向俊杰

济南市能源和粮食综合行政执法支队

0 前言

2020年9月，习近平总书记在第75届联合国大会向世界郑重承诺，我国将力争在2030年前实现碳达峰，在2060年前实现碳中和。2021年，全国“两会”的工作报告明确提出要扎实做好碳达峰、碳中和的各项工作。实现碳达峰、碳中和是党中央立足国际、国内两个大局作出的重大战略决策，对我国生态文明建设、引领全球气候治理、实现“两个一百年”奋斗目标具有重大意义[1]。节能监督管理作为推动全社会节约能源、提供能源利用效率、推进绿色发展的重要手段，在实现碳达峰目标、碳中和愿景的过程中，理应发挥积极的作用。本文在对碳达峰、碳中和相关概念、产生背景和现实意义作系统介绍的基础上，结合我国碳中和现状，提出碳达峰、碳中和对节能监督管理工作的新要求。

1 碳达峰、碳中和的概念、背景及意义

1.1 碳达峰、碳中和的概念和含义

全球气候变化被视为21世纪人类社会面临的巨大挑战之一,它不仅关乎人类的生存环境变化，更涉及全球经济和地缘政治格局[2]，而引起全球气候变化的主要原因就在于人类社会活动中温室气体（我国专指CO2，下同）的大量排放。碳达峰、碳中和就是各国政府针对温室气体年度排放总量达到最大值和实现温室气体的人为排放与人为移除相平衡而言的。碳达峰是指一国温室气体排放量在一段时间内达到历史最高值，之后进入平台期并可能在一定范围内波动，然后进入持续缓慢或快速下降阶段，是温室气体排放量由增转降的拐点。碳中和是指一国在一定时间内，其所有的自然人、法人和非法人组织直接或间接产生的温室气体排放量，通过节能减排、负碳排放（碳汇、CCUS、DAS）等形式相互抵消，实现温室气体“零排放”[3]。

1）碳达峰、碳中和是一个总体性概念。碳达峰、碳中和不是针对某个行业、领域或个体，而都是国家全局战略，是要在国家总体层面上实现温室气体“零排放”，并非要求每个行业、领域或个体都单独实现温室气体“零排放”。各行业、领域或个体应厘清自身减排的责任与义务边界，尤其是相关重点行业、领域必须科学制定并严格执行发展路线图，为实现碳达峰、碳中和作出应有贡献。

2）碳中和不是指温室气体的绝对零排放，而是指净零排放，即排放到大气中的温室气体与从大气中移除的温室气体相互平衡。碳中和目标的实现不能以牺牲社会发展和人类生产为代价，而是需要依靠颠覆性的能源革命、科技革命和经济转型。

3）碳中和的本质是“脱碳”，而不能简单地理解成“去煤化”。我国煤炭生产与消费约占全球的一半，煤电占比高达50.2%，紧随其后的印度和美国分别只占11.0%和10.6%，同时，中国又是世界工厂，钢铁、炼焦、铝锭、水泥等高耗能产品占全球50%以上，经济结构决定了能源消耗状况。国家能源战略不只是考虑排放问题，更要注重安全。中国碳中和的起点与欧美国家完全不同，发达国家倡导的完全“去煤化”在我国行不通[4]。

1.2 碳达峰、碳中和提出的背景及意义

1）随着经济社会的不断发展，我国国情发生了重大变化，社会主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，国家发展理念也已经从功利主义正义观逐渐转变为公平的正义观，即从原来追求经济效率优先和全社会利益总量最大化，逐渐转变为更加注重机会公平平等和总量在个体之间合理分配的平衡发展问题。尤其是党的“十八大”以来，党中央、国务院出台了各项政策制度，打破以前的唯GDP发展论，认真对待人与人之间的差别，注重社会资源的公平合理分配，为经济、社会、环境、文化等统一、协调和共同发展指出了明确的道路。

