王雅静

(中国社会科学院 中国社会科学评价研究院，北京 100732)

党的十九大报告指出，不断推进国家治理体系和治理能力的现代化，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。新一轮高等教育管理体制改革的总体目标是推进教育治理体系与治理能力的现代化。治理现代化强调现代制度体系和权力结构中多元利益主体参与的协调机制，优化行政管理手段，引入市场机制和民间社会的自发意愿[1]，其核心是处理好政府、市场、学校和社会的关系。这也是高等教育管理体制改革的重点。伯顿·克拉克的高等教育体系权力结构的三角模型论证了国家、市场与学术三维关系下的多种制度逻辑，如政治逻辑、学科逻辑、社会制度逻辑、产业逻辑和应用逻辑。[2]而我国教育治理现代化变革的主要困境是强大的政府管制。一直以来，我国教育管理体制在“集权—分权”的框架下演变，不适当地分权又会带来一系列问题。其实，教育管理体制中加强顶层设计和优化行政干预并不是强化顶层权力和政府主导地位，而是要通过宏观性和全局性的制度体系设计提升治理能力，优化行政管控方式，明晰不同管理主体的权责关系，通过各利益相关人合理的博弈机制建构社会期待的教育公共政策。我国职业教育治理体系更加复杂，它涉及中央政府、地方政府、市场、行业企业、学校和社会的多维关系，其治理要追求政府、市场、学校和社会共治的格局，构建多元利益相关人参与公共政策的协调机制。

改革开放40年以来，我国职业教育的管理体制改革从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》[3]颁布开始，到2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》[4]进入新的阶段。职业教育管理体制改革主要涉及教育财政体制、教育行政管理、办学体制和学校内部治理等方面，主要处理政府、市场、学校和社会的关系。具体而言，办学体制指各级各类教育中政府与市场的关系；管理体制是经济、劳动等部门与教育部门，中央和地方管理部门，政府与学校的关系；学校内部治理结构包括领导体制、决策机制、执行和监督反馈机制等，如建立现代大学制度、内部权力分配等。[5]教育管理体制变革是教育治理改革的核心，现阶段职业教育的治理困境在于政府以科层政治的行政管控和规制为主，单向度、强力推进体系建设。我国公办职业学校为主体的职业学校制度是单一化和政府主导的管理体制，并经历了不同阶段管辖权的变化，从“部门分治”(经济、劳动与教育部门)到“行业引退、教育统筹”的格局。职业教育从“多元主体，条块分治”向“单一主体，条块统筹”的管理体制转变，呈现出横向的“条线关系”和纵向的“条块关系”交织的变迁格局。本文通过对我国职业教育管辖权的历史演变与趋势的梳理，揭示职业教育治理格局和公共政策制定之逻辑，探寻现代职业教育治理和管理体制中合理的产教关系和央地关系。

一、中国职业教育管理体制的阶段特征

我国的职业学校制度是西方的舶来品，考察我国学制发展史，职业教育最早被纳入了1902年到1904年的壬寅学制、癸卯学制。我国早期的实业学校是国家主导建立的，如清政府洋务运动创办的洋务学堂是学习西方科技文化的专科学校，主要培养翻译、工程技术、外交、船舶等专业性人才，福建船政学院是最早政府创办的职业院校。19世纪60—90年代，我国洋务学堂大约有30多所[6]，壬寅学制和癸卯学制是新式学校体系建设的开始，按照学制的结构，分为普通教育系统，以及师范教育和实业教育两个旁系，实业教育设立了初、中、高三级实业学堂。至此，职业学校进入了国家学制体系，采取精英化的教育模式，培养国家需要的技能型人才。新中国成立后，我国仿照苏联模式初步建立了中等职业教育体系。回顾我国职业教育的发展历程，总体而言，职业教育是政府外力推动的主导模式，并经历了跨越式的发展路径。按照我国职业教育体系的发展阶段，大致经历了职业教育体系初步建立阶段(1953—1965年)、恢复和黄金发展阶段(1978—1996年)、滑坡和危机阶段(1996—2002年)、重振和体系建设阶段(2002—2015年)。在不同的发展阶段，职业教育治理模式和管理体制大致经历了从行业办学为主到教育系统统筹办学；管辖权从中央下放到地方再到中央政策集中的项目制治理阶段。在职业教育管辖权的产教关系和央地关系上，经历了行业系统的“条条为主”，到央地的“条块结合”，再到省级统筹的“块块为主”的变化轨迹。一些学者从财政和治理的角度认为，我国教育财政体制的变化，经历了多级政府合作金字塔结构，到单一教育体制的金字塔，再到区域化发展的多级政府主管的金字塔结构。这里涉及教育管理体制中的产教和央地权责关系的变化。

