东野惠子

为进一步深化我国财政体制中转移支付制度的改革，建设现代化财政制度，我国建立了能够提升转移支付环节资金流动速度的中央直达资金机制，这一资金分配机制可发挥突出的经济调节作用，为地方政府的公共服务职能发挥提供更多可利用的经济资源。本文主要分析了“六稳”“六保”的要点与思想内涵，并指出了中央直达资金在“六稳”“六保”工作中发挥的基本作用，总结了合理利用中央直达资金、做好资金管理工作的正确方法。

为了做好至关重要的“六稳”“六保”工作，维护社会主义市场经济秩序的稳定，我国建立了财政资金直达机制，在保证现有财政管理体制不变的前提下，着力于改进局部制度，重点调整了资金拨付流程与支付方式，重新划分了地方与中央的财政关系，通过建立中央直达资金管理体系，提升了资金流动速度，保证市县级行政单位可在短时间内面向需要经济支援的基层人员分发资金。中央直达资金分配机制能够起到贯彻中央财政政策、缓解经济下行压力的作用，有效发挥了促进地方资金分配提速、推动财务审计机制改革进程进步的特殊效果，将预算编制工作与预算执行工作融为一体，提升了财政资金末端分配工作的有效性与精准性，极大地缓解了基层行政单位的资金管理压力，消除了地方财政体系所承受的收支不平衡压力，让部分地方政府获得可自由支配的财政资源，为其公共服务职能发挥提供保障。

一、“六稳”“六保”的基本内容与思想内涵分析

“六稳”主要包含稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期、稳金融、稳经济发展预期六大板块，涉及我国国民经济体系的主要领域，“六保”主要是指保障基层管理制度稳定运转、保证产业链和供应链稳定运作、保证粮食能源安全、保障市场主体、保障民生、保障居民就业。“六稳”标准与“六保”原则准确概括了我国现代社会治理工作的要点，要求我国各级政府贯彻人本主义理念，为基层群众的根本利益着想，集中行政资源与财政资源解决影响人民正常生活的问题，利用中央直达资金帮扶群众，达成保居民就业的施政目标，包括统筹使用就业补助资金、职业技能提升行动资金，落实就业优先政策，做好基础设施建设工作与点对点帮扶工作，发挥不同地区的固有区位优势，利用中央政府颁行的各项财政政策发展当地的重大项目建设，采用合理措施筹集社会资源用于公共工程建设活动，严格控制政府财务开支，缩减财务赤字规模，避免增加无法偿还的新债务，为私营经济与公有制经济的发展创造良好的外部政策环境。中央直达资金重点用于帮扶市场主体和困难群众、保基本民生、保就业、保基层运转以及支持重大项目建设，在稳住经济基本盘、保障基本民生等方面发挥了重要作用。

我们必须理解“六稳”“六保”原则的思想内涵，完成常态化重大安全事故防控工作的同时，优化居民生活环境与营商环境，推动生产要素的聚集，合理分配中央直达资金，对我国经济施加反周期调节，颁行与货币政策搭配的财政管理措施与预算计划，保证我国国民经济获得稳健发展，将重大安全事故造成的经济损失降低到最低水平，及时发现容易造成经济危机、扩大政府财务负担的风险点与制度漏洞，逐步优化区域性经济结构，强化地方经济的增长动力。

二、在“六稳”“六保”工作中中央直达资金发挥的作用

（一）提升社会资源分配效率，缓解居民经济负担

为了拉动国内消费需求，中央政府建立了直达基层的财政资金转移支付体系，将作为财政拨款的资金在短时间内下发到县区一级，让重点项目建设、国民教育体系发展提供大量可利用的社会资源，对各级地方政府做好“六稳”“六保”工作提供了支持，发挥了重新分配社会资源、调节资源配置格局的基本作用。中央直达资金的下放速度较快，不需要经过现有的财政管理体系逐级审核与稽查，其资金发放流程具备可靠性、安全性等基本特征，能够将资金以数字货币或银行转账的形式快速发放到需要经济救助的个体经营者手中，重点帮扶遭遇经营困难的企业，完成保市场主体的任务，包括调整贷款利息、援企稳岗、快速发放补贴等措施。落实纾困惠企政策，部分企业受到重大安全事故影响，商品严重滞销，没有足够资金用于复产复工，通过向此类企业注入中央直达资金，可强化其生存能力，使之有可利用的商业资本组织复工并进一步扩大生产规模，推动我国国民经济的缓慢复苏。地方政府必须在建立从上到下的资金直达分配机制后，快速分发资金，并主持建设大规模的基础设施建设项目，以改善基层群众生活为核心目标，为不同地区需要财政补贴支持的经济困难群体提供资金支援，结合当地实际经济发展情况，逐步优化社会经济结构，突出资金分配工作的精确性、合理性，根据政府工作记录与受援助者的个人档案，分析研究低保戶、特困人员的资金需求，将一部分资金用于援助底层困难群体。中央直达资金的分配主要以市县级行政机构作为中介，县区级行政单位领导可根据地方经济发展需求自行选择具备一定发展前景的重大项目建设，将中央直达资金用于开发此类带有惠民、利民功能的公共工程或重大项目建设，组织审计机构对开发商、技术供应商的经营资质进行审核，规划后续的建设项目规模、经营方式、投资规模。