碳达峰、碳中和正是为了满足人民日益增长的美好生活需要和公平合理平衡发展的需要而提出的，同时也是党中央、国务院坚持公正的正义发展理念的一贯体现。

2）化石能源的大规模利用，带来了全球平均气温的显著快速上升，极端天气和自然灾害频频发生，给人类社会的生存和发展造成巨大的威胁。人类社会的能源利用史经历了从最早的钻木取火，到化石能源的开发利用，再到非化石能源的开发。自工业革命以来，人类社会发展和活动主要依赖于对化石能源和自然资源的过度开发利用，在获得社会生产力巨大进步的同时，也付出了巨大的代价。在过去170年里，人类活动让大气中的CO2浓度相对于工业革命之前的水平提高了47%，这比自然环境下2万年时间增加的浓度还多，这样的急速变化也使得物种和生态系统的适应时间大大缩短，而导致CO2浓度急速增加的直接原因就是化石能源的过度开发利用[2]。作为世界能源利用第一大国，我国碳达峰、碳中和承诺是主动承担气候变化国际责任、坚定决心走绿色低碳发展道路的彰显与体现，也是我国对“人类命运共同体”建设的最实质性贡献。

3）碳达峰、碳中和是科学界与各国政府为应对全球气候变化形成的明确共识，国际社会和各国政府都在采取积极措施减少温室气体排放。从上个世纪90年代开始，国际社会先后签署了《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等一系列控制CO2等温室气体排放的国际条约和协议。截至2020年底，全球共有44个国家和经济体正式宣布了碳中和目标，包括已经实现目标、已经写入政策文件、提出或完成立法程序的国家和地区[2]。我国是《联合国气候变化框架公约》的首批缔约国，并为达成《京都议定书》《巴黎协定》作出重要贡献。我国碳达峰、碳中和承诺，既是我国加快推进绿色低碳转型发展的内在需要，又是主动承担国际义务的大国担当体现。

4）碳达峰、碳中和的提出既是我国统筹绿色与发展、实现现代化的必然要求，即将传统的低效、污染的发展模式转变为绿色、低碳、循环的可持续发展模式，实现我国全面、协调、安全可持续发展，同时也是“两个一百年”和建设美丽中国奋斗目标的重要内容，即推动经济转型增效，引领全球绿色低碳能源、技术和产业革命，广泛形成绿色生产生活方式，由工业文明加快向现代生态文明转型。

2 碳中和的现状和挑战

2.1 我国碳排放现状

我国已是全球温室气体排放的第一大国家。根据PBL挪威环评机构的数据，2018年碳排放量前五的国家和地区排放了全体62%的温室气体，依次为中国（26%）、美国（13%）、欧盟27国（8%）、印度（7%）和俄罗斯（5%）。2019年我国全社会碳排放（含LULUCF）约105亿t[4]，其中能源活动碳排放约为98亿t，占比为87%。从能源品种来看，燃煤发电和供热占能源活动碳排放比重为44%，煤炭终端燃烧排放占比35%，石油、天然气排放占比分别为15%、6%。从能源活动领域来看，能源生产与转换、工业、交通运输、建筑领域的比重分别为47%、36%、9%、8%，其中钢铁、建材、化工三大高耗能产业分别占比17%、8%、6%[5]。

能源消费结构决定了碳排放量，社会经济发展又离不开能源消费，现阶段煤炭仍然是我国能源消费的主要品种，占我国一次能源消费比重达50%以上，总体上呈现“一煤独大”的格局，碳减排压力巨大[4]。

2.2 我国碳中和面临的主要挑战

1）我国经济将长期处于高速平稳发展阶段，能源需求尚未达峰。根据国际货币基金组织（IMF）的研究，发达国家目前平均经济增速约为1%～2%，而中国经济增速始终保持在5%以上，且还将维持较长时间，经济的增长也将带来能源需求总量的增长。根据国家统计局数据，2019年中国一次能源消费总量达48.7亿tce，同比增速3.3%。同时，中国人均一次能源消费量约为OECD国家的一半，人均用电量是OECD国家的60%。若比较人均居民用电量，中国仅为OECD国家的29%，显著偏低，随着现代化和城镇化进程的推进，居民用电需求仍将迎来大幅增长。预计“十四五”“十五五”期间，我国GDP年均增速仍始终保持5%以上，到2030年，我国一次能源需求将达到60亿tce，年均增速2%，人均能源需求从2019年的3.4 tce上升到4.1 tce[5]。