计划体制时期，职业教育以行业办学和管理为主，大量行业部委创办和主管中等和高等专业学校，管理体制呈现出多级政府统一管理的模式，这是一种“条条为主”的管理模式，不同的行业系统从中央到地方、从行业部委到国有企业办学，产教关系紧密。如铁道行业原来有49所中专、96所技工学校、100所职业学校等，分属于铁道行业系统的不同层级。[7]在单位制下，行业主管系统、国有企业和职业学校是公对公的关系，是一种行业系统封闭式的办学模式，生产和教育结合，针对产业和企业专用性技能小规模培养技术技能人才，而职业学校则是行业系统和国有企业科层体系的一员。市场化转型后，随着国企改革的深入，行业系统逐渐退出职业教育领域，管辖权逐步划归地方政府和教育行政部门。此时，管理体制的条线和条块关系开始变化，职业教育地方政府事权增加。分税制改革之后，随着教育项目制的发展，中央教育部门开始通过财政和政治激励进行体系建设，规范地方政府权责关系，完善职业教育公共政策体系。

(一)“条条为主”的行业办学

新中国成立以来，我国仿照苏联模式建立中国的职业学校制度，有中等专业学校、技工学校和半工半读学校，主要依托行业和国有企业办学和管理。计划经济体制下，我国技能培养制度是“以工厂学徒制为主，职业学校为辅”，而职业学校也大多采取“半工半读”的形式。[8]各级各类职业教育是行业部门与教育部门共同举办，但中专、技校大部分都是由行业部门和国有企业举办，职业高中由地方教育部门举办。1951年，我国召开了第一次全国中等职业教育工作会议，指出中央与各个省市自治区成立“中等职业教育委员会”，负责指导各地发展新中国的职业教育。[9]此时，国家统筹的劳动用工制度、单位制的劳动管理模式、去商品化的劳动保护制度为工厂学徒制和行业中职学校的建立和发展奠定了制度基础。计划体制下，职业教育呈现了国家统筹和控制、单位制的全面管理、国有企业专用性技能积累的重要特点。在职业教育管辖权上，政务院1950年公布《关于高等学校领导关系的决定》规定高校由中央教育部统一领导，形成中央集权的教育管理体制。1952年规定省级政府的高校管辖权。1958年《关于教育工作的指示》要求少数中央各业务部门管理的学校下放给所属企业直接管理，中央企业获得行业内学校的管理权。1958年，中央下放管理权，国有企业办学和管理的学校增加，职工教育和职业教育相结合，为工厂培养技术人才。在单位制下，职业教育是一种封闭的人才培养机制，行业和国有企业办学主要服务行业企业人才需求。直到1983年，对职校毕业生也是包分配。1978—1998年是我国中等职业教育发展的黄金时期，呈现出政府强力推动、各部门协作管理、依靠外力大力发展的局面。1978年，在全国教育工作会议上邓小平提出扩大农业中学、各种中专、技校比例，国家推动一些效益不好的普通高中改办职业高中，发展正规职业学校制度。在办学和管理体制上，1985年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出了职业教育发展的方向和定位，提出“以中等职业技术教育为重点，发挥中等专业学校的骨干作用，同时积极发展高等职业技术院校，逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系”[3]。此时，职业教育形成了多部门、多行业共办的格局，管理主体包含了行业、企业、劳动部门和教育部门等，行业系统办学与管理为主。

(二)管辖权的转移与条块结合

1997年开始，随着市场化改革的深入，职业教育开始显现危机。中职教育招生人数连续五年滑坡。1998年之后，中专、技校办学困难，它们和职业高中开始趋同。[10]这个时期，一些职业学校办学混乱，管理不规范，结构不合理，不能适应市场需求，逐渐与产业脱离。职业教育从辉煌走向危机和外部制度环境变化和自身改革乏力相关。一方面，市场化转型之后，我国建立了自由的劳动力市场制度，取消了计划体制下的统包统分的劳动雇佣制度，1995年中专毕业生开始缴费上学，自主择业。国有企业改革、工人下岗、裁员增效，国家开始分离企业办社会职能，职业教育行业办学逐渐弱化。同时，工人下岗、大学扩招和学历贬值降低了居民职业教育的选择意愿。另一方面，学校自身改革滞后不能适应市场需求，在经济结构调整和产业转型后，学校的人才培养模式并没有随之变革，专业设置、课程体系、师资能力转型乏力。

20世纪90年代末期开始，职业教育管辖权逐渐从行业系统转移到教育系统。1998年《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》要求原机械工业部等九部门所属学校要通过共建、合并、合作、调整等方式进行管理体制调整。2000年，规定行业、企业办学校的人财物管理体制和属性不变，但是，教育业务按照属地化原则由地方教育部门管理。此时，行业部门和教育部门共同举办职业教育的格局发生变化，大部分的行业和企业办学被国家政策剥离，仅仅存留一小部分。1999年以来，行业和企业主办的大专、中专、技校、职业高中、职工学校和成人中专等，逐步划转到地方政府主管，各类职业学校从行业系统进入教育系统管辖，或者撤并、重组、升格、市场化办学等。同时，职业教育管理体制出现了“条块结合”的趋势，地方政府职业教育事权增加，开始根据本区域产业发展逻辑统筹职业教育模式。在珠三角和长三角的一些地区，地方政府统筹职业教育和区域产业发展的关系，让职业教育成为区域产业发展中的重要一环，服务当地产业和企业。[11]

