□葛亚楠

（哈尔滨师范大学管理学院 黑龙江 哈尔滨 150025）

2017 年6 月国务院出台的《关于加强和完善城乡社区治理意见》明确指出加强城乡社区治理的重要性。2017 年10 月，中国共产党第十九次全国代表大会上的报告对现代化社会治理提出了新的要求，提出要进一步完善和创新社区治理，将重心下移到基层。目前，我国城镇化规模不断扩大，“村改居”社区应运而生。由于“村改居”社区既与原来的农村村落不同，又与现代化城市社区存在差异，因此治理的困境更复杂。其治理的本质目标是追上城市社区建设的步伐，实现城乡一体化建设，完善基层社区治理体系。

1 “村改居”社区的特点

“村改居”社区作为我国城镇化进程中的过渡性产物，具有区别于农村村落和城市社区的特点。

1.1 城乡结合的环境

由于城市不断进行边缘化扩展，为身处郊区的农村带来了很多环境上的变化，使其逐渐由落后、封闭化的农村村落过渡为现代化的城市社区，但整体仍处于城乡结合状态。

过去作为主导的农业逐渐被第二三产业取代，政府不断征用大量耕地用于开发商业和促进经济的发展，建筑由原来的平房和低层渐渐转变为楼房。由于没有统一的规划和管制，很多居民跟风违规修建自造房，导致社区内的房屋建筑并不像城市社区一样整齐划一，而是高低、形状参差不齐。

1.2 复杂的人口结构

与其他社区相比，居住在“村改居”社区的居民人口结构较复杂，外来人口所占比例较大。农村住宅面积较大，在经历“村改居”社区改造后，有的地区会给原住村民多分几套住宅。部分居民会选择出租或出售多余房屋，导致外来人口的流入。

1.3 半城半村的观念

“村改居”社区的原住居民基本都是农民，其文化程度普遍较低，职业技能较单一，观念较传统、落后，生活习惯短时间内难以改变，仍偏向于农村生活的习惯，对社区概念较模糊。“村改居”社区经过改造后，其管理人员的职能随之发生相应改变，尽管他们在工作流程、人员培训和管理模式等方面逐步作出调整和完善，但仍具有明显的农村村落特点，难以适应现代化的治理模式。

1.4 艰巨繁杂的社区管理

农村社区通常是“三位一体”的管理方式，但社区居委会和经济管理组织被“村改居”社区分离开，即管理权和财政权分离，导致社区管理工作程序较烦琐。同时，“村改居”社区在改造前几乎没有进行过专业的社区管理，需要从零开始，任务繁多，工作量大。

2 “村改居”社区治理的困境

2.1 管理体制混乱

“村改居”社区改造使居委会取代了原来的村委会，由此导致社区管理体制发生了一定变化，权责分配不明确，主要表现为两个方面。

第一，居委会定位不明确，权利虚化、行政化现象严重。党的十八大以后，我国政府逐步从管理型向服务型转变，政府的权力逐渐下放，但政府传统的大包大揽现象并没有消失。居委会的自治性较差，大多听从政府部门的指令行事。

第二，居委会不具备经济管理职能，而是由专门的集体经济组织负责社区的经济管理，因此居委会提出的有关经济的决定需要征求集体经济组织的同意，步骤烦琐，造成自治效率低下[1]。

2.2 公共服务落后

相较于城市社区，“村改居”社区公共服务和设施明显落后，交通等设施基本仍延用原来农村村落的设施，不仅数量较少且年久失修，医疗、娱乐、教育等服务也不健全，无法满足居民的各种需求。

完善公共服务需要大量的资金投入，各地区差异较大。“村改居”社区的资金主要来源于原来农村的集体经济组织，经济状况好的社区有较充沛的资金投入到公共服务建设中，而经济状况不太乐观的社区很难为此提供资金支持。此外，政府仍按照农村保障标准为“村改居”社区居民提供社会保障，保障水平较低且范围较窄。

2.3 缺乏专业人才

在进行“村改居”社区改造前，原来村落村委会成员大部分为当地农民，文化程度较低，对国家新政策了解较少，且缺乏专业的社区治理理论知识和培训，几乎靠经验治理村落。

“村改居”社区的居委会大部分由原来的村委会成员组成，很少有新的管理人员加入，缺乏专业的社区治理人才。同时，国家虽然鼓励大学生到基层社区工作并推出相应的政策，但由于社会认同度较低且薪资和福利待遇较低，很多大学生只是把这份工作当成“踏板”，随时可能离职。

