河北经贸大学法学院 利世娇

在行政公益诉讼中，检察机关认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益时，为了维护公共利益，向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关在规定的期限内不依法履行职责的，人民检察院有权依法向人民法院提起诉讼[1]。

通过上述定义我们可以看出，在启动行政公益诉讼之前存在一个必经的诉前程序，即检察机关的检察建议。作为提起行政公益诉讼的必经程序，行政公益诉讼诉前程序经历了试点推行创制阶段、入法阶段及全面推行之后的完善阶段。

1 目前我国行政公益诉讼诉前程序的困境

1.1 关于案件来源单一性问题

关于行政公益诉讼的启动条件，两高在相关的司法解释中限制了启动条件仅为检察机关通过履职中发现，排除了其他的获取案件线索的来源，这样很容易忽视一些具有真实价值的线索，比如现实生活中某些有正义感的公民对有损公共利益行为的举报或者其他单位在处理公务中发现的线索等。如果这些重要的线索检察机关不知情，没有对其展开调查，那很可能会对国家和社会的公共利益造成难以弥补的损失。

1.2 关于对行政行为认定的把握问题

我们提到检察机关是提起公益诉讼的唯一主体，但在相关的法律中并没有明确的规定检察机关认定行政机关的违法或者不作为行为的标准，而司法实践中，在判断是否提起行政公益诉讼时，更主要侧重于用结果标准去衡量行政机关的履职情况，而这样的标准对于行政机关来说并不合理，它会加重行政机关的履职负担，例如行政机关在处理生态环境受到侵害这一类问题时，尽管已经做出了相关的行政行为，但由于环境受到破坏的结果并没有办法在短期内得到修复，倘若基于这一结果去认定行政机关不作为，那么长此以往势必会打击行政机关的积极性，从而导致公共利益无法得到救济。

1.3 关于检察机关的调查取证权问题

在案件办理过程中，检察机关为支持监督要求和诉讼主张，需要对有关案件的事实进行调查取证，以此判断公众利益是否受到损害以及行政行为是否违法[2]。这就涉及了检察机关调查取证权的问题，我国法律中对检察机关调查权的强制力并无明文规定，只在相关的司法解释中规定行政机关及其他有关单位应当配合行政机关调查，但针对行政机关及其他有关单位不予配合，并未规定相应的保障措施，这样就难免会造成公益诉讼过程中出现多次调查取证甚至取证难的问题，从而浪费司法资源，增加办案成本，影响办案效率。

1.4 关于诉前程序的期限设置问题

诉前程序的期限，既关系到行政机关纠正违法行为的履职期限，又关系到诉前程序与诉讼期限的衔接期限。在《两高关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中将行政机关履职期限在之前一个月的基础上又增加了一个月，同时规定了紧急履职期间，但是也存在些许不足，缺乏弹性。就像上文提到的环境行政公益诉讼，一些受自然周期规律影响的环境问题无法在两个月内解决。通过对大量案例的研究表明，关于环境公益诉讼情形中诉前程序的期限设置要考虑客观自然因素的影响。

2 完善与建议

2.1 拓宽案件来源渠道

上述我们提到根据规定行政公益诉讼案件的来源是检察机关在履职中发现的相关线索，这样就会缩小行政公益诉讼案件信息的来源范围。笔者认为基于实践的需要，应适当拓宽案件来源，可以将热心群众、组织的举报以及处理公务过程中发现的线索纳入案件的来源范围，弥补案件来源的单一性，实现案件信息共享，及时地发现有损国家和社会公共利益的问题，挽救一些不必要的损失。同时，可以设置一些奖励机制，激发公众举报的积极性，集合众力去维护公共利益。

2.2 建立实质性审查标准

在判断行政机关是否依法履职时，如仅仅采用结果审查标准无疑会增加行政机关的负担。关于应该采取何种标准，理论界也有很多讨论。有些学者提议采取行政行为审查标准，但是仅采取行为审查标准而不顾救济结果，可能会使行政机关忽视对问题的后续跟踪监督；有些学者提议根据不同情况分别采取行为或者结果审查标准，但此建议太过模糊，会增加实践中的操作难度。因此，在综合考量各方面需求的基础上，我们更应该注重实质性合法审查标准去判断行政机关是否履职，在行为上审查行政机关履职是否符合法律规定的同时，也要在行为效果上审查违法行为是否停止、公共利益是否受到保护，总结来说就是建立以行为审查标准为主，结果审查标准为辅的双重审查标准。如在实践中存在损害结果无法在短时期内得以恢复，那么就应当排除以结果标准为准对行政机关以未履职为由而提起诉讼的情形。

2.3 保障检察机关的调查取证权

尽管法律明确了在行政公益诉讼中行政机关及其他机关有配合检察机关工作的义务，但是对于不予配合的行为却没有做出刚性规定，检察权缺乏刚性规定，就有可能给检查机关的调查取证造成一定困难，无法获取有效的调查信息，无法做出合理有效的监督建议，进而使公众利益无法得到更好的保护，产生一系列影响。针对行政公益诉讼实践中检察机关工作人员调查权缺乏强制力的问题，我们应当对检察机关的调查权给予一定的保障措施，对行政机关拒不配合检察调查核实证据的，检察机关享有申诉等救济途径，从而更好地对行政部门进行监督，及时有效地维护公众利益。

2.4 设置弹性合理的期限

虽然为了解决诉前程序期限过短的弊端，《两高关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中把期限延长到两个月，但是在实践中仍无法应对复杂的环境问题。对此我们要综合考虑客观因素和实际情况中阻碍行政机关依法履职的情形，在法定范围内允许例外的情形，例如对环境公益诉讼的诉前程序，行政机关在受到自然条件和生态规律的限制下无法在法定期限内履职，可以向检察机关申请延长履职期限，经检察机关严格审核认为申请符合实际情况的，应针对不同情形适当延长或设置合理的履职期限。

3 结语

目前我国的行政诉讼公益诉讼制度仍旧处于起步发展阶段，我们在充分肯定诉前程序设置优势的同时，也要在实践过程中发现它的缺点，不断地完善诉前程序制度，更好地达到制度设置的初衷。