李涛 朱玲玉

(南京审计大学，江苏 南京 211815)

引言

2020年底，脱贫攻坚取得全面胜利。现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。在扶贫过程中，财政发挥着重要作用。20世纪80年代，国家先后制定并实施了《国家八七扶贫攻坚计划》(1994—2000年)、《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》、《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》等减贫规划。中国中央财政、各级地方财政均根据工作需要和财力情况，有计划有组织地利用各级的财政转移进行扶贫工作，发展地方经济。大规模的财政帮扶为原定国家贫困县经济发展提供了大量的资金。十九大以来，经济高质量发展成为新的议题。随着绝对贫困问题的解决，稳住脱贫成果，顺利实现从贫困地区向现代化地区发展，实现农业农村现代化发展，更好解决相对贫困问题，实现原定国家级贫困县经济高质量发展成为新的议题。相对于其它城市而言，原定国家级贫困县受到的财政支出的影响更为显著。因此，本文以2012年确定的国家级贫困县为主要研究对象，以全要素生产率衡量经济发展质量，分析财政支出对经济高质量发展的影响，并讨论脱贫后这类地区经济高质量发展存在的风险和可行建议。

1 文献综述

2020年以前，脱贫攻坚是全社会都广泛关注的，原定国家级贫困县经济发展问题一直被广泛讨论。从脱贫模式角度，产业扶贫以小规模生产为主，有利于带动形成企业和农户的连接关系，形成互惠共享[1]。金融扶贫在推进扶贫中有不可替代的作用[2,3]。充分利用互联网平台，发挥电子商务与大数据在经济发展上的作用，也是主要发展方式之一[4]。从返贫风险角度，务工收入和财产收入是摆脱贫困的根源，也是阻止返贫的重要着眼点[5]，对已脱贫家庭的收入与消费结构进行分析，有助于把握地区收入构成，稳固脱贫成果。建立返贫长效机制，是要将政府放在主导地位，围绕生计环境、生计资本建立长效机制[6]。从经济发展可持续性角度来看，人力资本、生计风险管理、制度环境是影响贫困农民的可持续生计的重要因素[7]。需要保持原贫困地区的产品和服务始终是高质量的水平，这对于维持生计，推动实现以生计资本带动农户持续发展[8]非常重要。从相对贫困角度，农村整体多维相对贫困率发生较多，但农村之间的差异不明显[9]。促进公共服务均等化，强化高等教育，对于解决相对贫困有战略意义[10]。

经济高质量发展的界定一直在不断变化，并且存在争论。从政策理念来看，2012年，国务院印发的《质量发展纲要(2011—2020年)》指出，质量是产品的品质，是员工的素质，是品牌的代表性，经济发展不仅要注重量，更要注重质[11]。2015年，十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”5大经济发展理念，经济发展内涵在不断扩大。2017年，党的十九大首次明确提出经济高质量发展，建设高质量体系，将人民的需要放在首位，不少学者认为这是对5大发展理念的进一步升华，对经济高质量发展提出了更高的要求[12]。可以发现，随着基本矛盾的变化，经济高质量发展在逐渐被赋予更多的内涵，但其核心仍然离不开经济发展本身。单独看经济质量也好，或是将高质量和社会、生态挂钩也好，其核心都是经济发展不能仅仅注重数量，而是要向更高层次的质量转变，让经济发展更具厚度，更有可持续性[13]。从评价指标来看，部分学者认为经济高质量发展即为高的经济增长效率和效益，通常用全要素生产率或劳动生产率来衡量[14]。也有学者认为，经济发展质量不仅仅是经济质量，还应当包括区域总体质量。经济高质量发展是为了经济、社会和生态3大系统形成良性循环[15]，即考虑地区的软环境，包括秩序、环境等，建立包含这些要素的综合指标来评价经济质量[16]。综合指标相较于单一指标，更能体现经济高质量发展在新时代的内涵。但是，对软环境描述的指标，不同学者之间差异较大。部分学者从经济、创新、生态、民生4个方面进行衡量[17]，也有以5大发展理念为基础，选择对应指标来进行衡量[18]。与此同时，对不同方向的指标选择也是千差万别。因此，尽管综合指标涵盖得更全面，由于测算的不确定性，在实践中往往难以进行统一的评价。

