我国玉米补贴政策改革及效果分析

2021-12-02陆子倩

当代农村财经 2021年11期

陆子倩

摘要：玉米作为我国重要的粮食作物与经济作物，对我国粮食安全战略发展具有重要影响。本文通过对玉米临储制度以及生产者补贴制度进行研究，分析探讨玉米补贴制度的优化路径。基于相关文献资料以及生产者剩余、消费者剩余、政府成本来探讨社会总福利的增加或减少情况来对政策损益进行评价，进一步探索与优化玉米补贴制度，促进我国玉米种植结构调整，保障农户收益与粮食安全。

关键词：玉米补贴政策改革演进政策效果优化建议

粮食安全问题对于每个国家来说都至关重要，作为基础性战略资源，确保粮食供给与安全始终是农业发展、乡村振兴的首要任务。同时由于粮食的特殊性，对粮食进行价格补贴历来是世界各国的普遍做法。与传统的小麦、水稻等粮食作物相比，玉米不仅是优良的粮食作物，也是畜牧业、养殖业等重要的饲料来源，是重要的经济作物。因而玉米产量、价格波动不仅会影响种粮农民的收益，还会对下游加工企业包括生猪饲料以及生猪养殖等产生一系列的连带效应。因此本文将围绕玉米补贴政策，通过文献研究法与比较分析法，结合微观经济学中生产者剩余、消费者剩余与社会总福利理论来分析、探讨玉米补贴政策发展与改革所产生的多重影响以及优化路径。

一、玉米补贴政策的问题及改革演进

（一）玉米临时收储制度

2008年受全球金融危机影响，国际粮价异常波动，冲击我国粮价市场，特别是对于玉米而言，由于未在最低价收购制度之列，影响尤为严重。为防止谷贱伤农，缓解玉米主产区滞销的问题，国家出台了玉米临时收储制度，该政策的出台对于保护农民利益、种粮积极性以及稳定粮食生产、维护市场平稳运行发挥了重要作用。但玉米临储政策由于高价收购，对于后续玉米的出售造成不利影响。下游加工、养殖等企业在之后加大了玉米及其替代品的进口，同时玉米进口受进口配额以及转基因政策的双重影响，一些中小型加工企业面临生存困境。此外，临储政策还给生猪养殖造成了巨大的冲击，玉米是生猪养殖的重要饲料原料，玉米价格波动加剧了猪周期的波动，对生猪产业稳定发展产生了不利影响。由此可见，玉米临时收储政策在一定时期确实起到了保护农户基本收益的作用，但从长远来看，通过临储政策对玉米价格产生直接影响，势必干扰市场经济发挥价格机制的作用，从而对玉米以及下游加工业、养殖业产生不可避免的不利影响。

（二）玉米生产者补贴制度

2016年，财政部出台了《关于建立玉米生产者补贴制度的实施意见》（财建〔2016〕869号），强调了市场价格机制的重要作用，决定通过“市场定价，价补分离”来进一步做好玉米补贴制度。自此，国内外玉米价差逐渐减少，市场价格机制逐步发挥作用，国内玉米价格开始下降。这在一定程度上能够有效缓解国内玉米库存积压与陈化风险。同时，该项改革也促进了玉米生产优势区的发展，玉米供给侧结构性改革进一步优化，但也需重点关注和保护玉米综合生产能力的建设。玉米生产者补贴制度以种植面积作为补贴计算依据，导致玉米播种面积大幅增加，而单位面积投入减少，最终结果是增加了玉米总产量，一方面这不利于种植结构的调整，实际上反而是对土地资源的浪费，另一方面，玉米市场价格会受供求关系影响产生波动，难免会使得玉米种植收益大幅下降，挫伤农户种植积极性。也有研究表明，在新政实施后，受价格市场化以及温度影响玉米在部分产区存在一定程度减产，需要注意玉米库存去除之后的产量保障。由此可见，玉米生产者补贴制度虽然在很大程度上缓解了临储政策取消所带来的负向影响，但在实施细则上需进一步优化改善，保障农户种粮积极性并优化种植结构。

二、玉米补贴政策福利效应分析

玉米作为重要的经济作物，不同于纯粮食作物的缺乏弹性，其需求是具有弹性的，通过简化的供求曲线，来阐述玉米在不同补贴制度下的消费者剩余、生产者剩余、政府成本与社会总福利的增减变化，从而对政策损益作出判断。

在完全竞争市场下，如图1，市场供需平衡，能够达到帕累托最优，需求曲线与供给曲线的交点产生供给量Q0，市场价格P0。此时没有政府进行干预，因而没有消费者剩余、生产者剩余、社会总福利的增减变动，也就没有政策损益的产生。图中红色三角形部分為消费者剩余（CS），蓝色三角形部分为生产者剩余（PS）。

