周 超（重庆大学 法学院，重庆 400045）

一、引 言

自进入21世纪以来，中国社会兴起了大规模的“非物质文化遗产保护运动”。在此背景下，中国知识界和学术界对日本的文化遗产保护体制、国家文化艺术政策及其文化艺术立国战略等，均产生了浓厚的兴趣。但截至目前的诸多研究大都聚焦于《文化遗产保护法》，相关介绍也较多停留在文化艺术领域的某个局部，从而无法获得对日本文化艺术政策和文化艺术立国战略全面及系统性了解。有鉴于此，本文拟集中研究《文化遗产保护法》的“上位法”，亦即被称为日本文化艺术领域“部门宪法”的《文化艺术基本法》，通过对其立法过程、核心内容及其和文化艺术领域诸多部门法之间关系进行严谨认真而又较为全面的探讨，由衷希望能够对中国文化艺术领域的行政立法（包括未来可能的“文化宪法”制定）和国家的文化艺术发展战略提供一些有益的借鉴。

二、日本《文化艺术基本法》的立法进程

2001年12月7日，日本公布实施《文化艺术基本法》，作为一部统领国家文化艺术领域所有重大政策的法律，其“文化宪法”的属性与重要性很快便引起了海内外行政法学界和文化艺术领域人士的高度关注。《文化艺术基本法》确立了日本国家在文化艺术领域的政策目标和基本方针，明确了政府以行政手段支持文化艺术事业发展的责任与义务，推出了一系列促进文化艺术繁荣的举措，促成了日本推动其文化艺术繁荣发展的综合性体制。《文化艺术基本法》堪称是二战结束以来日本文化艺术立法的集大成，不仅充分体现了日本政府对文化艺术事业的高度重视，还为21世纪日本文化艺术振兴及文化艺术事业的可持续发展提供了法律上的基本保障。

日本《文化艺术基本法》的出台，有一个较长时段的酝酿过程。1975年，在实现了经济高速增长和国家现代化的时代背景下，日本政府设立了一个文化政策咨询机构——“文化行政长期综合规划恳谈会”；1977年，该机构发布《日本文化行政长期综合规划》，非常清晰地确定了日本的文化行政，应该集中促进“文化艺术发展、地方文化振兴、青少年文化教育、国立公立文化设施的完善、文化遗产的充分保护、文化艺术的国际交流及文化行政基础设施的建设等”多个方面；并建议政府采取措施“鼓励民众积极参与文化活动”；提出“大幅增加国家及地方公共团体在文化行政领域的财政预算、创设文化省、研究制定文化行政的基础性法律——文化振兴法”等建议。[1]79-801980年，大平内阁组建了由著名教授、建筑师、作家、音乐家、画家、演员、企业家、外交官及相关政府官员构成的政策研究会——“文化时代研究俱乐部”，该组织的研究报告指出：“文化基本法”或“文化振兴法”缺失，将导致政府在文化行政方面不作为。[2]

20世纪80年代，实现了物质现代化的日本社会进入了一个“文化的时代”，普通国民对于文化生活的追求呈现出非常明确的方向性。[3]1984年，由演奏家、舞蹈家、演员、表演者及舞台导演等61个团体会员组成的“社团法人日本艺能表演者团体协议会”，①“社团法人日本艺能表演者团体协议会”成立于1965年，1967年获得文部大臣“社团法人”的设立许可，是以确立表演者各项权利并提高其社会地位为目的的社会团体，现为“公益社团法人”。首次提出制定“艺能文化基本法”的设想，并从1990年起，着手研究具体的政策措施。[4]1992年，由超党派国会议员组成的“音乐议员联盟”②“音乐议员联盟”成立于1977年11月，2015年5月改名为“文化艺术振兴议员联盟”。联盟章程明确规定其目的在于：通过音乐、戏剧、舞蹈、演艺、电影等艺术文化，培育国民高尚情操；利用一切机会推动国家文化行政与立法，促进文化艺术领域的意识改革；尝试解决音乐领域的各种问题、以谋求文化艺术的振兴。截至目前，联盟直接促成了《唱片租赁临时措施法》（1984）、《为振兴音乐文化的学习环境整备法》（1994）、《文化艺术振兴基本法》（2001）、《剧场法》（2012）的制定；推动修改《著作权法》延长著作权保护期限、建立私人录音录像补偿金制度，增设唱片租借、维护音乐CD等著作权再版制度；推动政府批准《表演者罗马公约》、制定“日本传统乐器”学习指导纲要；促成“文化艺术振兴基金”的设立和“著作权法小委员会”的成立等。目前，联盟的主要工作是促成政府成立“文化艺术省”（2012年建议成立“文化省”、2018年正式向政府提出成立“文化艺术省”）（参见音乐议员联盟官网 [EB/OL].[2020-10-12].https://ac-forum.jp/group/）。在年会上讨论了“艺术文化振兴的基本立法”议题。大约到90年代后期，日本中央政府也开始认真讨论涉及文化艺术的国家立法问题。[1]832000年2月，“音乐议员联盟”正式提议以文化立国为目标，制定《文化艺术基本法》（暂称）。随后，“音乐议员联盟”设立了“特别委员会”，专门研究“艺术文化基本法（草案）”的基本内容。

进入新世纪，日本政府在文化艺术领域的立法明显加快了步伐，这种姿态其实与“文化软实力”概念的日益普及密切相关。“软实力”（Soft Power）这一概念，最早由美国学者约瑟夫.奈（Joseph S.Nye Jr.，1937-）于1990年提出，其涵义主要是指相对于经济、科技、军备等“硬实力”而言，文化艺术的魅力和意识形态的吸引力就体现为“软实力”；国家的综合国力由上述两方面构成，在信息化和全球化时代，“软实力”的重要性则越来越突出。[5][6]日本官方初次使用“软实力”一词是在1991年11月19日第122届国会众议院国际和平协作特别委员会上，随后，其在日本国会、内阁及所有行政部门的政策文书中频繁出现，[7]这反映出日本政府和一般国民对其国家“软实力”的提升高度重视，《文化艺术基本法》（草案）的出现正是该概念渗透日本政界和全社会的重要表现。

2000年4月27日，公民党召集了由“社团法人日本艺能表演者团体协议会”“企业文化艺术赞助协议会”等组织参与的“文化艺术振兴工程”，再次确认制定《艺术基本法》（暂定）的必要性。5月30日，公明党出身的参议院议员但马久美在参议院就以下事项，向森喜朗内阁提出质询——《关于文化艺术育成的质询意见（质询第46号）》：（1）政府在国家文化艺术育成中的作为；（2）传统艺能、传统文化的理解者与保护主体；（3）扩大文化艺术领域的财政预算的可能性与文化艺术振兴的财源保障；（4）针对个体（自由）艺术家的资助与方法；（5）艺术管理体制应如何完善等。2001年1月，公明党在党内设立“文化·艺术振兴会议”（议长：齐藤铁夫），经多次征询文化艺术团体的意见后，于同年2月起草了《艺术文化振兴基本法案》。4月，政府的文部科学省设置了“文化审议会”，并就“涉及文化的社会建构”问题向“文化审议会”提出咨询。5月2日，公明党发布《文化艺术立国：日本的目标》宣言，明确提出“以文化艺术立国为国家战略目标，制定《文化艺术振兴基本法（暂称）》”。