财政支出对经济高质量发展的作用一直以来也是研究热点。有观点认为，财政支出对经济高质量发展有积极作用；经济发展不稳定阶段，财政支出有较好加速稳定作用[19]，且这种作用在低收入国家表现得更为明显[20]。近年，国内学者关于财政支出的研究也佐证了其对经济高质量发展有着积极影响[21]。我国投入在农村建设上的财政支出，对农业增长以及地方经济发展都有积极作用[22]。财政支出对城镇化建设具有积极作用，且有助于缩小城乡差距[23]。还有观点认为，财政支出对经济高质量发展有消极影响。财政存在垂直失衡问题，对经济高质量发展存在直接的负面影响[24]。同时，地区公共服务存量过多将会限制财政支出效率，对经济高质量发展起到抑制作用[25]。此外，欠发达地区与发达地区在面对竞争时的能力有显著差异，在竞争较为激烈的情况下，财政支出会加剧地区间经济发展的不平衡性，不利用总体趋势向好发展[26]。从经济高质量发展更广义的角度来看，财政的不透明度也影响居民幸福感，不利于广泛意义上的经济高质量发展[27]。又有观点认为，财政支出对经济高质量发展的影响具有不确定性，不能一概而论。因财政支出项目的不同，建设性支出对经济高质量发展是促进的，而维持性支出恰会阻碍[28]。由于时间、地区的差异性特征，财政支出对经济高质量发展的影响程度和方式都有所差异[29]。财政支出本身门类众多，地区特点也大不相同，财政支出对经济高质量发展的影响自然会受到其它因素的影响。

从已有研究结果来看，现有关于贫困县的研究主要是对脱贫政策效果的分析，对返贫风险的思考也主要从制度环境入手，对脱贫后地区经济高质量发展没有更新的认识，缺少对以往成果的剖析。解决绝对贫困更多的是从以往的标准入手，研究地区的经济总量是否增长和农户的收入是否增加。在全面脱贫以后，对原定贫困地区的思考应当以巩固脱贫成果，实现经济高质量发展，解决相对贫困为主，对经济发展的要求也将更多地转向经济高质量发展问题。

基于此，本文拟进行以下研究：已脱贫的原定国家级贫困县的经济发展质量如何，在以往的发展过程中是否总体趋势向好；财政支出作为扶贫的主要资金来源，对经济高质量发展的影响如何，是否真正作用到经济质量中。由此展开研究，主要选择2012年更新的592个国家级贫困县进行研究，选取2013—2018年的数据。由于2012年后，财政数据披露在不同县域的指标不再一致，为保证数据口径一致，以及变量代表内容一致，经过筛选最终留下来自甘肃、宁夏、山西、河北、吉林、河南、湖南、云南、广西、海南共10个地区的286个贫困县。选择将全要素生产率作为衡量经济发展质量的指标，尽可能减少不同地区软环境差异较大对评价指标的影响。基于以上思路，本文得出如下结论。2013年以来，原定国家级贫困县经济发展质量在逐年提高，但总体水平较低，地区间差异较为明显，且地区内部各县域发展层次不齐，拉低总体水平；财政支出对经济高质量发展有显著的促进作用；财政支出通过建设地方基础设施，支持地方企业发展进步提升对地方经济高质量发展的影响，并且仍存在其它途径；财政支出对人力资本的投入目前尚未有显著成效，无法对经济高质量发展产生积极效应。