(三)项目制下的央地关系

在市场化转型和分税制改革的背景下，随着行业主管部门和国有企业在职业教育中的作用被削弱，国家不断调整中央和地方政府的权责关系。在市场化改革初期，央地权责关系还比较模糊，1995年高等教育管理体制改革指出明确举办者、管理者和办学者职责，条块有机结合。1998年3月，国家教委、经贸委、劳动部发布通知强调推进办学体制和管理体制改革，逐渐放开办学权和管理权，明确各主体的权责关系。1998年开始，管理体制变革呈现出提高规模效应和改革条块分割的管理体制的路径。1999年，一些中央部门将学校的管辖权逐步交给地方政府或者央地共建，如行业部门交给地方教育行政部门主管。[12]办学体制上形成共建共管、合并办学、协作办学、转由地方管理的格局。职业教育重振和体系建设阶段，管辖权主要在教育系统，教育主管部门统筹经济、劳动等部门进行顶层制度设计。2002—2005年，国务院召开三次职教会议，确立了大力发展职业教育的政策。会议确定了职业教育的发展理念、目标、措施和财政投入。国家通过项目制的方式设立专项资金对职业教育进行财政投入，包含示范校建设、实训基地、学生资助等方面。在央地权责关系上，中央和省级财政开始向上集中，建立和完善财政转移支付体系，以国家项目带动地方政府投资区域职业教育和产教融合。此时，职业教育治理层面的张力主要来源于体系建设的政策集权化和区域产教融合利益多元化。[13]

在管理体制方面，国家主导重视调动地方政府、市场和社会的多元力量，如2010年建立教育行业指导委员会，中央和地方政府合作建立多个国家职业教育改革试验区，探索集团化办学模式和产业学院等。2017年12月，国务院发布《深化产教融合的若干意见》。2018年，教育、经济、产业、劳动、财政等部门联合制定《职业学校校企合作促进办法》体现了加强教育和产业的对话和合作，重新回归“产教融合、工学结合”的模式。在2019年的《国家职业教育改革实施方案》中提出经过5—10年，职业教育管理体制改革要从政府举办为主向“政府统筹管理，行业、企业和社会力量积极参与的多元办学体制”的格局转变，这是向20世纪八九十年代的模式回归，建立“国务院领导下的分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的职业教育管理体制。

二、职业教育治理中的管辖权之争

治理是一个西方化的概念，侧重于多方协商妥协形成的多元化治理机制，多元主体参与治理是一种自下而上的治理模式。社会治理是一种动态平衡的机制，通过制度安排和权力互动形成基础性的控制和平衡系统。而管理侧重技术层面的控制，体现一种自上而下的管控技术和手段。[14]我国社会治理是一种国家主义和发展型政府的模式，政府主导下基于实践的公共政策制定，而不是自下而上的公众参与建构制度体系的韧性。[15]从计划体制到市场体制转型，治理模式呈现了从总体支配到技术治理的变化，项目制成为一种重要的社会治理模式。[16]应星认为：“理解中国社会治理要分清治理的历史阶段性特点和理解治理术中人和事的关联性。”他认为中国社会治理经历了三个阶段：总体化的治理、简化的治理和项目治理。计划体制的单位制是对人的全面管控，并提供全面的社会保障体系。而1978年之后，国家经历了30年左右治理的简化，即不完全实施对人的全面的控制，而是通过专项治理的方式进行相对松散式的管控，赋予地方政府一定的治理权限。分税制改革以来，条条关系渐强，主要以项目制的方式从中央到地方，再到基层社会组织，这在一定程度上加强了中央和省级政府的集权，同时，社会治理变得更加精细化、数字化和网络化。[5]

教育治理的概念是在国家治理现代化体系建立中提出的，从社会治理的角度看，西方教育体系的发展是一种“自发性的机制”，在市场机制影响下，政府规制高等教育的能力日益受到限制。而我国教育体系的建构和发展是政府规制的历史，遵循国家主义的发展脉络。中国特色发展模式是基于实践的，并非依赖一种基于价值的推演，这是一种实用主义的公共政策实践。优化政府干预，发挥市场调节作用，不能简单归结为国家治理的“集权和分权”模式。[17]一些对教育治理现代化的研究也指出，教育治理是建立在教育管理传统的现实基础之上，政府作用不能因为市场机制的引入而弱化，而要在基本规则制定、教育公平保障、教育评价等方面发挥作用。教育公共政策是重要的教育管理和治理的工具，从实践到政策，再到立法是中国公共政策实践的真实写照。治理的现代化是要解决管理过程的制度、权力格局、利益平衡等问题，优化顶层设计，探索中国特色的教育治理模式。[18][19]现阶段，职业教育根本制度性问题是中央政府顶层制度设计如何保障各方利益，应对内外的冲击。所以，在发展型政府的治理格局下，我们应该把教育体系的建设看作一种必要的公共物品，提供政府规制的意义，提高政策选择的有效性。