2001年5月14日，总理大臣小泉纯一郎、文部科学大臣远山敦子在众议院预算委员会就国家文化艺术振兴等问题接受了齐藤铁夫议员的当面质询。6月14日，公明党就其法律草案的内容与保守党达成一致，两党呼吁其他政党积极参与。与此同时，其他政党也都开始着手起草各自的法律草案或表明态度，后经过多方协调与多轮磋商、最终于2001年11月，各政党在“音乐议员联盟”基本法特别委员提出的法律草案基础上最终达成一致。并分别于11月22日、30日在众议院、参议院顺利通过，同年12月7日公布实施。[1]85-87

日本《文化艺术基本法》的立法进程颇为顺畅，其原因就在于各政党在文化艺术领域立法等问题上的分歧不大，日本社会和一般国民对文化艺术立国的国家战略也较多认同。从1975年起长达20多年的推进，《文化艺术基本法》在21世纪初的出台，表明日本追求文化艺术大国和文化艺术强国的国家战略目标是方向明确、一以贯之的。该法自成立以来，还与时俱进地经过了四次修定，如今已经成为日本中央和地方各级文化行政部门推行国家文化艺术政策、制定文化艺术基本计划、确定振兴基本措施、协调当事各方关系的根本性依据。

三、日本《文化艺术基本法》的基本内容与要点

日本《文化艺术基本法》由“序言”“总则”“文化艺术推进基本计划”“文化艺术基本措施”“文化艺术推进体制的整备”“附则”六部分，共计37条构成。在此，可将其内容要点简明扼要地归纳如下：

1.立法目的

与文化艺术领域里一般的部门单行法相比，《文化艺术基本法》最大的形式特点是在“总则”之前的一段“序言”。序言在此虽不具有行为规范的性质，却蕴含着日本国家在文化艺术领域的基本原则。例如，序言强调，创造并享受文化艺术，并在文化环境中发现生活的愉悦是每位国民的愿望；文化艺术不仅是国民创造性的源泉，也是提高国民表现力、促进民众心灵沟通、相互理解与尊重的基础，进而还会对多样性社会的形成及世界和平做出贡献；文化艺术除了其固有的意义和价值之外，也意味着不同国家、不同时代的人民共性，特别是在国际化进程中，文化艺术更是成为自我认识及尊重传统的基础。文化艺术的这些作用在未来也不会改变，不仅如此，文化艺术对于丰富国民的精神世界并使其充满活力具有重要的意义。所以，需要不断完善文化艺术领域的基础设施以及环境条件的建设，以使文化艺术能最大限度发挥作用；如何才能在继承和发扬国民培育的已有传统文化艺术的同时，创造出具有独创性的新的文化艺术，这已成为日本面临的亟待解决的课题。

在序言确立的基本原则之下，通过立法促进民众自发的文化艺术活动以惠泽万民，确定国家文化艺术振兴的基本理念与方向，规定国家及地方公共团体（地方政府）的责任与义务，规范文化艺术振兴的基本事项，推进和实施文化艺术振兴的综合性措施，促进国民生活的丰富与繁荣，恢复和实现社会活力等，便也成为《文化艺术基本法》的立法目的（第1条）。

2.基本理念与国家的责任与义务

基本理念作为法律的灵魂与核心价值，为任何一部法律所不可或缺而被贯穿始终。日本《文化艺术基本法》的基本理念，非常明确地被表述为以下几个要点，它们同时也是国家在推行文化艺术振兴措施时必须遵守的原则。

（1）尊重文化艺术活动者的自主性与创造性。文化艺术的自主性，首先表现为文化艺术活动者的自主性。这在一个社会内乃是典型的社会生活方式、价值观与行为模式的自主形成过程。[8]文化艺术活动者的自主性及其“自律”，能够促成文化艺术领域的“自治”或“自身合法化”。[9]若是一个社会无视文化艺术的自主性或文化艺术活动者的自主性，那么，就有可能使得文化艺术的发展偏离其自身应有的自律轨迹，从而走上“歧途”，甚或成为政治、经济的附庸或道具。在通常情形下，国家或政府是不能、不应、也无法直接成为文化艺术活动的主体，国家或政府能够做的主要是对文化艺术者的活动采取支援和扶助的措施。例如，通过财税优惠、社会福利等措施，减轻文化艺术活动者的经济压力，使其更加专注于自主的文化艺术活动，并由此促进国家文化艺术事业的繁荣。因此，《文化艺术基本法》首先就明确了政府在推进文化艺术振兴之措施时，必须充分尊重文化艺术活动者的自主性（第2条第1款）。

文化艺术事业的繁荣与发展从根本上是源自于文化艺术活动者的创造性，亦即文化艺术活动者的自我更新或创新能力。尽管影响文化艺术活动者创造性的主要因素，涉及文化艺术活动者自身的内在个体要素（智力、人格、动机等），但宽松的外部环境和适当的激励机制，对于创造性的促进非常必要。因此，《文化艺术基本法》进一步明确了对于文化艺术活动者创造性的尊重原则，要求在推进文化艺术振兴之措施时，必须考虑提升其社会地位，使其创造能力可以得到充分的发挥（第2条第2款）。

（2）尊重并保持文化艺术的多样性与区域性。多样性是人类文化艺术活动固有的特征与属性。联合国前秘书长、世界文化与发展委员会（WCCD）主席佩雷斯·特奎利亚尔（Javier Perez de Cuellar，1920-2020）在1995年联合国教科文组织发布的《文化多样性与人类全面发展报告》中指出：若将“人类发展视为一个单一、整齐划一的直线型路径，那么则就不可避免地将会忽略人类文化的多样性和不同的文化经验，从而限制人类的创造能力。为消除这种威胁，重申人类文明是由不同文化组成的信念，世界各地掀起了一场声势浩大的文化多样性运动”。[10]在这一运动中，日本政府也加快了促进文化多样性及强化其民族文化认同的步伐，其在这方面的典型举措之一，就是在1997年废除了1899年《北海道旧土人保护法》（法律第27号），并通过了《阿伊努文化振兴法》（法律第52号）。[11]

在一个国家或社会里，文化艺术的繁荣与发展不仅与文化艺术的多样性密切相关，往往也同时依托于文化艺术的地域性差异，或表现为地域性文化艺术的繁荣与发展。为此，《文化艺术基本法》明确要求政府推进和实施的文化艺术振兴措施，必须以保护和发展文化艺术的多样性为目的（第2条第5款）；在推动地域性民众文化艺术活动时，应该重视展示具有地域历史风土、人情及特色的文化艺术（第2条第6款）。

