那么随着股东世代更替或迁居外地，股权随之发生继承、外流等变动，血缘关系与经济关系将不可避免地产生一定程度的分离，可能出现股权倒挂现象，即社区股东比社会股东人数更少。大量外姓、外地股东将成为集体经济发展的受益者，造成“改制公司为外人打工”的结果。这已经引起部分村民的担忧。

就C 村来说，随着年老股东去世，股权继承与外流情况与日俱增，股权受益者群体将日益分化。随着股权倒挂加剧，将会出现外地、外姓股东不关心公司经营、不方便投票，或股权过于集中在某些家庭手上的现象。在这样的背景下，如果改制公司沿袭一人一票的投票原则，将会严重影响公司经营、民主决策和董事会选举，最终影响公司的生存与发展。

1.3 社区与市场未实现制度性分治

自2002 年广州市出台《关于“城中村”改制工作的若干意见》（穗办〔2002〕17 号）以来，经过十几年探索前行，广州市“村改居”工作取得良好成效。但是截至目前，“城中村”社区与市场仍未完全实现制度性分治，这集中体现在以下两个方面。

首先，改制公司仍然参与社区的社会管理与服务。为了减轻改制公司的负担，2016 年，天河区八届人大常委会第五十五次会议审议通过《广州市天河区关于组建“村改居”辅警队伍的工作方案》等5 个专项方案，计划用5 年时间，将“城中村”的治安、计生、环卫、基础设施等费用纳入政府财政体系。

其次，“农转居”人员社会保障水平偏低。2006 年，广州市出台《广州市农转居人员基本养老保险办法（试行）》（穗府〔2006〕21 号），明确规定了“农转居”人员参加基本养老保险的资金来源、缴费比例及养老金发放标准等。但是由于改制村和“农转居”人员经济条件差别比较大，包括C 村在内的多数“农转居”人员选择了档次较低的基本养老保险。

2 “城中村”发展对策

2.1 深化土地管理制度改革

在国家层面，深化农村土地制度改革的重要性已得到确认，村集体生存发展的诉求已得到充分考虑。2019 年8 月26 日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，明确规定“允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单经或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押”。

这一规定是重大制度突破，结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价的二元体制，为推进城乡一体化发展扫清了制度障碍。这表明，符合一定条件的集体建设用地可不必征收为国有而直接进入建设用地市场，实现与国有土地同等入市、同权同价。

2.2 推动集体经济转型升级

近年来，尽管C 村集体经济收益不断增长，但是随着全国范围内经济结构转型升级，传统的物业租赁模式已难以满足未来高质量发展的要求。抓住当前新型城镇化建设、乡村振兴的历史机遇，立足于C 村的发展优势，积极引入社会资本为本村编制规划，主动引导集体经济转型升级，成为C 村村民的共识。

2.3 完善改制公司管理体制

改制公司是集体资产的运营者。只有优化完善管理体制，提升组织领导力和战斗力，才能带领集体经济不断发展壮大。

首先，要打造坚强有力的经营班子。改制公司经营班子必须具有高度的责任心、公信力，坚持党的领导，贯彻落实党的路线、方针和政策，坚持共同富裕的基本原则。只有这样，才能增强股东对集体经济发展的信心，保证企业的核心价值、理念和文化能够跨代传承。

其次，改制公司要加快引入现代企业管理制度。集体经济转型升级的战略部署，最终要在基层执行中落实，这就对改制公司的管理水平提出了新要求。一方面，改制公司要优化企业的组织架构和业务流程，确保各项工作有序推进。另一方面，要针对企业人才需求，设置合理的岗位体系，科学制定人才招聘和培养体系、薪酬与绩效考核体系、员工关系管理体系，夯实人才基础。

再次，改制公司股权设置方案应得到适度优化。改制公司向现代股份制企业的转型，并不意味着照搬照抄西方的股份制。在“城中村”集体资产中，最重要的组成部分是社区内部的土地。如果按西方股份制，对持股成员资格不设限制，最终将导致社区外部人员占据大部分土地财产的价值，从而损害社区天然成员（真正的土地所有者）的权益。

2.4 理清市场和社区的治理边界

首先，政府要加大对“城中村”社区基础设施、公共服务以及“农转居”人员生活保障的关注和投入，从人员和经费方面予以足够支持，减轻集体经济组织的经费负担。政府必须充分考虑“村改居”社区作为农村社区和城市社区之间过渡形态的特殊性，不能忽视村落社会传统秩序与观念在“城中村”依然存在的社会现实，科学合理制定各项“村改居”社区建设方案，确保所制定的方案得到落实、所投入的经费取得实效。

其次，要培育社会组织，满足社区成员对公共服务日益增长的需求。“城中村”人口结构较一般的农村或城市社区复杂，不仅有同宗同族的原村民，还有来自全国各地的外来人口。来自不同地域，具有不同生活背景、不同文化习俗的人聚集在一起，使得“村改居”社区对公共服务的需求日益多元化，单靠政府一己之力无法满足所有需求。党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，明确了社会力量和社会资源在社区治理中的重要作用。

3 结束语

多年来的研究与实践证明，“城中村”作为一个兼具地理空间属性和经济社会属性的存在，是我国城镇化进程中从乡土社会向城市社会转型的一种“中间”形态，是我国“告别乡土社会”“村落终结”的必经阶段。C村所面临的农民集体土地权益、集体经济组织股权设置、社区治理等问题，实际上是新时期我国城乡二元体制下城镇化快速发展过程中所面临的各种挑战的缩影。必须站在推进新型城镇化建设、实施乡村振兴战略、打造共建共治共享社会治理格局的高度，通过深化制度改革、推动产业升级、多方协同合作等，在继承中国传统村落宗族文化的同时，化解“城中村”困局，走出一条具有中国特色的城镇化发展道路。