（二）为基本民生、创业就业以及基层“三保”提供保障

一保障了基本民生，特殊困难群体生活平稳。民生支出作为一般公共预算支出的重要组成部分，可以以阶段性的方式加大临时价格补贴力度，为城乡困难群众基本生活提供良好保障。统筹安排社会救助资金，为城乡困难群众、弱势群体和企业退休职工生活提供有效保障。落实2020年全市城乡居民最低生活保障和特困人员救助供养标准提标工作，按“六稳”“六保”要求降低社会保险费率。切实发挥社保直达资金的重要功能，确保足额发放低保金、特困供养金、孤儿基本生活费以及临时救助支出。二是保障了创业就业，实现良好的稳岗增岗效果。统筹使用直达资金为劳动力培训提升就业技能、增强创业就业能力、企业稳岗增岗提供重要支持。三是保障了基层“三保”，社会发展持续健康向好。在统筹直达资金和本级财力的基层上，落实“三保”（保基本民生、保工资、保运转）。随着“三保”制度体系的不断完善，资金下沉力度随之加大，通过统筹预拨资金、用好直达资金等方式能够为基层兜牢“三保”底线提供重要支持。

（三）刺激消费需求，推动经济发展

通过面向地方政府与市场经营主体发放中央直达资金，可提升资金利用效率，让市县级政府获得可用于调节区域经济的资源，地方政府可在中央财务管理部门的监督下，面向群众发放有日期限制的消费券、购物券或资产凭证，让居民根据个人需求在指定商铺内购买各类日用品，以此达成拉动内需、推动经济增长的社会治理目标，政府可为陷入流动性危机的企业提供财政补贴或行政补助，此类政策可发挥降低企业经营成本、避免企业客户群体流失的作用。通过发放政策性补贴与可自由使用的消费券，能够进一步解放广大居民的消费需求，让居民有机会使用政府发放的资金进行消费，提升社会主义市场经济中资金的流动速度，让企业获得更多可用于投资或扩大生产的经济利润，扩大商品的销量，形成更具规模的产品市场。

（四）完善财政管理机制，推动我国社会治理制度的现代化发展进程

中央直达资金机制可突破传统财务审计制度的限制与约束，省略不必要的审计环节与决策论证环节，起到了填补财政管理制度潜在漏洞的作用。在未建立中央直达资金机制时，地方政府财政机关习惯于使用专项转移支付与一般性转移支付等措施调拨中央政府下发的资金，然而此类财政管理措施的审批手续较为复杂，资金周转时间较长。新颁行的中央直达资金机制不需要过多的审批手续，能够在短时间内完成资金分配任务，在我国社会治理体系中贯彻中央财政政策，直达资金可支持地方政府与中央财政管理部门共同履行财务管理权，能够充实地方政府的财源，还可受到市县级政府的统一支配，用于关键性的基础领域，如地方公共卫生、基础设施建设、发行刺激性经济补贴等活动，获得财力保障的地方政府可自行制定公共卫生政策，根据具体情况灵活调整经济发展纲领。