2)能源消耗以煤炭主导，转型难度大。中国能源禀赋多煤、贫油、少气，现阶段煤炭仍是国家能源安全的基石，能源消耗呈现“一煤独大”的格局，2019年煤炭约占我国一次性能源消耗的58%，占全国CO2总排放的80%，严重制约着CO2的减排。清洁能源占一次能源的比重仅为15%，且存在发展受限和区域错配等问题。我国现有煤炭行业，绿色开采、清洁利用等技术几乎很难实现碳中和的意愿，曾视为未来战略的“煤炭清洁利用”技术仍不足匹配碳中和的愿景，当前提高能源燃烧效率的超临界发电技术，并不能脱碳，对碳减排的贡献有限。能源结构调整面临着高碳能源资产累计规模总量大、转型经济成本高、新技术突破难等一系列问题和挑战。

3）地区与行业发展不平衡，公平问题凸显。区域发展不均衡是中国经济的一个长期特点。不同地区资源禀赋、生产优势和经济发展水平存在差异性，碳中和将对不同地区、不同行业带来不同程度的冲击，或加剧发展不平衡的问题。从地区来看，高收入地区＜低收入地区，因此,低收入地区可能承担更多的减排任务，或带来“穷人补贴富人”的不平等问题。从行业来看，如果不能有效地采用低碳零碳技术进行改造，将导致碳排放密集型行业的产品竞争力下降，逐渐被低碳产品所替代，投资和就业越来越偏向低碳行业。在碳中和的目标下，这一替代过程将大幅增速，传统碳排放密集行业若不能及时作出调整转型，或将面临严重的失业问题和资产减值损失[2]。

4）碳达峰和碳中和的时间间隔小。碳达峰实现的时间和量直接决定碳中和目标实现的可能性与成本。“碳达峰”实现越早，与“碳中和”间隔时间越长，减排压力就越小，所付出的成本也越少，“碳中和”目标的实现也越容易。相较于欧美发达国家碳达峰和碳中和时间间隔一般为50～70年，我国承诺30年之内从碳达峰实现碳中和，这意味着我国碳达峰后平台期缓冲时间很短，能源和经济转型的压力和挑战、CO2减排的速度和力度都要比他们大得多。

3 现有碳中和政策

碳中和政策体现在与碳排放和碳移除有关的法律法规规章、技术标准和其它配套性的规范性文件中。国家发展改革委、生态环境部分别于2014年、2020年出台了《碳排放权交易管理暂行办法》和《碳排放权交易管理办法（试行）》两部部门规章，对碳排放权交易管理制度作出相应的规定。截至目前已经颁布实施的涉及碳排放的技术标准合计38项，其中：国家标准1项，即《建筑碳排放计算标准》(GB/T51366—2019)；行业标准7项，主要分布在交通运输、石油化工等领域；地方标准30项，其中北京12项、上海4项、河南2项、广东10项、重庆1项、江西1项。

3.1 碳排放权交易管理制度

碳排放是指煤炭、天然气、石油等化石能源燃烧活动和工业生产过程以及土地利用、土地利用变化与林业活动产生的温室气体排放，以及因使用外购的电力和热力等所导致的温室气体排放。碳排放权是指依法取得的向大气排放温室气体的权利，碳排放配额是政府分配给重点排放单位指定时期内的碳排放额度，是碳排放权的凭证和载体，1单位配额相当于1 tCO2当量。碳排放权交易活动包括碳排放配额分配和清缴，碳排放权登记、交易、结算等活动。政府通过信息公开和披露、“双随机、一公开”监督检查等制度，对碳排放权交易及相关活动进行监督管理[6]。

我国对碳排放权交易实行政府引导与市场运作相结合的方式进行监督管理，通过充分发挥市场机制作用，推动温室气体减排，碳排放权交易管理重点在于“市场”。碳中和作为一个外部性极强的领域，如何增强非公共部门参与的动力和最大限度地调动市场主体的参与积极性，将直接决定着碳中和目标实现的速度和程度。重点排放单位、机构或个人通过全国碳排放权交易系统对碳排放配额进行自由、有偿的交易，将碳排放的隐性成本显现化、外部成本内部化，与此同时，随着减排低碳的市场需求不断扩大，相关的技术创新也有望实现快速突破，从而形成良性循环[7]。