2 制度背景和影响机制

2.1 制度背景

1986年开始，我国开始设立国家级贫困县，对贫困地区进行了明确的定义，自此县级政府成为脱贫工作的基础单位。2001—2012年，国家级贫困县以地区贫困为主要标准，共有592个。2012年，脱贫工作对贫困户的关注进一步提高，因贫困户的流动性，存在40%左右的贫困人群不在户籍所在地，这一情况表明贫困地区的划分应当将贫困户的居住地也考虑在内，因此调整出新的名单，但总数仍然为592个。至此，扶贫工作更加有针对性并且更加符合实际需要。2000—2014年，中央财政累计投入专项扶贫资金2966亿元，年均增长11.6%。2017年中央和地方投入扶贫的财政专项资金超过1400亿元，比2016年增长40%。2020年财政扶贫资金1461亿元，连续5a保持每年200亿元增量。

8a过去，近1亿人实现全面脱贫，提前完成联合国2030年可持续发展的减贫目标。2021年3月，《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》指出，巩固脱贫成果，推动乡村整形，增强经济活力和发展能力是未来5a的主要任务。同时，对农村基础设施、生态环境等生活环境都提出了更高的要求。对口支援、财政投入、土地支持等脱贫攻坚时期的政策都将在一定时期内得以延续。

2.2 财政支出对经济高质量发展的影响机制

对于原定国家贫困县而言，不论在脱贫攻坚时期，还是在未来巩固成果的一定时期内，经济高质量发展都是始终不变的主要目标。全面脱贫后，这些地区的经济高质量发展面临资源环境恶劣、生产资金不足、人力资本匮乏以及地区福祉落后等威胁。财政支出是改善地区资源禀赋，提供优质人力资本，完善公共服务和基础设施建设，建设新兴产业的主要保障。

2.2.1 改善地区资源禀赋

未脱贫前，贫困地区和贫困人口大多分布在革命老区、少数民族地区、生态脆弱地区以及边疆地区等资源禀赋相对薄弱的地区。这些客观地理条件不会因为是否脱贫而有太多改变，在过去以及今后仍然是威胁经济高质量发展的主要因素。财政支出帮扶地方农户实现异地搬迁，这将从本质上解决“老少边”的主要隐患，改善资源禀赋条件，为经济高质量发展提供更好的资源条件。对于经济发展较为落后的地区，前期的资金供给显得尤为重要。以R.F.哈罗德为主要代表的发展经济学家将资本视为增长的约束条件。随着发展经济学的发展，资本积累被认为不仅仅与投资相关，也和其它生产要素的积累息息相关。因此，对于贫困地区而言，财政支出为原本枯竭的资本积累注入活力，是发展的源泉，也是动力。

2.2.2 提供优质人力资本

经济发展不能仅依靠物质资本，人力资本在经济发展中的作用是不可替代的，智力开发和经济发展是密不可分的关系。脱贫攻坚阶段，教育脱贫，扶志与扶智相结合是扶贫的主要方式之一。财政支出给当地基础教育建设提供了足够的资金，打造了较好的学习环境。同时，财政支出给当地产业注入活力，也为农户带来更多就业机会，给了适龄儿童更多上学的可能，为经济高质量发展的人才需要打下基础。

2.2.3 完善公共服务和基础设施建设

基本矛盾的变化要求经济高质量发展要包含更多的内容，除了经济，也应包括社会、生态等生存发展的多个领域。公共基础设施建设与公共服务因为其公共性，往往得不到很好的建设，只有政府才能更好地承担起提供公共服务和公共基础设施建设的任务。贫困地区经济发展内需不足，对经济高质量发展造成威胁。政府通过财政支出向其提供公共产品和服务，将有效减少居民的预防性储蓄，刺激消费，为经济高质量发展提供重要驱动力。完善的公共服务和基础设施建设能更好地满足人们在教育、医疗方面的需要，这不仅有助于提升人民的生活幸福感也有助于留住人才，对经济高质量发展也有着重要作用。