（3）整顿文化环境，改善文化设施，保障国民参加和鉴赏文化艺术的机会。文化环境与公共文化设施的完善是现代社会文明程度的重要标志，创造并享受文化艺术是普通国民的基本人权（文化权）。自20世纪70年代以来，日本政府及社会各界在文化艺术设施等方面的投入非常积极，各类公共文化（包括私立）设施的数量及利用人数大幅度增长，例如，1987-2015年间，日本博物馆的数量从737座（历史博物馆224、美术馆223）增长至1256座（历史博物馆451、美术馆441）；类似博物馆的其他文化设施（文化会馆等）从1574座增长至4434座；剧场、音乐厅从782家增长至1851家。[12]67-682001-2017年，利用国立博物馆、美术馆的人数，从3,071,671人次增长至9,736,028人次[12]51等等，这些数据从一个侧面反映了政府持续完善文化环境与设施，促进国民参与文化艺术活动的努力取得了一定成效，可以说为普通民众更加容易地接触、参与、鉴赏甚至创造文化艺术的活动提供了良好的物质条件。《文化艺术基本法》再次强调政府在推进文化艺术振兴之措施时，必须考虑营造一个促进文化艺术活动蓬勃发展的环境（第2条第4款）。重要的是，该法重申了创造并享受文化艺术是人类的天赋人权，政府在推进文化艺术振兴之措施时，必须考虑整备社会环境，使国民无论身居何处，都能够有机会方便地参加、鉴赏以及从事创造文化艺术的活动（第2条第3款）。

（4）倾听民意，重视文化艺术教育。文化艺术的发展有助于提升国民生活的品质，国家通过公共文化服务的供给，能够直接影响到国民的文化生活，可以说，国家制定与实施的文化艺术政策直接关系到每一位普通国民在文化艺术领域所能享有的权利和福祉。因此，《文化艺术基本法》明确规定：政府在推进文化艺术振兴之措施时，必须充分考虑和反映文化艺术活动者及广大国民的意见（第2条第9款）；同时为了现在及未来的国民能够创造并享受文化艺术，促进文化艺术的未来发展，国家还必须不断努力强化国民对于文化艺术的关心及理解（第5条）。文化艺术团体也应根据自身实际情况，在自主并主动从事文化艺术活动的同时，积极努力发挥继承、发展及创造文化艺术的作用（第5条之2）。

从学前教育开始，正式（学校）或非正式（社会）的教育过程，都对国民文化价值观的形成、文化体验的开发、文化艺术活动的刺激等发挥重要影响。[13]特别是文化艺术教育在整个教育体系中占据着重要位置，不仅是文化艺术实现繁荣发展的重要条件，也是文化艺术可持续发展的基本前提。所以，为实现文化艺术教育的这一功能，《文化艺术基本法》要求政府在推行文化艺术相关措施时，必须考虑到学校、文化艺术活动团体、家庭，以及社区之间的密切合作与相互提携的关系（第2条第8款）。

（5）促进文化艺术领域的国际交流。文化艺术繁荣与发展的重要标志之一，正是广泛和深入的文化艺术交流。随着全球化进程的深入，日本在文化艺术领域的国际化趋势也在政府主导下持续推进。20世纪60年代以来，日本政府在文化艺术领域的财政预算一直呈增长趋势，并于1968年设立了负责国家文化艺术事业的专门机构——文化厅。根据文化厅公布的资料，日本在文化艺术国际交流领域的直接投入一直保持较高水平，通过海外派遣、现地滞留及对外邀请三种方式，[14]积极推动文化遗产保护与修复的国际协作及舞台艺术的国际交流，[15]扩大了日本文化对世界的影响力和吸引力，对于提高其国家的文化软实力有很大贡献。《文化艺术基本法》明确要求，政府在推进文化艺术振兴之措施时，应该谋求向世界传播日本文化，积极推动国际性的文化艺术交流（第2条第7款）。承认多元价值观的理念在文化艺术的继承、发展及创造中有不言而喻的重要性，为此，《文化艺术基本法》明确规定，在推进文化艺术之措施时，政府必须尊重文化艺术固有的意义与价值，并要求政府、独立行政法人、地方公共团体、文化艺术团体、民间业者及其他相关人士应该努力相互提携、共同协作（第5条之3），以谋求实现与观光、城镇再建、国际交流、社会福祉、教育、产业及其他各个领域的政策之间的有机协调（第2条第10款）。

为实现国家的文化艺术振兴与发展这一总目标，《文化艺术基本法》明确规定，中央政府必须根据上述基本理念，制定推进国家文化艺术发展的综合措施，承担实施该措施的责任与义务（第3条第1款）。同时为确保振兴文化艺术的综合性措施得到有效实施，法律还要求地方公共团体在配合国家实施综合措施的同时，自主制定适合地域特点的地域文化艺术振兴措施，并承担实施的责任与义务（第4条）。

3.推进文化艺术振兴基本计划

《文化艺术基本法》第7条第1款规定，政府必须制定推进文化艺术振兴“基本计划”；其内容应包括有计划地推进文化艺术领域综合政策的基本事项及其他必要事项（第7条第2款）。所谓“综合政策的基本事项”，主要是由文化行政主管部门——文部科学省，根据现实状况制定未来一段时间（通常以5年为期）的政策计划。为确保制定的基本计划有现实性和可行性，法律明确要求文部科学大臣在制定基本计划时，“必须听取文化审议会的意见”（第3款）,如果实施基本计划可能涉及其他行政机关的，必须事先通过“文化艺术推进会议”进行必要的协调（第4款）。《文化艺术基本法》第36条规定，“文化艺术推进会议”是为了一体化地有效推进文化艺术政策，由中央政府设置的以协调文部科学省、内阁府、总务省、外务省、厚生劳动省、农林水产省、经济产业省、国土交通省及其他相关行政机关之间关系的协调机构。这一制度是在总结了十多年“推进振兴文化艺术基本计划”实施经验的基础之上，通过修法而新近增加的。

截止2019年年底，日本政府已先后制定了四部“基本方针”和一部“文化艺术推进基本计划”，①2017年该法律修订之前为“文化艺术振兴基本方针”，修订之后为“推进文化艺术振兴基本计划”。2017年以后的“基本计划”将文化艺术国际交流、社会福祉、艺术教育及艺术产业等领域的基本政策也纳入其中。并在经过咨询“文化审议会”②“文化审议会”成立于2001年1月6日，是文部科学省在整合原国语审议会、著作权审议会、文化遗产审议会、文化功劳赏选考委员会的基础之上成立的政策咨询机构。的意见之后正式公布。同时，各都、道、府、县及市、町、村的各级教育委员会，也都根据法律规定，“在参考、斟酌推进文化艺术振兴基本计划的基础上，制定符合辖区情况的地方文化艺术振兴推进基本计划”。“特定地方公共团体的长官在制定、变更地方文化艺术推进基本计划时，必须听取特定地方公共团体教育委员会的意见”（第7条之二）。中央和各级地方政府在制定不同层级的“基本计划”时，还必须遵循《文化艺术基本法》所明确设定的法定流程。