但当前，在公共政策层面，政府强力推进建构了我国职业教育体系，具有明显的教育行政系统主导，以项目制手段加强政府责任的倾向。它形塑了职业教育的办学、管理和评价制度。在央地权责关系上，职业教育呈现出教育行政系统的压力和地方政府的行为逻辑不相符、不协调的状态，单纯依靠中央项目制的财政资金诱导和科层绩效考评的压力传导，无法充分调动地方政府的积极性。[20]区域产业发展特点需要省级统筹产教融合关系，以确定职业教育发展模式。职业学校作为独立的利益主体，在整体技能形成中的角色和定位已经改变。职业学校从国家技能形成制度的子系统，变为追求教育体系建设中的身份认同，走向了规模发展、科层考核、升学导向、指标建设的发展路径。

(一)职业教育的管辖权

职业教育现代治理体系和能力建设的核心是管理体制的改革，处理政府、市场、社会和院校的多元利益关系，改变政府单向度管理、推动治理变革。职业教育管理体制上是政府规制和体制的单一化、多元参与主体缺乏。我国职业教育制度安排和组织转型主要基于国家供给，而不是制度性利益驱动下的高校自主变革。政策执行的激励约束机制和多层委托代理关系的政策执行链条，主要体现为“压力传导”与“激励诱导”的制度安排。[2]以此建构了职业教育的权力支配关系和组织变迁路径。公办职业院校的管辖权是国家主导的，学校行政隶属在国家科层体制内，体现行政的上下级关系。行政隶属关系决定了学校的办学自主权、经费来源、办学方向和权责关系。管辖权是个比较复合性的概念，界定了政府行政管理的范围和层级，在管理内容上分为财政、人事和行政事务管理等权力；在管理模式上体现为“条线和条块关系”。职业教育治理的复杂性涉及多元利益主体关系，管辖权的演变可以深刻呈现出职业教育管理主体的多元化和多层性。本文使用管辖权这一概念来梳理职业教育治理中的条线和条块关系的变化。

在学界，对职业教育管理体制的研究常使用“多头管理”的概念，但“多头管理”并不能理解为阻碍职业教育发展的因素，它恰恰是职业教育历史发展的一种原生态格局。职业教育天然具有经济和教育双重属性，在初创阶段，职业学校一般都由经济和技术部门举办，有企业模式、学校模式和双元模式。多头管理是一个对象受制于多个平行的管理主体，体现为不同行政部门、中央和地方政府的多头管理。[21]在各国的职业教育实践中，教育部门和经济劳动部门围绕着职业教育管辖权之争是一种普遍的现象，比如法国的职业学校由教育和经济部门共同管辖，长期存在管辖权之争，办学理念和人才培养方面存在根本冲突。德国双元制的职业教育模式的建构是各种社会力量的利益政治过程，呈现出教育和经济部门的分治格局。[21]而我国从职业教育建立之初，各类职业学校就分属于劳动部门、教育部门、行业、企业管理，形成“条线分治、多元主体”的管理体制，如一些大专和中专院校在不同层次的行业系统管辖，技工学校主要由劳动部门和国有企业主办和主管，职业高中由地方教育部门主管，按照市场原则办学。

在教育治理的背景下，讨论我国职业教育的管辖权之争体现了管理体制中政府权责关系“条块”交织的格局。总体上，他经历了从行业办学的“条条”为主，到教育系统统筹的“条块结合”和地方政府主导的“块块为主”的变化。“条条关系”主要是指行政管理体制中的垂直关系、上下级关系和专业关系，如行业系统的部门治理逻辑、教育系统的科层关系，同一领域从上到下的监管系统。“块块关系”一般指省、市、县政权和企事业单位以及经管组织的关系。[22]“条块关系”是指我国央地政府的权责分配关系，主要涉及地方政府和业务职能部门的关系，但随着条块关系经历了分割、结合、共管和张力等变化，越发复杂化。现阶段，教育政策和科层体系是“条条”的关系，从上向下涉及众多利益主体，教育部、地方教育主管部门和职业学校，在政策理念认知、解读和执行层面，它们也具有不同的利益取向。与此同时，地方政府的行为角色是在不断的变化，有经济型、代理型、谋利型、地方法团主义、汲取型、悬浮型等行为模式。[23]