2.4 居民参与度较低

居民是社区治理的主体之一，只有主体积极参与，社区自治能力才会不断提高。“村改居”社区的居民分为原住居民和外来流动人口两大类。原住居民在短时间内很难彻底完成由农民到市民的身份转变，他们缺乏融入现代化城市的意识和适应力，仍然习惯于依赖熟人和家族，缺乏契约精神。外来人口流动性强，对社区缺乏归属感和认可，且与当地居民的思想观念存在一定差异，交往不频繁，参加社区活动的积极性较低。

3 “村改居”社区治理的建议

3.1 完善社区管理体制

首先，重新定位政府职能，真正落实“简政放权”，充分发挥领导、引领和监督作用，减少不适当干预，给居民委员会更多的自治权。其次，加强居民委员会的能力。刚刚从村民委员会转变为居民委员会，各方面工作还不完善。政府需要根据实际情况给居民委员会提供适当的帮助和扶持，主要表现在政策、资金和技术方面。再次，形成参与式的治理模式。“村改居”社区治理主体分为居民委员会、集体经济组织、社区党组织和社区服务中心4 个部分。必须以党组织为领导核心，发挥其在思想政治上的优势和带头作用，引领社区治理工作，形成以居民委员会为主体、以集体经济组织为经济支撑、以社区服务中心为平台枢纽的基层社区治理模式[2]。

3.2 加大公共服务供给

为了实现“村改居”社区的城市化，要先加强硬实力，再加强软实力，即需要先实现公共服务供给均等化，加大对“村改居”社区的公共服务供给，达到服务水平一体化，否则将一直处于落后状态。

首先，加大对基础服务设施的投资，包括社区治安、社区环境、道路交通、便民设施和公共教育等方面，例如修建马路、菜市场、社区花园等，提高居民满意度。其次，加强文化设施建设。例如定期举办社区文化活动、修建棋牌室、设立读书角等，加强社区居民间的文化交流。在举办文化活动时，还可以组建志愿者队伍和文艺队等，以文化为枢纽拉近邻里关系，增强认同感和归属感，加强社区居民对居民委员会的信任。

3.3 加强人才建设

专业工作人员是高效社区治理必不可少的组成要素。首先，要大力开办相关专业，建立专业化人才培养体系。目前，我国开设社区管理与服务专业的学校大多为职业技术学院，学生素质相对较差，专业化程度较低，应大力开设本科和硕士的社区管理与服务专业，培养具有高学历的专业型人才。同时，可以通过政府补贴、社会赞助等方式，吸引更多学生选择相关专业。其次，可以参考其他行业，给社区管理工作人员评定职称，细化不同工作人员的职责，建立相应的考核和激励制度，进一步吸引人才，提高社区管理工作人员的工作积极性。再次，提高人才的稳定性。应提高社区治理工作人员的工资和福利待遇，达到全市平均工资水平，并通过宣传等途径消除大众对该行业的歧视，提高社区治理人才的自我认同感和幸福感，增强人员稳定性。

3.4 提高居民自治水平

首先，增强“村改居”社区居民的适应能力，尽可能帮助他们适应社区环境。居民委员会应加大宣传力度，创新宣传方式，主动向社区居民普及“村改居”社区改造前后的区别和新社区的服务内容，转变其对从前村落的刻板印象，使其尽快融入社区。可以邀请社区党组织、社会组织、志愿者等为社区居民进行心理疏导、排忧解难，让其感受到新社区的温暖，增强归属感。其次，在居民适应后，可以逐步让其参与社区管理决策的讨论，提高居民参与社区管理的主动性。选取一些表现积极的居民成立社区小组，代表社区广大居民的利益，负责部分社区事务的管理，并监督居民委员会的社区治理决策和落实情况，直至该小组发展壮大成为社区社会组织。

4 结束语

“村改居”社区治理是我国城镇化进程的重要举措之一。随着我国城镇化规模不断扩大，“村改居”社区越来越多，由于具有过渡性，其治理面临更艰巨的挑战。必须调动政府、社区组织、居民等多元主体共同参与，不断探索适合“村改居”社区的治理模式。