4.比较具体的政策措施

基于文化艺术形态的多样性，日本振兴文化艺术的政策措施也很丰富与复杂。《文化艺术基本法》确定的振兴文化艺术的政策举措，涵盖了不同种类艺术的振兴、公共文化设施的建设与完善、艺术家的培养与确保、国民的生活文化和艺术活动的充实、对地方文化艺术活动的支援、文化遗产的保护与利用、对国语的理解与日本语教育、著作权的保护与利用等等，涉猎非常广泛。根据具体的法律条文并结合其“推进振兴文化艺术基本计划”，可将相关的政策措施扼要整理如下：

（1）为所有类型的文化艺术活动提供机会和便利

学术界对“艺术”的定义多种多样，但若是从“艺术本质为个人的体验”[16]这一观点出发，以艺术形态的存在、感知及创造方式为标准，[17]人们对于艺术的范围与分类还是有一些基本共识，即艺术包括文学、音乐、绘画、摄影、戏剧、舞蹈，以及其他很多种门类。除此之外，日本文化艺术政策还比较关注传统艺能、生活文化和国民娱乐形式等重要范畴。“传统艺能”是对日本自古传承而来的艺术和技能的泛称，例如，雅乐、能乐、文乐、歌舞伎、组舞等传统演剧和音乐等，以及讲谈（评书）、落语（单口相声）、浪曲、漫谈、漫才（对口相声）等口头表演艺术和歌唱等。①“芸能”一词大体上可对译为汉语的“艺术”。但“芸能”在日语中的涵义颇为丰富，具有多层含义：一是作为电影、演剧、落语、歌谣、音乐、舞蹈等面向大众演出的娱乐项目的总称；二是指在学问、艺术和技能等方面拥有卓越的能力；三是指作为教养而体得的学问或艺术等技艺，例如，除了传统的“六艺”（礼、乐、射、御、书、数）之外，还可包括诗歌、书画等；四是指插花、茶道之类。日语文献中除“传统艺能”外，又有“大众艺能”一词，且两者所指常有重叠。“大众艺能“一般是指为大众公演的艺能项目。所谓“生活文化”主要有茶道、花道、书道、饮食文化及其他与日常生活相关的文化形式；“国民娱乐”则主要是指围棋、将棋②将棋：日本一种由两人对局决出胜败的棋盘游戏。以及国民的其他娱乐，包括普及甚广的出版物与唱片等等。

针对以上不同种类的文化艺术和生活文化，《文化艺术基本法》要求国家通过主办艺术节及其他措施，支持艺术的公演与展示，支持与艺术创作相关物品的保存以及与艺术创作相关知识与技能的继承，由此振兴文学、音乐、绘画、摄影、戏剧、舞蹈及其他艺术（第8条）。在已经实现了现代化但又保持着丰富传统文化的日本，传统艺能与大众艺能在国民的社会文化生活中占据着重要地位，为继承和发扬传统艺能文化，法律要求国家应制定必要措施，支持传统艺能和大众艺能的公演，以及与传统艺能和大众艺能相关物品的保存、与艺能相关知识与技能的传承等（第11条）。具体措施则如：①为音乐、舞蹈、戏剧、美术等领域的艺术家提供研修和展示作品的机会；②为促使独立行政法人“日本艺术文化振兴会”更好发挥其功能，应强化艺术委员会的作用；③公开展示传统艺能，创作并上演世界水平的现代舞台艺术作品；④培养歌舞伎、大众艺能、能乐、文乐、组舞等各个领域的传承人，以及具有国际水平的年轻的歌剧、芭蕾舞演员；⑤理解、传播传统艺能的历史和文化价值，支持有影响力的传统艺能表演团体的公演活动，特别是利用传统音阶、技法的新作品的公演；⑥加强并支持传统艺能和民间艺能传承人的培训；为继承传统艺能和民间艺能的表现所不可或缺的物品、维修技术等，也应采取措施确保后继有人及原材料的供应等。[18]19[19]25

为体现日本国民多彩的生活方式，国家应采取必要措施保护茶道、花道、书道、饮食文化等生活文化，保护围棋、将棋等国民娱乐，大力支持相关活动（第12条）。对普通国民地域性“衣、食、住”的基本现状进行调查，然后采取必要的对应措施，例如，为传承和食文化，相关机构、民间组织应相互合作以提高民众对和食文化的理解与关心；扩大宣传以提高国内外对鲸鱼利用之多样性的理解与关心，实现日本古老的鲸鱼文化及相关饮食习惯的传承③；增加投入，促进以插花、盆景等为核心的花卉产业及相关文化的传承；为扩大国产茶叶需求，宣传和普及茶的历史及茶道知识；[19]33出版发行并广泛普及与生活文化、国民娱乐等相关的出版物、唱片等，并努力使民众能就近获取它们。[18]21

为振兴电影、漫画、动画及利用电脑和其它电子设备创作的艺术（影视艺术），政府应主办艺术节或采取其他必要措施，支持影视艺术的创作、公演与展示，支持与影视艺术创作相关物品的保存及相关知识、技能的继承（第9条）。充分利用文化厅主办的媒体艺术节，促进媒体艺术活动的开展及对外传播；支持将影视艺术的重要作品及相关资料数字化；与文化设施、大学相互协作共同推进、建立并完善影视艺术信息中心。为提高日本影视艺术的水平并获得国际评价，需要完善影视作品的制作环境，支持国际共同制作及日本电影的海外发行、培育影视艺术人才；强化东京国立近代美术馆胶片中心的功能与作用，收集、保存、利用电影胶片并使之数字化；通过国际交流基金，将有影响力的播放内容作为素材提供给需要的国家（特别是发展中国家），促使更多的人们通过电视扩大接触、了解及亲近日本社会与文化；支持东京国际电影节等大型活动，促进日本创意的海外传播；提高日本电影认知度，以东盟10国、中国、俄罗斯及澳大利亚为中心，持续举办日本电影节。[20][18]20[19]32

（2）文化遗产的保护与利用

文化遗产是国家文化艺术领域的核心部分，所有国家都有专门立法以明确各自文化遗产保护和利用的政策。在日本，涉及文化遗产保护和利用的法律举措，基本上均被纳入其《文化遗产保护法》之中。[21]因此，作为《文化遗产保护法》的上位法，《文化艺术基本法》的有关规范就较为笼统，只是强调了文化遗产的修复、公开、防灾等（第13条）。但在与《文化艺术基本法》相配套的“推进振兴文化艺术基本方针”或“基本计划”中，仍对文化遗产的保护利用安排了若干具体举措：①为了综合性及一体化地利用区域性文化遗产，创设“日本遗产”（地域文化遗产群）认定制度，以更好地向海外宣传日本文化的魅力；②支持市、町、村实施“历史文化基本构想”，综合性地保护与利用市、町、村周边的自然与历史环境；③利用文化遗产登录制度，推动近代以来形成的文化遗产的登记建档，扩大保护范围；④强化防灾措施，提高文化遗产所有人的防灾意识等。此外，还有确保并培育非物质文化遗产传承人，特别是保存技术传承人的培育及保存技术的传承；收集、保存和保护近代建筑的资料，如设计图纸、模型等，通过展示宣传以增进民众的理解；保护和利用水下文化遗产，国家、地方及相关机构合作，对水下文化遗产的现状及保护和利用体制进行研究等。