在行业和企业系统管辖下，学校完全属于行业系统的“条条关系”，学校和地方政府基本没有什么关联，行政级别也一般比归属地方政府的学校高。但是，随着管辖权从行业、企业到教育系统、从中央到地方政府转移过程，条条关系变成教育系统主导，地方政府的块块管辖力提高，相对分割的“条块关系”变成“条块结合”。分税制改革之后，条条的权威不断加大，教育系统通过国家项目制的方式，加强了对职业教育地方的管辖权，以财权带动地方政府事权投入，完善职业教育的财权和事权体系。中央通过财政和政治激励加强了各个层级的教育体系化建设。同时，地方政府作为一个独立的利益主体也对本区域职业教育发展模式产生影响，本地产业形态、企业内部治理、劳动保护制度、高等教育结构体系需要和职业教育发展模式协调统一。条块结构中的多元利益主体的博弈格局形塑了本区域职业教育治理模式。

(二)管辖权中的产教关系：条线关系的演变

职业教育办学源于经济部门和行业、企业，产教关系是职业教育的原生态。我国早期的实业学校就是教育界和职业界共同创办。新中国成立后的中专和技校是经济部门和国有企业创办和管辖的。职业教育管辖权中的产教关系是系统和制度层面的概念，是外部产业和教育系统的融合关系。校企合作是组织层面的结合关系，工学结合是教学层面工作与学习的结合。管辖权中的产教融合更强调校企合作背后的经济和教育系统融合的制度设计与安排。在组织层面，涉及政府、企业、学校和社会的关系。在职业教育发展史上，我国职业教育的发展路径不同于西方国家脱胎于行会学徒制，具有深厚的产业基础和比较完善的职业教育管理体制。[11]我国早期洋务运动、实业救国、民族资产阶级发展并不充分，并一度遭到破坏，职业教育一直缺乏相应的产业基础和行会管理力量，自治性不足。在国企发展阶段，虽然存在工厂学徒制，但是他和职业学校制度并没有衔接，而是分属于不同的管理体系。在技能形成制度上，产教关系的核心问题应该是职业教育如何融入技能形成，而不仅局限于学校和企业的关系的外在化和形式化探讨。校企合作面临困境的根本原因是宏观层面产教融合的系统性和结构性问题。

实业学校的建立是教育界和职业界的融合。1903年，张謇创办了通州师范学院、铁路学校，商船学校等。黄炎培的职业教育思想认为职业教育是一个特殊的教育领域，仅从职业学校做功夫不能发达职业教育，教育界一定要与职业界相沟通，这是最早校企合作的理论表述。[24]计划体制时期，大量的行业部委创办、主管高等专科院校和中等专科学校，管理体制体现了多级政府统一管理的模式。在20世纪五六十年代，职业教育的管辖部门有中央教育部、中央各业务部门和省级教育行政部门，形成了“多元主体、条块分治”的格局，体现了管辖权的部门系统分割和管理部门的职能分割。在计划体制下，行业系统、国有企业开始大量的创办职业学校，我国的中专和技校都是经济部门或企业创办的，职业教育是技能形成体系中的一环，深深扎根于行业企业。在管辖权上，中专、技校、职业中学的管辖权分别是行业系统、劳动部门或行业企业、地方教育行政部门。前两类职业学校都是在单位制下统包统分的学校，而职业中学由教育行政部门举办，采用市场原则、多元形式、多方筹资，资金来源和就业没有保障。在计划体制相关制度和国有企业社会职能的支持下，职业学校基本都依托于行业、企业，具有紧密的产教融合关系。随着市场化改革的深入和国企改革中社会性职能的剥离，行业主管单位开始重点关注经济发展等核心业务，将教育职能划归到地方政府和教育行政部门主管。职业学校的管辖权则经历了从中央下放到地方、从行业到教育行政部门主管的过渡。管辖权从国家下放到地方之后，职业教育成为地方政府事权，要结合地方经济、社会文化发展需要，安排区域产业发展和职业教育。