2.2.4 建设新兴产业

在脱贫阶段，财政支出为产业扶贫注入了大量资金，增强了资本积累能力，为县域经济高质量发展提供了帮助。经济高质量发展的一个基本要求，也是产业结构的优化升级，在科技创新方面的专项支出，也为产业升级提供了大量资金支持。财政支出在公共交通、互联网等方面的建设，也为地区经济发展提供更为优秀的条件，推动地区经济高质量发展。

3 计量模型和实证结果

3.1 构建计量模型

为考察财政支出对已脱贫地区经济质量的影响，本文设立基准模型：

由于经济发展质量的测度方式不一，综合性指标评价体系没有统一评判标准，且已脱贫地区人民对经济发展之外的其它需求没有统一的测度口径，为保证经济发展质量测度口径较为一致，本文选择将全要素生产率作为测度经济发展质量的指标。选用数据包络分析法对全要素生产率进行核算，将地区国内生产总值作为总产出，年底从业人员作为人员投入，固定资产投资完成额作为资本投入。由于DEA-Malmquist指数法得出的结果是全要素生产率的增长率，因此在做基准回归时，假定第1年为1。

为了减轻模型由于内生性带来的影响，本文选择用固定效应模型对模型进行检验；为提高回归结果的稳健性，使用稳健的Robust估计。

3.2 全要素生产率分析

DEA-Malmquist指数法得出的tfpch，表示全要素生产率的增长率，反映两期之间全要素生产率的变动，该指数>1，说明全要素生产率增大；指数<1，表示全要素生产率减小。同时，将全要素生产率的变动分解为技术效率变动(effch)和技术进步变动(techch)，其中技术效率变动被进一步分解为纯技术效率(pech)和规模效率(sech)。

从表1结果可以看出，286个贫困县平均全要素生产率增长率在前2期没有得到提高，在2015年之后开始增加，这与2015年扶贫政策的进一步调整有所联系。2015年扶贫工作进入新阶段，精准扶贫，精准到户，让扶贫工作得到了更进一步的突破，进入后脱贫时期，经济发展有了显著的进步。从总体趋势来看，全要素生产率在几年内一直在逐步增长中。同时观察发现，全要素生产率增长率的变动来源由原先的技术效率变动转向技术进步变动，这也与政策提出的产业扶贫和扶志与扶智相结合不谋而合，政府由支持原有企业发展转变为建设更多新兴产业以及提高技术水平，符合经济高质量发展的要求，这对于实现经济高质量发展有重要意义。

表1 全要素生产率增长率

表2结果显示，样本县域平均全要素生产率增长率没有得到提高，仅甘肃省和山西省实现了增加，但相互间差距较小。结果表明，不同地区经济发展质量本身有所差异，其组成县域经济发展质量也是有所不同。尽管差异没有十分明显，但出现了方向上的改变，这也说明不同地区本身的条件和执行方式会对同一政策的效果产生影响，因此在模型中加入规范地区特点的变量是必要的。另外发现，技术进步效率在每个地区都表现出增长，说明引进和发展新技术，始终是发展过程中的重点，也为经济高质量发展打下了基础。

表2 全要素生产率增长率

3.3 实证结果分析

本文将全要素生产率作为被解释变量，财政支出作为核心解释变量，加入反映人力资本、医疗卫生、产业水平的交互项，运用固定效应模型对模型进行了检验，结果如表3所示。(1)列结果为不加入交互项，对财政支出和全要素生产率进行基础回归；(2)列加入代表地方教育水平的受教育人数占总人数的比重这一变量，分析财政支出和地方教育水平的交互作用对全要素生产率的影响；(3)列加入反映地区医疗卫生服务水平的每千人拥有的床位数这一变量，分析财政支出和医疗卫生服务水平的交互作用对全要素生产率的影响。(4)列加入代表地区企业发展水平的规模企业个数这一变量，分析财政支出和企业发展水平的交互项对全要素生产率的影响。