（3）促进地域文化艺术的振兴

文化艺术政策必须涵盖国家内部不同地域的特色文化和多样的艺术形式，振兴地域性的文化艺术，也就意味着是把国家的文化艺术政策落在了实处。《文化艺术基本法》要求国家采取必要措施，支持各地文化艺术的公演、展示活动、艺术节及地域传统艺能和由地域民众承担的民俗艺能活动等（第14条）。具体而言，主要有：①以地方公共团体（地方政府）为中心，促使当地居民或地域社会中“艺（艺术）·产（产业）·学（学术界）·官（政府）”均可共同利用地方文化资源；②强化独立行政法人“日本艺术文化振兴会”的专家建议、审查、事后评价及调查研究等功能，使其进一步支持地域文化艺术活动；③利用各行政辖区的大小文化设施（剧场、音乐厅），强化其与国家、地方政府、艺术团体的协作，确保民众不受居住地域限制地获得鉴赏高质量舞台艺术的机会；④强化国家、地方公共团体、文化艺术团体、艺术家等有关文化艺术活动的信息交流等。[19]50-51

（4）艺术家等文化艺术人才的培育与确保

艺术家等文化艺术人才为文化艺术的创造、繁荣、发展及传承所不可或缺。为培育和确保文化艺术的创造者、传统艺能的传承人、保存及利用文化遗产专门技能的持有者、文化艺术活动的策划者、与文化艺术相关的技术人员、文化设施的管理运营者等，《文化艺术基本法》要求政府采取必要措施，支持其参加国内外的培训与研修、教育与训练；保障其研修成果的发表机会；促进文化艺术作品的流通；完善文化艺术创作与活动环境等（第16条）。为强化对艺术家的培育，充实与文化艺术相关的调查研究，还应完善与文化艺术相关的大学及其他教育研究机构的建设等（第17条）。这方面的政策则如：①为使艺术家等提高和发挥其能力，安心从事文化艺术的职业活动，促进国民充分理解艺术家等在社会中的重要作用，提高艺术家等的社会、政治、经济及文化地位；②针对传统艺能和民俗艺能的传承人、文化遗产保存技术持有者、文化设施及艺术团体的管理者、舞台艺术技术人员、美术馆及博物馆学艺员等各类专业人士，文化艺术政策担当部门应通过培训，提高这些人才的质量，确保其有足够数量；③剧场、音乐厅等地域公共文化设施，在传承、创造及普及文化艺术的同时，也应支持相关领域专业人才的培育；④艺术文化团体应与剧场、音乐厅等地域公共文化设施密切合作，培育舞台编剧和设计者、技术员、经营者、表演者等专业人才；⑤充分利用大学艺术院系的师资及教育技能，促进表演艺术专业管理人才的培育；促进并强化大学等教育机构、国立文化设施从事文化艺术的教育与研究工作等。[19]48

（5）对国语的理解与针对外国人的日语教育

为加深对国语的正确理解，政府应采取必要措施，充实国语教育，进行国语调查研究及国语知识的普及等（第18条）。首先是普及并学习官方发布的《常用汉字表》以及与国语相关的各项指南；①如《常用汉字表》（2010年内阁告示第2号）、《敬语指南》（2007年文化审议会答申）以及《常用汉字字体字形指南》（2016年文化审议会国语分科会报告）等。其次是在学校教育中将国语能力视为一切学科的基础，采取措施提高教师的国语意识，对其进行必要的国语能力的养成与训练，培育学生享受和继承本国语言文化的态度，提高国语能力。开展儿童自主阅读活动，创造条件为儿童提供亲近读书的机会；②为此，日本在2001年12月12日颁布了《儿童读书活动推进法》（法律第154号）。再次，根据《文字·活字文化振兴法》，利用图书馆、学校等设施，让国民享受文字·活字文化带来的恩惠；最后，针对近年“外来语”泛滥对广播电视、出版等各行业的影响进行评估，并研究对策，以方便国民日常生活的表现及相互交流，研究其在公共文书中的适当使用等。[18]25-26[19]30

为加深外国人对日本文化艺术的理解，充实针对外国人的日语教学，国家应采取必要措施，完善日本语师资力量的培训及研修体制；开发日语教材、提高日语教育机构的教育水平等（第19条）。具体措施则有：①协调与日语教育相关的政府各部门间的关系，完善推进日语综合教育的体制。②开展有关日语教育的规划和措施、指导内容与教育方法等的调查研究，推广研究成果、培育并确保人才，提高日语教育机构的教育水平。③与地方政府、日语教育团体合作，为地域社会的外国人开设日语教室；④利用国际交流基金，向海外派遣日语专家或在现地招聘并培训日语教师，通过互联网等信息通信技术提供日语教材，提供日语教育信息等。[18]26[19]41-42

（6）文化艺术作品的著作权保护及利用

《文化艺术基本法》第20条突出强调：“为确保作为文化艺术振兴之基础的著作权及著作邻接权能得到保护和被公平利用，国家应结合国内外著作权等的发展动向，采取必要措施，完善著作权制度，维护作品公正合理的交易环境；推动著作权等的调查研究和普及宣传等”。这一规定重申了日本《著作权法》（1975年法律第48号）的立法目的。

日本政府在2018年公布的《推进振兴文化艺术基本计划》中，涉及著作权保护和利用的具体措施，主要有：①在作品的创作、流通及利用环境数字化、网络化的背景下，加强著作权制度的研究，促进和保障作品著作权的合理流动；②为促进创意内容（contents）①“创意内容（Contents）”产业，是指通过网站、DVD或CD等介质中包含的、为了娱乐或教养等所创作的内容，如小说、新闻、游戏、音乐影视作品、地图等。2004年6月4日，日本制定了《创造、保护和利用内容之产业促进法》（法律第81号），2008年，日本的内容产业的发展规模已位居世界第二，此后日本内容产业的国内、国际销售额持续呈现增长趋势。的合理利用，完善许可证制度，建立创意内容的权利数据库，促进著作权管理的协调化；③防止和消除日本作品的盗版在海外流通，促进文化艺术创作和国际文化交流；除了与世界版权组织（WIPO）合作完善著作权相关制度之外，还应采取措施影响侵害发生地国，支持其建立和完善著作权制度、取缔盗版行为；鼓励著作权人行使其权利；与各国政府合作协调著作作品的海关通关制度。采取措施应对网络化背景下跨境著作权侵害行为的发生；④参与世界版权组织有关著作权条约的讨论，与各国之间积极协商、协调处理日本著作权制度与公约之间的关系；⑤完善著作权制度及著作权交易环境，政府需收集、整理以及调查研究国内外法律制度、立法动向、国内的作品利用需求、著作权流通形态等；⑥主办著作权专题讲座，在学校教育中增强著作权教育，利用文化厅官方网站提供著作权教材等，向国民普及著作权知识，提高著作权保护意识；⑦让国民能够公平利用著作权，适当合理地保护著作权，应着重开发和普及可在学校教育中运用的著作权教育用教材。[19]31