在市场化转型初期，由于制度的惯性和职业教育管辖权的下放，职业教育产教关系不断调整，呈现出两种不同的发展模式：一方面，1978年到2011年一些地方政府统筹规划本地产业发展、企业治理模式和职业教育管理体制，形成了一些具有区域特色的产教融合模式。长三角、珠三角产业基础较好，在地方政府的统筹下，20世纪90年代中后期开始资源整合和管理体制改革，建立了与本地产业密切结合的职教体系。[11]比如广东顺德在管理体制上改变了职业学校办学混乱的局面，调整学校布局结构，在了解当地产业发展基础上，进行职业教育的资源整合和优化院校结构，建立机电类和电子技术公共实训中心，进行区域统筹、资源共享、集约办学。[25]太仓工业学校和太仓职业高级中学合并成立太仓中专，通过资源整合与本地产业紧密结合，对职业教育的管理模式进行改革。[11]另一方面，全国大部分地区的职业教育发展受到了经济体制改革的影响。20世纪90年代，我国国有企业改革要求剥离企业的非生产性功能，集中力量进行生产和服务，以改变单位制下“企业办社会”的局面，提高企业生产效益。行业、企业逐渐从职业教育中退出，产教关系和校企合作逐渐弱化。在管辖权上，产业部门和国有企业大幅度退出职业教育管辖权，国家把原来归属行业、企业的职业学校转化为地方教育部门业务主管，这在制度设计上逐渐丧失了校企合作的制度和组织基础。在一些产教融合的政策研究中，学者们也指出了教育系统与产业系统的“错位”问题，指出核心问题是在技能形成制度中理解职业学校的功能和定位，优化顶层制度设计，使技能人才培养供给侧与需求侧在结构、质量、水平上匹配，在管理和评价体制上协同教育与产业系统，重视区域产教融合机制的建构。[26]在教育行政系统为主导的体系建设阶段，校政关系有所强化，而校企关系形式上增强，内涵上弱化。随着教育财政项目制的增长，一些深度嵌入区域技能形成中的职业院校正在弱化其与区域产业的联系，不断“向上看”，获取国家的政策支持和财政经费。如一些职业院校在校企合作中倾向于与大企业合作，以争取大量财政资金补助。

(三)管辖权中的央地关系：条块关系的变化

央地政府权责关系的变化是理解职业教育管辖权的重要线索。福柯对治理术(Governmentality)的研究指出了治理是人和事的复合体。中国基层治理的特点是以人为核心，即通过对官员的考核和晋升制度，进行层层行政压力的传导。[14]分税制改革之后，央地关系的变化要关注财权、事权和人事权的变化。学者们对项目制的研究指出，项目治国体现一种从总体支配到技术治理模式的转变，要关注上下级政府间权责关系的变化。在行政隶属关系上，公办职业学校是一种公共行政的科层组织，是政府组织的一部分，延续事业单位的管理模式，承担国家和社会公共事务的管理职责，具有公共性和社会性。同时，市场化转型过程中，要精简政府职能，发挥市场在资源配置中的基础性作用，增加大学的办学自主权，优化行政干预。对于职业学校组织特性和内涵的讨论，其实揭示了其公共政策的两难困境。[27]

在职业教育体系建立之初，我国形成了中央集权下的职业教育多部门、多结构、多形式的办学模式。政务院1950年公布《关于高等学校领导关系的决定》，规定高校由中央教育部统一领导，形成中央集权的教育管理体制。公办职业学校处在中央集权的科层管理模式下，随着市场化转型，国家在管理体制上简政放权，中央和地方政府的权责关系不断调整变化，从中央集权到适度分权，再到项目制的“央省”政策集权。1985年之后，政府实行简政放权、地方负责、分级管理的原则，通过规范央地权责关系，改革行政管理体制，中等职业学校实行“地方负责”的体制，高等教育实行“中央、省、中心城市三级办学”体制。1993年，进一步完善央地教育管理权限，职业教育实行县乡两级政府分级统筹与管理，高等教育实行中央与省分级管理，由此，央地权责关系逐渐明晰化。1992年以来，教育体制中的办学体制通过合并办学、共建共管、协作办学、中央转交地方管理、行业转交教育管理等方式进行改革和调整，1999—2003年国家在教育行政职责权限上进一步分权和放权。中央业务部门逐步退出高等教育管理，地方政府管理功能不断强化，学校自主权上升。同时，在办学规模上，国家要求提高规模效益，走内涵发展道路。2000年校均规模本科院校由2 500提高到3 500人，专科院校由1 000人提高到2 000人左右。[27]

在20世纪八九十年代，财政体制分权改革经历了1985年和1988年的两次变革，越来越分权化，简政放权政策造成中央政府在经济调控和行政管理方面的能力下降，国家能力严重削弱了。[28]20世纪80年代地方政府的自主性还是比较强的，当时中央部门条条的分工程度弱，块块自主权大。分权主要体现在利用社会多元力量办学，适度放开职业教育的办学权，引入市场机制和就业导向原则。在市场化改革初期，中央和地方的权责关系还比较模糊，在高度分权的状态下，地方举办职业学校体现地方政府意志，如在珠三角和长三角的一些地区，地方政府统筹职业教育和区域产业发展的关系，让职业教育成为区域产业发展结构中的重要一环，服务当地产业和企业。但是，一些地区分权和职业教育的快速发展也带来了办学混乱、管理不规范、教育资源浪费、办学质量下降等问题。此时，职业教育管理体制呈现出“政府主导，地方负责”的特点。20世纪90年代末，国家把大批中央各部委的直属的学校下放到地方，几乎所有的中专、技校都下放到了地方，各省也开始下放办学和管理权。在高等教育大众化的高校扩招政策下，国家政策对职业教育支持不够，长期投入不足，一些职业学校办学质量严重下滑，这也是后期中央政府加强对职业教育管理的原因。