但在这种情况下，由于市场定价，种植户收益甚微，极易产生“谷贱伤农”现象，种植户种粮积极性大为下降，粮食生产无法得到保障，容易导致粮食危机。

在玉米临时收储制度实施时，如图2，政府设置最低限价P1，高于市场价P0，此时需求端受供求曲线影响，市场需求量从 Q0减少到Q2，但由于政府收购价高于市场价，生产者出于自身利益考量，在政府收购玉米的情况下会将产量扩大至Q1，从而产生Q1-Q2的产量生产过剩，这部分过剩产量由政府收购形成库存，若价格长期处于高位，将面临无厂商收购的陈化风险。此时，消费者剩余、生产者剩余及社会总福利相较图1均发生变动，其中消费者剩余变动为△CS=-□AP1P0G-△AGF，生产者剩余变动为△PS=+□AP1P0G +△AGF +△AFC，政府成本=+△AGF +△AFC+△BGF+梯形BQ2Q1C（即长方形AQ2Q1C），由此可以得出社会总福利相比于无政府干预时产生变动，即△福利=-△AGF-△BGF-梯形BQ2Q1C，。

总的来说，在玉米临储制度的实施下，玉米产量增加，但社会总福利是减少的，政府成本是增加的。虽说玉米产量确实得到了保障，但消费者在这个市场下需求减少，寻求玉米及其替代品的进口，导致玉米高产情况下玉米及其替代品产生贸易逆差，国内库存却难以销售的双重困境。仓储玉米面临陈化风险以及仓储成本的不断加大，长此以往，政府成本将不断加大，财政压力加重。

在玉米生产者补贴制度实施时，如图3，玉米价格由市场决定，政府只针对生产者进行补贴，补贴目标价格为P1，其产量受价格机制作用为Q1，同时由于供求曲线影响，产量增加导致市场价格下降至P2，政府补贴部分即为P1 -P2的差价。此时，相较于图1的完全竞争市场，消费者剩余、生产者剩余与社会总福利也都发生变化，消费者剩余变动为△CS=+梯形FP0P2T，生产者剩余产生变动为△PS=+梯形NP1P0F，政府成本=□N P1P2T，从而得出社会总福利变化为△福利=-△NFT。

由此可见，通过“市场定价、价补分离”的方式来进行玉米补贴，虽然社会总福利仍是减少的，但相比于临时收储制度，在两者P1相同的情况下，社会总福利损失大為下降，可见生产者补贴制度更具有优势，其政策损益更小。玉米生产者补贴制度运用财政补贴的手段，发挥市场在粮食资源配置中的决定性作用的同时，充分保障了农民种粮合理收益。但在具体实施过程中，补贴方式与补贴方法仍需进一步完善，除此之外，市场供求关系并不容易及时掌握，种植户在进行生产时难以预测当年社会总产量，在玉米库存逐渐出清之后如何稳定玉米产量尚需深入探讨研究。

三、玉米补贴政策的改进建议

综合来说，玉米临时收储制度施行时，农民积极种植综合收益率较高的玉米作物，一方面与优化粮食作物种植结构的理念背道而驰，另一方面国内玉米连年丰收却滞销导致库存积压，而进口量居高不下甚至持续增长，国内玉米面临仓储成本不断加大、陈化风险等压力。而生产者补贴制度则在市场发挥作用的情况下保障种粮农民的合理利益，保护农民种粮积极性，能够持续做好粮食安全战略。同时通过对社会总福利增减变化的分析，可见在玉米补贴制度上，生产者补贴制度明显优于临时收储制度，其社会总福利损失更小，是我国的玉米补贴政策日趋完善的进一步体现，在保障粮食生产者收益的同时，也有利于下游加工、养殖企业的生存与发展。但生产者补贴机制在发放过程中会有产生偏差的现象，使得一些实际生产者收益甚微。因此在补贴制度具体实施过程中仍需进一步优化与改善。

（一）完善生产者补贴实施细则

在实际发放过程中，计算依据不应只看生产面积，还应结合实际产量，防止播种面积增加而单位面积产量减少的情况出现。应结合平均亩产、产品质量等来综合评价玉米作物，实行梯度制产品补贴标准。此外，补贴对象应为实际生产者，防止因补贴对象不明晰而导致变相增加土地承包流转费用的乱象，致使实际生产者收益低微，挫伤农户种植积极性。

（二）加强对补贴政策的解读与宣传，提高农户认知水平

开展政策讲解进村入户，多方面解读种植补贴政策以及种植情况分析，帮助农户合理选择种植面积、种类。同时及时公布粮食市场交易、仓储情况，进一步便于农户做出更为合理的种植选择，推进种植结构调整，保障合理收益。

（三）在新形势下更好地推动实现“藏粮于地、藏粮于技”

加大粮食生产科技投入，积极培育亩产高、抗贫瘠、抗病虫、耐涝旱的优良品种。积极开展各类种植培训，推广农业合作社，加强对农技、农业的培训投入，通过农业合作社的形式降低农户个体种植风险，指派专人培训，入社帮扶，提高农户种植亩产效益。同时积极构建多元农业种植政策支持体系，如轮作休耕补贴、农业保险等，提高我国玉米等粮食产业竞争力。