（7）公共文化设施的确保与文化艺术活动的充实

国家应采取必要措施，充实和完善美术馆、博物馆、图书馆、剧场、音乐厅等公共文化艺术设施，支持公演等文化艺术的展示活动，完善艺术家的创作条件，支持文化艺术作品的记录与保存等（第25条、第26条）。国家还应采取必要措施，使民众能够方便利用身边的文化设施、学校设施、社会教育设施等（第27条）。建设公共设施时，应努力使其外观与周边自然环境、地域历史及文化保持协调；应努力在公共建筑上展示文化艺术作品（第28条）。保障美术馆、博物馆等公共文化设施能够举行国际水平的展览，应彻底提升策展能力，并提升文化遗产的保存管理水平等。充分利用美术馆、博物馆、剧场、音乐厅及大学校园，推动民众对文化艺术活动的兴趣，开展民众广泛参与的文化艺术活动。促使国立美术馆、博物馆以及剧场发挥最大作用，完善和推进灵活的运营机制。建立并促进超越地域、设施性质以及设置主体限制的公共文化设施之间的协作机制。持续推行美术品登录制度以丰富民间藏品，并使其能够公开；利用美术品展览损害补偿制度，支持美术品展览以扩大国民鉴赏机会。为保存和公开优秀文化遗产、美术品等，在督促完善藏品目录的同时，将书目信息、数字图像等档案化。

为使普通国民能够广泛、自主地鉴赏文化艺术，有机会参与文化艺术的创造，国家应采取必要措施，支持各地文化艺术的公演、展示，并向民众提供相关情报信息（第21条）；针对残障者、高龄者及少年儿童等，也应确保其有机会从事或参与文化艺术活动，支援其从事文化艺术的创作、公演、展示等（第22条、第23条）。国家还应采取措施，在学校教育活动中充实文化艺术的体验式学习，支持艺术家以及文化艺术活动团体等协助学校展开丰富的文化艺术活动（第24条）。具体措施如：①与教育、福祉、医疗等更多领域协作，促使地域社会的民众可在各种场合欣赏、参与以及创造文化艺术；努力使艺术家、艺术团体等与学校、文化设施、社会教育设施、福利设施、医疗机构等形成良好协作关系；政府支持艺术团体针对老人、残障者、产期父母及外国人等为对象的文化艺术活动；②为残障者提供参与、接触文化艺术活动的机会，促进与文化艺术鉴赏相关的无障碍化（日语字幕、手语翻译、语音引导等信息保障），改善环境设施，提升社会的包容度；从促进残障者自立及参与社会活动的观点出发，国家必须与地方政府协作，推动残障者亲近、参与、创造文化艺术，实现自我表现。加深国民对残疾福利事业的认识与理解，促进残障者自立，丰富其生活，使其积极参与社会，国家应与地方政府合作，举办全国残障者文化艺术节，在各地展出或演出残疾者的作品；③国家积极推荐促进少年儿童健康成长、拓宽其知识等功能的优秀作品（画册、图书、戏剧、音乐剧等舞台艺术、电影等影像作品）；确定5月5日儿童节后一周为“儿童福利周”；在培养文化艺术人才、支持文化艺术活动时，注重对少年儿童的关注。[19]44

除了上述诸多方面，《文化艺术基本法》还规定，国家应向地方公共团体及民间团体等提供（与文化艺术振兴相关的）情报信息等（第30条）；努力促进艺术家、文化艺术团体等与学校、文化设施、社会教育设施及其他相关机构间的协作（第32条）；对于在文化艺术活动中有显著成就以及为文化艺术振兴做出突出贡献的，国家应给予表彰（第33条）；地方政府应根据《文化艺术基本法》第8条至34条所确定的国家文化艺术振兴措施，努力推进适合本地特点的文化艺术振兴工作（第35条）等等。应该说正是上述法律政策的体系化，构成了支撑日本成为文化艺术大国和强国的制度性基础。

四、文化艺术领域的“部门宪法”

关于《文化艺术基本法》的定位，日本行政法学界较为共同的认识是把它视为文化艺术领域的“部门宪法”，亦即“文化宪法”，其重要性自不待言。战后日本在文化艺术领域的行政立法实践，经过数十年努力，先后有涵括文化遗产、公共文化设施、文化艺术行政管理、艺术教育等部门的40多部法律相继问世，以此为基础，21世纪初推出的《文化艺术基本法》，极大地提高了日本文化艺术领域相关法律政策体系的一体化程度，使其文化艺术立国的国家战略得到了突出和明确的宣示。①据现有资料，世界不少国家制定了文化艺术基本法，而且，大多也是在进入新世纪之后陆续制定的。例如，南非《文化促进法》（1984）、加拿大《多元文化法》（1985）、俄罗斯《文化基本法》（1992）、蒙古国《文化法》（1996）、日本《文化艺术基本法》（2001）、爱尔兰《艺术法》（2003）、智利《国家文化艺术委员会及国家文化艺术基金法》（2003）、哈萨克斯坦《文化法》（2006）、瑞士《联邦文化促进法》（2009）、泰国《国家文化法》（2010）、阿尔巴尼亚《文化艺术法》（2010）、乌克兰《文化基本法》（2011）、韩国《文化艺术振兴法》（2011）等。②如1950年5月30日颁布的《文化遗产保护法》（法律第214号）和1951年4月3日颁布的《宗教法人法》（法律第126号）。应该说，此次立法颇为清晰地反映了日本政府在应对全球化趋势中世界各国围绕“文化软实力”而相互竞争这一格局的基本姿态。以及强化其文化艺术领域法律制度体系化建设的大方向。

自从1947年《教育基本法》（法律第25号）出台以来，日本的行政立法逐渐进入根据《日本国宪法》明示的各领域国家基本方针而展开“基本法”立法的时代。尤其在实现了经济高速增长以后，基本法的立法呈现出急剧增长的态势，截至2019年6月，日本先后共制定了55部“基本法”和大约150多部类似“基本法”的“推进法”“促进法”等。这一立法现象在日本法学界被有的学者称之为“立法泡沫”，对其存在一些质疑，例如，批评它抽象性、原则性规定居多，法律应有的规范性不够；或认为它赋予政府过大的裁量权，立法目的是否实现完全取决于政府如何运作等等。但至少就《文化艺术基本法》而言，其在《宪法》和文化艺术领域更为多样具体的部门法之间构成链接，从而强化了文化艺术领域法律制度的整体性，并因此得到较高评价，却是不争的事实。

日本在战后确立了以和平主义、民主主义和象征天皇制为核心的“和平宪法”，但1946年的《日本国宪法》虽宣称国民有“追求幸福的权利”（第13条）、“思想与良心自由”（第19条）、“言论、出版与表现自由”（第19条）及“学问自由”（第23条）等精神方面的权利，却几乎没有涉及文化艺术方面的纲领性规定，而仅在第25条第1款中，提及“全体国民享有健康且文化性的最低限度生活之权利”。就字面理解，它意味着国家有义务在文化艺术领域采取一定的措施，以确保国民享有起码的文化生活水准。1968年，文部省机构改革，设立了专门负责日本全国文化艺术事业的独立机构——文化厅，试图整合文化艺术领域的立法。根据《文部省设置法》第29条第1款规定，文化厅的职能包括“谋求文化艺术的普及与振兴、保护和利用文化遗产”以及“管理国家宗教行政事务”。其中，文化遗产和宗教事务分别都有可以依据的具体法律②，但“文化艺术的振兴与普及”却长期没有直接的法律可以依据。