20世纪90年代中期以来，分税制改革不断调整央地财权和事权的分配关系，我国政府间权责结构发生重要的变化，条条的权责显著增强，块块的行为模式发生变化。[22]1994年分税制改革以来，实行了相对集权的财政体制，集权效应引发了地方政府的行为变化。[29]条线的权威加大，中央通过教育项目制提高权威，激励地方政府职业教育公共投入，并不断完善教育转移支付体系。从2004年开始，中央政府加大了对职业教育的财政资金支持和政策引导，重塑了职业教育管辖权中的央地权责关系。国家通过财政和行政激励加强对职业教育的体系建设、政策试点和专项扶持，形成项目的资源集中优势和竞争择优效应，以弥补在90年代末期职业教育在公共资源供给和公共政策制定中的弱势地位。其实，在国家治理层面，一直存在着“一统体制”与地方“有效治理”的张力。[30]以国家力量的跨越式发展模式加速职业教育体系建设的步伐。中央的政策动员和压力传导机制保障了职业教育财政投入，却一定程度上忽略了地方的利益偏好。项目制的生成动因、内涵定义、运作逻辑、组织基础和效用限度等方面受到了传统科层制的影响。项目治理的实质是在中央和地方政府多层“委托—代理”关系下，处理政策集权化和区域差异化的内在张力。

(四)地方政府的角色：块块为主的管辖

一直以来，中央和地方在职业教育领域的财权和事权不匹配，在中央和地方“条块”关系博弈下，中央项目制通过财政和政治激励加强了各个层级的教育体系化建设。此时，职业教育管理体制中的“条块”关系变得越发复杂化了。教育政策和科层体系是“条条”的关系，从上向下涉及众多利益主体。与此同时，地方政府作为一个独立的利益主体也对本区域职业教育发展模式产生影响，本地产业形态、企业内部治理、劳动保护制度、高等教育结构需要和职业教育发展模式协调统一。特别在职业教育管辖权从中央行业系统下放到地方教育部门之后，地方政府的省级统筹成为区域产教融合发展的重要因素。

现代国家理论在政府间权责配置的框架下来理解地方政府行为，认为地方政府是一个独立的，具有一定的自主性的理性人，遵循制度环境下的理性选择理论。教育项目制在完善转移支付体系、重点扶持和均衡发展之外，在治理层面主要是规范和控制地方政府官员的行为，明确权责关系，增加地方政府对公共服务(职业教育)等投入的支出。[28]在整体技能形成制度和区域产教融合机制中，地方政商关系、政校关系和区域资源分配机制决定了地方政府投入职业教育的意愿。如苏南地区是“大政府、小市场”的模式，政府从当地产业发展中分配的资源比重大，投入公共服务多。地方政府投入职业教育的行为逻辑受到区域产业禀赋和企业生产组织方式、上级政府考核机制、当地居民收入分配和教育偏好等方面的影响。

随着分税制改革和国家转移支付体系的完善，地方政府的自主权不断下降，条条分工越来越强。中央政策的集中化一定程度上改变了地方利益格局和央地成本分担机制，但是，中央政策难以对职业教育的多元利益格局，以及居民偏好信息进行收集、整理和传递。如果中央的政策标准不是本地化产业利益导向的，易导致职业学校和地方政府的利益脱钩。比如中职免费政策体现了中央财政体系建设和地方政府供给意愿的冲突。

央地权责关系的不明晰性、复杂性与连带性导致地方政府更多变通策略，地方政府投入职业教育，更多的是满足上级的绩效考核，而不是多元化利益的统筹协调。对公共教育财力有限的地方政府而言，教育成本分担方式的变化影响了地方政府的供给意愿，形成了地方政府应对上级政策的诸多变通之法。[31]同时，职业教育整体评价体系中社会评价的维度比较滞后，“向上看”的评价制度导向了资源获取重心的改变，职业院校更多按照评价体系进行对标建设，一定程度上忽视了特色和内涵建设，而真正的产教融合型职业学校发展受到限制。产教融合从区域发展的子系统变为整体职业教育体系建设的一部分，这改变了职业教育原有的地方政府和行业办学的利益格局。所以，在区域产教融合发展机制下，应该加强职业教育的省级统筹能力[32]，在优化治理方面提高地方政府的职业教育管辖权，关注区域产教关系的利益格局，通过项目制的方式增加地方政府对区域产教融合的统筹安排。

三、对我国职业教育治理现代化的思考

大学的发展具有两种不同的取向，一种是国家管制主义，一种是市场自由主义。一些学者在高等教育体系中讨论学术自治和大学管制的关系，马丁·特罗分析了高等教育从社会边缘走向中心后，教育系统的庞大化和与政府关系的紧密性。中央政府和地方政府成为高等教育唯一的资金来源。[33]在职业教育治理模式中有以美国为代表的自由主义系统、日本为代表的分割主义、法国为代表的中央集权主义、德国为代表的集体主义模式。[20]而中国正规职业学校制度在技能形成体系中不断的变化，治理的核心问题是职业学校在技能形成体系中的功能和定位问题。在不同的历史阶段和社会转型过程中，职业学校制度经历了哪些变化，变化的核心和实质是什么？这种变化对我国产业转型和技能人才培养带来什么影响？而本文对职业教育管辖权演变的研究是回答这个问题的关键。