三、做好中央直达资金分配工作、推进“六稳”“六保”的有效措施

（一）做好资金监管工作，完善财政管理机制

首先，进一步强化财政资金统筹力度，优化支出结构。在直达资金预算上按照“保工资、保运转、保基本民生、保偿债促发展”的顺序安排预算资金，采取有力措施始终兜牢“四保”支出底线;进一步规范专项预算管理，对新增预算项目开展事前绩效评估，对于低效、无收益的项目一律不予安排预算资金;积极统筹各类资金全力保障重点支出。其次，为了保证中央直达资金在正确路径获得有效利用，应当全面强化针对地方财政机制的监管力度，对资金的分配方式、支付渠道进行调查研究，采用较为可靠的集中支付方式面向需要帮助的企业和个人拨付资金，突出资金分配工作的透明性、公开性、可靠性，中央财政管理部门可基于国库集中支付制度，面向社会身份各不相同、资金需求差异较大的申请者快速发放资金，保证从申请项目审核到资金发放等每一个环节都有专业审计团队进行监管。市县级政府应当保留取款人的个人资料与取款信息，完善后续的资格认证流程，保障资金能够用于急需资金的关键领域，利用互联网技术追踪每一笔中央直达资金的使用情况，及时面向金融系统申请查询用于各项社会援助活动资金的具体流向，做好配套的记录工作与数据上传工作，强化对负责资金分配工作的财务部门工作人员的监督与控制力度，使之严格遵守职业工作纪律，避免各类违法违纪行为发生。此外，压减一般性支出保重点领域支出。根据中央关于加强预算管理相关规定，切实落实政府过“紧日子”要求，对部门预算一般性支出和非刚性、非重点支出再进行压减，将压减资金全部统筹用于“三保”、重大事件防控、脱贫攻坚、乡村振兴、防范化解债务风险等重点领域。

（二）明确资金使用方式，提升财政资源利用效率

为了避免部分中央直达资金在分发后处于长期闲置沉淀状态，提升转移支付资金的实际利用效率，使之发挥拉动经济增长、推进重点项目建设的特殊作用，我国各级政府应当选择全新的资金使用方式，突出资金利用方式的有效性与可观测性，根据实用性原则评估各行政单位预算计划中各项财政支出能够起到的经济刺激作用，避免在只能创造较低经济价值的支出项目中大批量使用中央直达资金，避免忽视后续财政政策引导工作。中央财政机关应重视财政资源补足工作，让地方政府自行筹資处理超支的重大基础设施建设项目，在给予市县级政府以较大的资金分配权限的同时，还应根据区域经济的发展状况、各个重大基础设施项目建设的投资价值，选择可优先获得资金的领域，保证地方经济管理工作不受中央财政部门的干预，保证地方政府能够在贯彻“六稳”“六保”政策的过程中发挥信息充分、财政资源充足的优势，开展经济建设工作，在中央财政管理部门的监督下合理利用中央直达资金，将资金用于援助市场主体与个体经营者。此外，单列专项工作经费增强基层运转能力。在定额公用经费之外，严格按照零基预算及绩效预算管理要求，对于县级部门直接组织实施，履行业务职能职责所需，反映政府施政目标、部门主要职责和发展规划的专项经费进行单列，以保障各部门特定业务工作的正常开展及贯彻落实党中央、国务院重大决策部署工作的顺利开展。

（三）加强制度建设，构建直达资金管理制度体系。

为提高直达资金管理的科学性、规范性，财政部加强制度建设，积极构建覆盖资金分配、拨付、使用和监管全过程的制度体系。根据直达资金所覆盖的范围，一方面，制定特殊转移支付和抗击重大安全事故特别国债资金的管理办法，明确资金分配使用方式、分配比例等具体要求，确保后期的资金管理活动有章可循，通过特别国债资金为公共服务体系、重大项目建设体系、民生服务保障体系、产业链改造升级建设提供支持，积极发挥资金对产业链、投融资的撬动效应，允许地方将特别国债资金用于弥补前期已经发生的经费缺口;另一方面，健全直达资金的监督监控制度，细化监管要求，织密织牢直达资金的监控网，确保宝贵的财政资金能够用到“刀刃”上。与此同时，防范资金风险，为直达资金平稳运行提供坚实保障。各级财政部门要密切关注财政资金的实际运行情况，针对当前形势、外部环境等诸多不稳定因素予以全面、充分考虑，主动应对财政收支矛盾，发挥积极的财政政策效应，科学合理做好预算调整。要进一步规范直达资金管理使用，牵头制定出台相关管理办法，明确责任划分，确保资金安全、精准、高效使用。将债券资金使用进度与债务额度分配挂钩，规范专项债券管理，补齐基础设施建设资金缺口，减轻财政直接投入压力，切实防范政府债务风险。

四、结论

地方政府针对重点项目的公共支出规模逐步扩大，为了快速填补基层财务资源缺口，中央政府建立了直达资金分配机制，为地方政府的经济建设工作提供了充足资金，2021年1—4月份，泰山区共分配直达资金19361.68万元，其中，中央直达资金13960.39万元，省级直达资金5401.29万元，分配进度100%。包括，共同财政事权转移支付19238.68万元，一般性转移支付83万元，专项转移支付40万元。保证了基本公共服务支出的需要，突出资金分配活动的公正性、公平性，处理好作为阶段性社会治理重点的“六稳”工作，切实完成“六保”任务。

作者单位：山东省泰安市泰山区财政局