《日本国宪法》唯一提及“文化”的第25条第1款，主要强调了国民的“生存权”和“文化权”。所谓“最低限度生活”，是指具有一定文化性的生活水准，而并非单纯地指物质上的最低限度，[22]但限于当时的时代背景而把文化权利的内容与水准维持在最低基本需求的程度。在经济高速发展引起的生活富足、消费革命、公害、自然破坏、城市化以及“过劳死”等一系列新的社会动态及问题层出不穷的大背景下，“生存权”保障的侧重点也逐渐转向对“健康的文化生活”的保障。于是，日本宪法学界针对“生存权”的解释，也相继出现了“享受且可支配良好环境之权利”的“环境权”、[23]559-562“良好生活”的“生活权”[24]甚至更高层级的“文化权利”[23]548等多种表述。虽然“追求幸福的权利”以及“学问自由”等精神方面的权利，也都可以理解为文化权的一部分，但其规定与文化艺术之间关联的“间接性”，使得后来的《文化艺术基本法》才被认为是进一步确立了国民的基本权利——文化权的直接法律依据。鉴于《文化艺术基本法》的规范确实发挥着指导、统领和协调整个文化艺术领域其他多部法律之间关系的作用，因此，就有日本学者认为，《文化艺术基本法》就是文化艺术领域的“部门宪法”，亦即“文化宪法”。[25]

作为“文化宪法”的《文化艺术基本法》，当然不能在法律效力上与国家根本大法——《日本国宪法》相提并论，这是因为“宪法”效力具有绝对性，其他任何法律都不得与其相抵触。因此，把《文化艺术基本法》表述为“文化宪法”，是突出强调了它的重要性，理由之一是指它将《日本国宪法》对“文化权”过于简单的表述，进一步明确化和规范化了；理由之二，还是因为它在文化艺术领域具有指导性和主导性的法律地位。关于“基本法”与《日本国宪法》的关系，有部分日本学者认为，鉴于“基本法”规定的理念、基本原则等与一般法律相比，具有更高层次，具有一般的原理性及综合性等特点，所以，“基本法”也就具有“宪法补充法”“准宪法”[26]或“宪法附属法”[27]的属性。但也有很多学者不支持这一类观点，而是认为这些新名词只是为了强调“基本法”的重要性而已。

至于《文化艺术基本法》是否因其规范的特殊性而在法律适用上优先于文化艺术领域的其他一般法或部门法，对此，日本法学界有两种截然对立的观点。主张《文化艺术基本法》优先的学者认为，其条款多为本领域的基本准则，相对于个别部门法或单项法的具体规定，明显具有“母法”属性，具有引导性功能，因此，当个别法的规定明显地违背“基本法”的立法目的或基本原则时，就应该无效。[28]这种观点显然忽视了“新法优于旧法”的法律适用原则，以及个别法可以通过保留条款对“基本法”优先适用予以排除的可能性。反对“基本法”优先的学者认为，虽然可允许“基本法”相对于该领域个别法有较特殊的上位性效力，但在法律的实质内容和具体形式上，“基本法”也只是一种法律而已，很难承认比其他法律更为优先。应该说，这些分歧反应了实质的政策性（或价值）与形式秩序之间的冲突。[29]也有学者认为，在一定的程度或范围内，不妨肯定“基本法”作为指导性法律或指针性法律的地位，但因此认可其法律效力的优先性，则难免存在疑问。[30]在日本截至目前的司法实践中，尚未发生过此类法律适用的优先效力问题，与此同时，适当及时的法律修改操作，基本上也能够回避此类导致法律效力之冲突的可能性。

总之，若暂时搁置学术界复杂微妙的法理学讨论，仅从《文化艺术基本法》的内容、属性等来判断，可知它明显地具有综合、统领文化艺术领域诸多单项部门法律的立法指向，也具有能够在文化艺术领域各既有法律、法规之间形成协调关系以达成合力的功能，因此，认定其为各单项部门法律的上位法，进而通俗易懂地将《文化艺术基本法》称之为文化艺术领域的“部门宪法”也未尝不可。

五、对中国文化艺术领域立法的启示

相对于《日本国宪法》对“文化”的惜字如金，现行《中华人民共和国宪法》有较大篇幅论及“文化”，明确规定“国家发展……文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。……保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”（第22条）；公民有“……言论、出版……的自由”（第35条）；有“……进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”（第47条）等。这些规定不仅确认了国家在文化艺术领域的法定责任，还成为中国公民享有文化权利的直接依据。文化权利作为人权体系中不可或缺的构成，[31]眼下已经成为世界范围内的人类基本共识。就中国《宪法》所保护的公民基本权利而言，公民文化权利的宪法渊源显然比《日本国宪法》要为清晰。但在保障公民文化权利得以实现的手段或举措上，日本在文化艺术领域的相关法律制度则明显地比中国更加完善和丰富。换言之，中国《宪法》对“文化”的高度重视，还相对较少地在文化艺术领域的立法实践中得到具体落实。长期以来，中国文化政策并不是特别稳定，究其根源之一，政府主要是通过行政方式推进文化艺术事业，虽也取得很大成就，但往往存在幅度较大的摇摆也是不争的事实。

党的十八大报告将“文化法律制度”建设纳入依法治国的规划之中，十九大报告更是突出强调完善“文化管理体制”和国家“公共文化服务体系”，为国家在文化艺术领域的立法工作指明了方向。进入21世纪以来，中国明显加快了文化艺术领域的立法工作。截至目前，已相继制定了《文物保护法》（1982）、《传统工艺美术保护条例》（1997）、《非物质文化遗产法》（2011）、《博物馆条例》（2015）、《公共文化服务保障法》（2016）、《电影产业促进法》（2016）、《公共图书馆法》（2017）等。上述法律及政府文化行政部门制定的单项规章和规范性文件，已经为国家的文化艺术行政提供了依法行政的依据，并接近于形成初具轮廓的制度体系。但毋庸讳言，在业已存在的各相关法律、法规及规范性文件之间，存在各自为政，彼此缺乏衔接、协调和呼应，较难形成合力的问题。如何把《中华人民共和国宪法》所确认承诺的公民文化权利及国家在文化艺术领域的责任等规定落到实处，如何提升文化艺术领域现有单行法、法规及规章、规范性文件的综合性、基础性、整体性效力，从而为国家“文化软实力”战略提供法律制度支持，中国或许也需要适时地出台一部能够全面涵盖文化艺术所有领域，并能够为上述相关法律、法规或规范性文件等提供统摄性视野的部门宪法，亦即文化艺术基本法。