表3 财政支出对全要素生产率的影响

在(1)～(4)列的结果中，财政支出始终对全要素生产率有着显著正向影响，总体上对经济高质量发展有促进作用。在(3)列和(4)列的结果中，财政支出和医疗卫生服务水平的交互项，以及财政支出和企业发展水平的交互项系数都显著为正，说明医疗卫生服务水平的提高以及地区企业的发展有助于全要素生产率的提高，对经济高质量发展有促进作用。同时，从财政支出本身的系数来看，系数也显著为正，说明财政支出还可以通过其它途径对全要素生产率产生影响，影响经济高质量发展。对比财政支出和医疗卫生服务水平的交互项系数与财政支出和企业发展水平交互项的系数发现，财政支出在企业发展层面的支出对全要素生产率的正向影响效果要好于在医疗卫生服务层面进行的支出。在(2)列的回归结果中，财政支出和代表教育水平的交互项系数显著为负，说明财政支出在教育层面的支出不仅没有对全要素生产率产生促进作用，甚至产生了明显的抑制作用。但财政支出对全要素生产率影响的整体系数仍然显著为正，说明财政支出在其它层面对全要素生产率的促进作用依旧存在，没有受到显著影响。出现这一结果，是由于贫困地区本身有着“老少边穷”的地域特点，其适龄入学儿童本身较少，且由于经济落后，有能力入学的儿童相对更少，在短期内财政支出没有起到很好的作用；原定国家级贫困县在2013—2018年间主要通过产业扶贫、财政补贴等更直接的财政支出方式对其经济发展提供帮助，在教育方面的投资相对较少，没有建立相对完善的教育体系和基础设施，并且由于在脱贫过程中存在尽快摘帽，财政官员激励制度等的影响，对直接经济发展的重视大过对教育等需要长期投资才能见效的方面的重视，因此财政支出可能没有显著地通过提升人力资本而对经济发展质量起到很好的促进作用。

综上所述，财政支出对全要素生产率的影响总体来说是显著正向的，并且会通过多种途径对全要素生产率产生影响。尽管在一些层面仍然存在一定负面效果，可能与地区的资源禀赋以及其它特质有关，也可能与财政支出投入的时效性和侧重性有所相关，教育本身是一个长期的过程，具体影响还需要进行更长时间的研究。

3.4 稳健性检验

为检验模型的稳健性，原模型采用数据包络分析法计算出的全要素生产率作为被解释变量，现采用OP法计算得出的全要素生产率作为被解释变量，核心解释变量、交互项以及控制变量没有变化，仍然与原文一致，再次对模型进行回归。

结果如表4所示，财政支出仍然显著地影响全要素生产率水平，表明扩大财政支出有助于提高全要素生产率，对经济高质量发展有显著的正向影响。从交互项结果来看，财政支出在教育方面的投入，仍然无法显著通过提升人力资本而对经济高质量发展有积极影响。财政支出在医疗卫生方面的投入，可以通过提升居民生活保障而对经济高质量发展有积极的影响。同时，财政支出也可以通过支持企业规模扩大，技术进步，刺激经济发展，助推经济发展质量的提升。从整体来看，财政支出本身的系数显著为正，说明财政支出不仅可以通过改善医疗卫生条件和提升企业发展能力对经济发展质量起到推进作用，也可以通过其它途径对经济发展质量起到积极影响。从交互项系数发现，财政支出在企业层面的支持性政策效果更为明显，这也说明产业始终是经济发展的支柱，企业进步对经济高质量发展有重要意义。

表4 稳健性检验

4 结论和建议

本文以2012年确定的国家级贫困县为主要研究对象，涵盖甘肃、宁夏、山西、河北、吉林、河南、湖南、云南、广西、海南共10个地区的286个贫困县，将全要素生产率作为衡量经济发展质量的主要指标，简要分析财政支出对经济发展质量的影响。研究结论如下。

