张海涛

(黑龙江省疾病预防控制中心，黑龙江 哈尔滨 150001)

1 区域位置与生态地位重要性

黑龙江省是我国林业大省，“十三五”期间森林覆盖率达到47.3%。林业生态区位十分重要。全省林业经营总面积约占全省土地面积的45.4%，森林面积、森林蓄积量、森林覆盖率均位于全国排名前列。天然林资源是我省森林资源的主体，主要分布在大、小兴安岭山脉和长白山脉及完达山脉，森林树种达百余种，经济利用价值较高的有几十种。区域内的森林是东北亚陆地自然生态系统的主体之一。辽阔的林海，北御西伯利亚寒流、内蒙高原寒风，南阻太平洋热浪，西防黄沙进犯。森林资源既是黑龙江、乌苏里江、松花江、嫩江、牡丹江、绥芬河等主要水系资源发源地和水源涵养地，又是松嫩平原、三江平原的自然屏障，是东北大粮仓的天然生态屏障，对促进东北地区农牧业稳产高产，保障国家粮食安全意义重大，生态区位不可替代。因此，森林资源管理和行政执法的地位和作用相当重要。

2 基层林区执法概况

2.1 改革前后行政执法情况对比

1)国有林区改革前，黑龙江省林业管理属于“三国四方”格局。由于原森工、农垦系统自成社会体系，公检法文卫教机构健全，从上至下垂直管理，所以相对来说，森工、农垦的林业管理相对垂直化，政令的执行更顺畅，更直接。而地方林业及伊春地区的林业管理，既有行业管理，也受政府管理领导，林业作为其职能部门，不具有绝对的统管权力，经常会出现交叉或缺失的问题。

2)回顾林业的历史，大多数地方的基层林业站始建于上世纪八十年代中期，直到上世纪八十年代末才出现基层林业派出所，人员以警校毕业生和林业站选调人员组成，主要任务就是为了遏制日趋严重的乱砍滥伐、毁林开垦等破坏森林资源的违法状况，这些人员构成的林业派出所，夯实了基层林业执法的基础。林业站和林业派出所的设立，奠定了林业资源管理工作既定的“在发展中保护，在保护中发展”两条腿走路方针，使我国森林资源在1998年国务院明传电报指示后，实现了森林蓄积和面积的双增长，生态环境持续向好，为天保工程的实施奠定了基础。森林资源管理部门与森林公安紧密协调，工作中互通有无，有效的打击震慑破坏森林资源的行为。林政巡查或工作中发现的乱砍滥伐等破坏森林资源行为，会迅速移交林业派出所查处，把问题解决在萌芽状态，而派出所查处情况会与林政人员沟通，从而敦促、监管破坏森林者及时补植补造，使生态环境破坏情况快速得到修复，确保各地森林资源和生态环境的安全。

3)2018年随着国有林区改革的不断推进，基层林业管理部门执法困难问题凸显。主要原因是体制改革过渡时期短，林业公安机关(森林公安)按建制回归公安部门管理，造成林业行政执法缺少公安部门的支撑，执法严肃性和权威性大大减弱。

2.2 行政执法中存在的问题

1)林业改革给森林资源管理工作带来了较大的变化。一是原有森工、农垦系统的林业执法队伍在改革过程中没有被接受转制，加之社会行政事权移交给地方政府，造成原系统的林业执法队伍不再具有执法权限，而地方政府的林业执法工作主要集中在基层乡镇林业站，改革后的执法权力下放，人员编制不足，又接收了诸多新的陌生国有林区，给基层林业执法工作带来巨大的压力和挑战。

2)森林公安(林业公安)的转隶，使得林业执法陷入更加尴尬和两难的境况。国有林区长期依赖公安部门开展林业执法的情况，随着公安部门的转隶，致使很多处于萌芽状态的破坏森林资源案件不能及时得到查处和遏制，给森林资源的监管和生态环境的保护带来一定的安全隐患和不利影响。

3)改革后的基层林业站事务繁杂，严重影响到涉林案件的查处工作。全面停止天然林商业性采伐政策的实施，改革后的林区留守人员少、年龄结构老化，因林业工作相对的专业性、繁杂性，使真正能承担开展森林经营管理工作的人员少之又少。改革后基层林业站工作繁重，诸如林业生产设计验收、林业专项检查、森林资源管理、森林防火、配合当地自然资源部门林木权属登记流转、野生动植物保护、病虫害防治、涉林资金的造册发放、林业政策宣传、日常巡查监管等等，还需要及时配合参与当地政府工作中的涉林问题调查处理。林业行政执法是一项程序规范严谨、取证缜密繁杂、专业性较强的执法工作，不是随意招聘就能胜任的，需要通过培训后方可上岗。由于行政执法的威慑力有限，缺少公安部门协同的执法工作较难开展。

2.3 改革后行政执法的难点

2.3.1 转隶使侦办案件人员缺失

查处林业案件需要具备基础的林学专业知识、测量知识、林业法律法规知识、掌握涉林案件的基本情形、规律等等，这些都是需要长期积累磨练。林区治安管辖面积大、人员不足，人员转隶以后，很多地方的做法都是保留档案，打乱建制，人员分编到各地派出所，使得多年历练培养的林业案件侦办专业队伍解散。地方派出所接警侦办林业案件时很难适应，由于路途远，缺乏专业能力，不能做到快速、高效、精准办案。

2.3.2 转隶使案件的移交侦办迟滞

虽然现行管理办法和规定，制订了行刑衔接的涉林案件制度，但也存在接到相关涉林案件举报时，到底由谁先行介入调查问题。很多案件需要做完技术鉴定，掌握乱砍滥伐林木的具体数额，或侵占林地具体面积以后，才能给案件定性，确定查办责任单位。这样势必会影响林业案件的侦办和处理的时效性，迟滞案件的查处。

3 解决林区执法难的对策

1)加强顶层设计，完善改革措施，从实际出发，设计出林区基层执法与相关部门的协调沟通共建机制。

2)加强基层林业站人员力量，配齐配强执法干部、工作人员，并建立专业培训制度。

3)建立警民联系制度，加强信息共享、协调办案制度。

4)加大宣传力度，增强民众知法、守法意识，努力创造形成林区护林的法制氛围，良好的社会环境。

4 结语

林业改革是林区化解各种发展矛盾的根本出路，是生态文明建设的根本保证。加强顶层设计，完善改革措施，理顺协调各方面的管理权限和行政职能，林业的发展才能步入现代林业的发展轨道，为生态文明建设做出贡献，实现“绿水青山就是金山银山”的发展目标。