中国行政法学界目前已有部分学者主张中国需要制定“文化宪法”[32][33]“文化基本法”[34][35][36]或者“文化法”，[37]并就其调整对象、[38]基本原则、[39]文化艺术法律体系的构成[40][41]等，进行了比较深入的学术探讨。这些法学研究成果或多或少已被汲取或体现在多年以来国家已经完成或正在推进的文化艺术领域相关立法的实践当中。结合中国文化艺术领域的立法现状，对比已经实施20年之久的日本《文化艺术基本法》，笔者认为，当中国制定自己的“文化艺术基本法”时，应该特别重视处理好以下几个方面的问题：

1. 以“文化艺术”为规范对象，制定保障《宪法》规定的公民文化权利、明确国家在文化艺术领域的责任与义务、旨在振兴文化艺术事业的“文化艺术基本法”时，需要妥善地协调、处理好其与现行《公共文化服务保障法》以及即将通过的《文化产业促进法》之间的关系。就价值取向而言，具有综合性的“文化艺术基本法”，应以“平等第一、兼顾效益”为原则，①所谓平等，为基本权利的平等，如“文化权利平等”“接触文化机会”的平等，其不仅体现在日本《文化艺术基本法》中，还体现在2018年6月13日颁布的、专门针对残疾人的《残障者文化艺术活动推进法》（法律第47号）之中。这一原则在中国的《公共文化服务保障法》中，也有相同或近似的规定。这比较容易和《公共文化服务保障法》保持一致，但和《文化产业促进法（草案）》追求的价值目标，亦即“效益优先、兼顾平等”的原则需要有好的衔接与关照，真正达成“社会效益优先、社会效益与经济效益相统一”（第3条）。《文化产业促进法》主要规制文化市场行为，故较为强调“效益”原则，显然，在相同领域具有不同价值目标的法律之间的关系需要谨慎处理。否则，不同的价值趋向会使具体制度发生变异，甚或相互纠结。以“国家支持鼓励文化艺术创作”为例，在坚持“平等第一、兼顾效益”的基本法，主要呈现国家的责任与义务（如国家在文化艺术领域的财政投入），但在以“效益优先、兼顾平等”的《文化产业促进法》中，则有可能沦为形式上的鼓励支持，或会出现效益追求压过平等的情形，甚至有可能是鼓励支持完全指向对经济效益的追求，从而背离旨在谋求文化艺术事业繁荣与发展之制度设计的初衷。在以《文化艺术基本法》为基础的日本文化艺术法律体系中，并未就文化产业专门立法，②在日本文化艺术领域的相关法律中，法律名称使用“产业”一词的唯一例子是1974年5月25日颁布的《传统工艺品产业振兴法》（法律第57号）。但这并不意味着日本不重视文化产业，而是更加强调公民文化权利的保障及国家文化艺术的繁荣与发展，至于文化产业，仅是以坚实的国家文化艺术资源为基础的产物。

2. 应该重视文化艺术领域相关法律、法规和政策的具体化与地域化，并有必要对其进行周期性检验。文化艺术领域法律制度的生命力，在于它能否得到确实有效的实施，其前提便是法律、政策举措的具体化及可操作性。对此，日本政府通常是依托于具体计划，例如，为保障《文化艺术基本法》的落实，日本内阁先后根据该法制定了四部“文化艺术振兴基本方针”（2002、2007、2011、2015）和一部“文化艺术推进基本计划”（2018）。通过“基本计划”，明确国家在文化艺术领域的中长期政策目标，包括“文化艺术政策的预期目标”“未来五年文化艺术政策的方向性战略”“与战略相关的具体措施”。详细的“基本计划”使《文化艺术基本法》的规定具体化，同时配套周期性检验等措施使很多具体政策的实施落在实处。此外，重视地方政府的作用以及让法律在地方也能有效实施，充分利用当地文化艺术资源，可使国家文化艺术事业的繁荣与发展获得更扎实的基础。日本《文化艺术基本法》要求各地制定“地方推进振兴文化艺术基本计划”，应该说是值得借鉴的经验。在未来中国的“文化艺术基本法”中，应该明确设计出具有可操作性的政策及计划，同时也要兼顾地域性并配套相应的监督机制。

3. 未来中国的“文化艺术基本法”应特别注重对不宜、不易市场化的文化艺术门类的资金与制度支持，鼓励第三领域资金的介入，即基于“社会责任”的企业在文化艺术领域投入。例如，以捐赠、设立援助基金等方式参与文化艺术活动等。目前，中国的文化创意、文化旅游等产业蓬勃发展，对国家文化艺术事业的繁荣起到很好的推动作用，但过度商业化也可能加速不宜、不易市场化的文化艺术门类趋于衰落甚或消失。对此，通过制度支持引导资金助力国家在非市场化文化艺术方面的投入，才能防止文化艺术事业的非均衡发展，从而实现国家文化艺术的全面繁荣与可持续发展。

4. 文化艺术政策的制定和实施，不仅需要处理好中央政府与各级地方政府之间在文化艺术领域的综合性协作关系，还需协调好政府与公民、各类文化艺术团体、组织及企业法人之间的关系。关于前者，《公共文化服务保障法》已有规范，并建立了一个国家层面的公共文化服务综合协调机制，涉及政府部门多达26个。[42]但“文化艺术基本法”未来涉及的部门可能更加广泛，因此，也就更加需要建设一个相应的能够明确各方职责、彼此积极配合、共同努力的综合性协调机制。关于后者，政府需建立上情下达和下情上达的信息交流沟通机制，上情下达除了可通过行政管理系统实现外，公共媒体也能发挥作用；但下情上达则不仅需要构建一个接收、处理复杂信息的平台，还需要配套以能够合理处理与及时回馈意见的法定程序，如此才能更好地保障公民积极参与文化艺术活动及相关事务的畅通渠道。

5. 日本《文化艺术基本法》规制的对象，包含了“生活文化”和“国民娱乐”两方面的内容，或许也值得未来中国的“文化艺术基本法”能够有所借鉴或汲取。中国普通民众对美好生活的追求，当然也包括“生活文化”和“国民娱乐”的内容在内，而国家文化艺术事业的发展不仅将极大丰富公民的文化艺术生活与闲暇娱乐生活，还将有助于推动公民形成健康、文明、有品位和有尊严的现代生活方式，所以，建议在未来的立法实践或相关学术讨论中，把“生活文化”和“国民娱乐”也适时、适度地纳入其中。

总之，深入和系统地了解并研究日本《文化艺术基本法》及相关问题，可为中国文化艺术领域的立法实践提供较为直接和必要的借鉴。伴随着中国社会全面迈向“小康”，基于广大人民对文化艺术产品的需求不断地迅猛增长，中国在文化艺术领域有可能会在不久的将来需要制定中国自己的综合性“文化基本法”。笔者相信，这对于全面实现文化艺术领域的依法行政、促进我国文化艺术事业的持续繁荣与发展、实现从文化艺术大国向文化艺术强国的转变、进一步提升我国的文化软实力，确实具有重大的学术价值和现实意义。这也正是我们深入研究日本《文化艺术基本法》的基本动机和出发点。