现已脱贫地区在2013—2017年间，总体经济发展质量在逐步提高，2015年之后经济发展质量逐步向好，出现正增长；但地区差异仍然存在，分地区经济发展质量仍然有待进一步提高，从分解结果来看，技术进步是经济质量发展的主要来源。

财政支出对全要素生产率有显著的促进作用，增加财政对地方经济的支出，有助于推动地区经济向更高质量发展。财政支出不仅可以通过对医疗卫生等基础设施的投入以及对企业发展的帮助促进经济发展质量的提高，也可通过其它路径对经济发展起到促进作用。

财政支出在医疗卫生等基础设施方面的投入，有助于建立更有保障的经济发展环境，助力经济发展；财政对地方企业的帮扶政策，对于扩大企业规模，提高企业生产技术水平有重要帮助，对于经济实现高质量发展大有裨益；并且，企业的不断扩大与发展对经济发展质量的效益更高于基础设施建设；但财政支出目前仍然没有实现通过提高人力资本水平，对经济发展质量起到促进作用，教育支出没有起到正向调节作用，反而在一定程度上会限制到地区经济发展。

基于以上研究结论，提出以下建议，以期能够对已脱贫地区巩固脱贫成果，实现经济高质量发展，逐步解决相对贫困有所帮助。

从财政支出总量上来讲，在未来一段时间内，仍然实施积极的财政支出政策，在支出总量上满足地区经济高质量发展的需要。从已脱贫地区的经济发展质量来看，自2015年之后，总体情况才出现正向发展，且各地区差异较大，地区内部没有在整体水平上实现正向的经济高质量发展态势，这说明经济发展质量在原定贫困县仍然是不够乐观的。从财政支出对全要素生产率的影响结果来看，财政支出对经济发展质量是始终有效并且积极的。这要求为了稳固脱贫成果，在未来一段时间内实现平稳过渡，并实现经济高质量发展，财政支出对这类地区的倾斜性政策仍然有必要继续维持。

从财政支出结构上来讲，财政支出应该更多投入在支持地方企业发展和地区公共服务建设中。财政支出可以通过为地方企业提供投资资金，为地方产业提供好的投资环境，给地方经济发展积累资本，注入活力。全面脱贫之后，地方企业的发展应该从开发新的经济增长点实现经济增长，逐步转向培育和发展高新产业、绿色产业，不断满足经济高质量发展的要求，实现传统产业向现代化产业的过渡，在这一过程中，要求财政加大对科技部分的投入。财政支出对经济发展有直接效应，同时也通过基础设施和公共服务发挥调解作用，更好地服务于经济发展。在接下来的一段时间，已脱贫地区地方政府可以利用财政支出完善当地的基础设施建设，包括交通运输、医疗卫生、体育文化等多个方面，建设更加适宜生存的社会生活环境，不仅有助于为当地居民提供生存保障，也有助于留住人才，有助于经济发展。同时，财政支出在人力资本建设上，目前看来成效不足，但这也并不能说明教育支出是无效的。十年树木，百年树人，教育是长久的大计，人力资本也必然是经济发展的命脉之一，因此财政支出仍然需要对教育等方面做好投入，具体成效和效率还有待检验。财政支出不仅要考虑已有成果的部分，也要考虑合理但见效慢的部分，未雨绸缪。

从财政支出使用过程上来讲，财政支出过程中，要加强对财政资金的监管。为保障财政支出切实有效地投入到经济高质量发展的建设中去，应当对财政支出的使用去向加以更多关注，以避免将财政支出仍然用于发展经济总量，而忽略经济质量的可能。地方政府在利用财政支出支援企业时，应加强对企业的审查，确保资金用于建设和发展科技和新兴产业。同时，对地方官员的考核也不应仅仅关注地方经济增长，而应当以更综合的经济发展状态去考察，以避免官员落入盲目提高经济总量以达到考核机制的陷阱。