在比较制度主义对资本主义多样性的研究中，学者们指出协调市场和自由市场经济体制下技能形成制度的差异。[34]他们从国家、市场、劳动者三者的关系展开，强调国家规制、行业协会和雇主组织、产业工人之间的利益政治过程。[35][36]我国不同于德国的协调市场经济模式，他们具有成熟的行业协会、雇主组织和工会。我国职业教育发展主要依靠国家财政支持，现有的行业协会力量比较薄弱，不能成为协调企业经济和教育行为的中间力量。宏观制度转型下的技能形成体制是产教关系演变的过程，职业教育技能培养的利益相关人，如雇主、技能工人、行业协会、政府的政治博弈形塑了职业教育的发展模式。对技能形成制度中各个利益主体和职业教育发展模式的研究，让我们更深入思考我国应该在学习西方职业教育制度的同时，如何建构中国特色的职业教育体系，以及在管理体制上如何改革来协调经济与教育的关系。

作为一种较复杂的公共物品，职业教育天生就具有经济、社会和教育的多重属性，体现国家、市场、企业和社会之间的关系。国际的职教模式体现了不同经济制度下利益均衡的“自发扩展秩序”，它是技术发展、居民意愿、政府管理、学校演变等利益主体的互动。而我国职业教育发展模式一直是国家政策主导和规制的。教育治理模式经历了集权性、综合性和全面性，到治理的专项性和地方分权，再到“央省”集权和技术治理阶段。职业教育的管辖权从行业办学为主，到教育系统统筹，再到项目制的中央集权变化。在管辖权的产教和央地关系上体现了“条线”和“条块”关系的交织。在“条线关系”上，行业、企业管辖权逐渐退出了职业教育领域，行业、企业的声音越来越弱，在公共政策层面，当前的现代职业教育体系建设具有明显的教育行政系统主导，以项目制的财政手段加强政府责任的倾向。在职业教育公共政策的制定上，国家掌握着政策的话语权，来自公众和企业的声音不足，缺乏对职业教育质量信号、社会需求和评价的考虑。职业教育外部制度环境的变化深刻地改变了办学体制、产教关系、管理体制和学校内部治理的基本格局，体系建设对区域职业教育产教融合模式是有一定的冲击的。

所以，对职业教育管辖权的研究需要反思职业教育公共政策中的国家规制的问题。西方的教育体系发展更多是一种“自发性机制”，而我国教育体系的建构和发展是政府规制的历史。从我国职业教育的不同发展阶段来看，公共政策中增加政府投入是教育公共物品属性的保障。一些学者指出了国家政策在协调产业发展、技能形成和社会保障中的重要作用。现阶段，职业教育根本制度性问题是中央政府顶层制度设计如何保障各方利益和积极性，应对内外的冲击。21世纪初期，国家意识到中国式分权对基本公共服务供给的影响后，中央政府开始通过大量专项和带有专项性质的一般转移支付把财政管理下沉到县级，并通过一系列的职业教育政策体现中央权威。体系建设的政策集中化和地方利益多元化的矛盾成为管辖权中新的问题，深刻影响着我国职业教育的办学、管理体制和产教关系的形塑。

2020年10月中共中央、国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》也指出了深化教育评价改革，构建政府、学校、社会多元参与机制，提高教育治理能力和水平，加快推进教育治理现代化，形成中国特色，世界水平的教育评价体系。[37]而构建新时代教育评价机制改革的核心是提高教育治理能力，深化管理体制改革。从计划到市场体制，我国区别于西方国家的协调市场和自由市场模式，需要建构一种发展型政府协调政府管制和高校自治、政治逻辑和教育规律、科层管理和项目竞争、运动治理和可持续发展等深层次的实践关系，深化职业教育管理体制改革。职业教育公共政策的制定和实践需要考虑经济、教育和社会的多重属性，构建多元利益主体参与机制。在央地权责关系上，单纯依靠中央项目制的财政资金诱导和科层绩效考评的压力传导，无法充分调动地方政府的积极性。中央政府顶层的制度设计要对地方特点、偏好、利益格局有充分的了解，优化政策工具和评价机制，处理好职业教育体系建设和产教融合的多元利益的关系，完善职业教育管理体制，规范行业、企业权利义务，将社会性的维度纳入评价体系。调整职业教育治理中的央地权责关系，明晰财权与事权分配，在项目制财政拨款和评价体系中纳入产教融合的指标，加强地方政府的省级统筹机制，建构区域产教融合发展视角。