3.2 现有政策与碳中和愿景的差距

1）碳排放权交易管理制度效力位阶低，且相关内容规定不统一。碳中和是党中央、国务院统筹国际国内两个大局作出的重大战略决策，而现有的关于碳排放权交易管理的两个办法，都仅仅是国务院职能部门制定的部门规章，法律位阶低，不利于相关规定和要求的严格执行与全面落实，并且两个部门规章在碳排放权交易基本原则、主管部门、碳排放配额管理、碳排放权交易产品内容等多个方面规定不一致，甚至存在相互冲突的情况。

2）技术标准涉及领域窄、数量少，内容设定相对落后，且多为推荐性标准，需要制定或修订符合碳中和愿景的节能、减排、降耗、环保等一系列绿色发展国家标准，增强标准的科学性、先进性、强制性和权威性。新标准内容应当满足能够明确界定碳排放的核算边界，促进加大技改升级、减少排放，鼓励实施生态修复，增加碳汇。

3）监管体制不健全，监管要求不明确。在绝大部分行业、领域中，对碳排放构建动态监测体系、信息收集、信息公开披露等都无强制性要求，难以厘清各方应对气候相关风险与减碳贡献度。

4）激励机制不完善，激励力度与覆盖范围不足。对低碳、零碳或负排放缺乏特殊激励，应重建符合碳中和愿景的减排增汇激励机制，确保激励力度和覆盖范围、激励机制与碳足迹挂钩，强化碳排放权市场配置作用。

4 碳中和对节能监督管理的新要求

节能监督管理对改变能源消费结构、提高能源利用效率具有十分重要的意义，能源“双控”仍将是驱动我国能源消费转型的主要方式，碳中和目标的实现需要充分发挥节能监督管理的作用，并对其提出了新的、更高的要求。

1）要求充分发挥节能减排和污染治理在应对气候变化中的协同作用。做好碳达峰、碳中和工作，要坚定实施积极应对气候变化国家战略，一方面要推动全社会节约能源，提高能源利用效率，从源头避免与过程减排来推动实现“近零排放”，同时也要求积极开展低碳防污协同治理，加强环境治理、生态修复等措施增加碳汇，保护和改善环境，真正实现“净零排放”。

2）要进一步深入贯彻实施能耗双控制度，严格执行节能法律法规和强制性节能标准，强化节能指标约束力。加强对固定资产投资项目节能审查制度实施情况监管，通过限制不符合强制性节能标准和节能设计规范的固定资产投资项目，从源头上把好节能准入关，遏制高耗能和产能过剩行业盲目发展和过快增长。依法监督用能单位淘汰落后的耗能过高的用能产品、设备和生产工艺，对生产过程中耗能高的产品的生产单位严格执行单位产品能耗限额标准。进一步修订和改善相关的强制性节能标准，保证其科学性和先进性。

3）要进一步加强节能监督管理体制建设，提升节能监督管理的信息化和现代化水平。鼓励、支持节能科学技术的研发、示范和推广，通过能耗在线监测系统的建设和使用，加强对重点用能单位用能状况的监督和管理。

4）要加大节能宣传、培训力度，将节能知识纳入国民教育和培训体系，普及节能科学知识，提升全社会的节能降耗意识，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式。

5 结语

在碳达峰、碳中和目标体系下控制能耗总量、加强节能监督管理和提高能效将是整个能源系统主题，甚至是唯一主题。通过节能提效，控制能源消耗总量，尽早实现碳达峰、碳中和将是一项紧迫而艰巨的任务。在我国社会发展的新时期、新常态，尤其是“十四五”发展规划中明确设定单位GDP能源消耗降低13.5%的约束性指标的情况下，节能监督管理需要与市场经济、技术创新等更加紧密结合，工作思路也需从“查违法、促合理”转变为“促合理、查违法”，将节能减排与增加碳汇相结合，共同发挥作用，构成一个应对气候变化的动态碳中和共同体。