曹勇刚 李鹏举 马智德

摘要：通过探讨自然资源确权登记与第三次全国国土调查工作在现实中的“八点不同”，依据祁连山国家公园自然资源确权登记工作实践得出两项工作在技术标准、数据基础和作业方法中的“四个衔接”。在技术及成果中实现协同与统一，进而从完善相关法律法规制度、科学建立自然资源分类、与用益物权进行区分和成果数据互通共享四方面为工作的实施提出具体建议，合力推进自然资源统一确权登记与全国国土调查工作。

关键词：自然资源确权登记；全国国土调查；祁连山国家公园；衔接

Practice of effective connection between natural resources right confirmation registration and The third national land survey

CAO-Yong gang1，LI -Peng ju1，MA-Zhi de2

1.The Third Institute of Geology and Minerals Exploration， Gansu Provincial Bureau of Geology and Minerals Exploration and Development， Lanzhou 730050 2.Gansu Province Real Estate Registration Center， Lanzhou 730050

Abstract：By discussing the "eight points of difference" between the natural resources right confirmation and registration and the third national land survey in reality， according to the work practice of the natural resources right confirmation and registration in The Qilian Mountain National Park， the "four links" of the two work in the technical standard， data basis and operation method are obtained. In order to realize the synergy and unification of technologies and achievements， specific Suggestions are put forward for the implementation of the work from the following four aspects： improving relevant laws and regulations， scientifically establishing the classification of natural resources， distinguishing usufructuary rights， and interworking and sharing of achievements data， so as to jointly promote the unified confirmation and registration of natural resources and the national land survey..

Key words：Unified registration of natural resources；National land survey；The Qilian Mountain National Park；link up

1.引言

中共中央、國务院印发《生态文明体制改革总体方案》明确提出：“实行确权登记的对象限于所有自然生态空间，如：湿地、滩涂、湖泊、荒地、无居民海岛等。有序完善对集体所有和全民所有的界定，厘清不同确权所有者的界限，如：集体、全民和各级政府。依据法律法规对确权登记工作进行规范化管理，明确各确权所有者的归属、权利和义务，保证确权登记合法，同时也保证自然生态空间确权依法流转，加强对确权登记、流转的过程监督，形成一系列的制度体系。在《自然资源统一确权登记暂行办法》的基础上相继出台了《自然资源确权登记操作指南（试行）》，对确权登记过程中出现的几大常见问题进行规范，如：地籍调查、登记流程等。对确权登记的流程、方法进行制度规范，并对确权登记工作标准、工作要求等进行明文规定。

国务院为了调查我国的国土面积、土地利用、使用情况，获取第一手的国土面积使用数据，便于今后对国土面积调查工作、管理工作的调整与监督，利用信息化的技术加强对国土资源管理，提供更加便捷的服务，适应社会各界对于土地发展的需要，于2017年10月发布了《国务院关于开展第三次全国土地调查的通知》（国发〔2017〕48号），以此来获取全面、客观的国土数据资料，在土地调查工作开始前的准备工作体现了国家管理工作水平的提升，更符合现代化的发展需求，符合社会可持续发展的理念，实现国土资源科学化管理也是促进环境保护、生态文明的保障，同时推动了土地调查工作的开展和确权登记工作的进行。获取真实、客观的土地数据也体现了我国实行耕地保护政策的决心和节约用地的态度，守住耕地面积，保障国家的粮仓，推动社会的稳定发展，同时鼓舞农民发展，保障农民的合法权益，为国土资源的科学、高效、有序管理奠定了基础。

祁连山国家公园是重要的西北地区生态功能区，是我国首批设立的10个国家公园体制试点之一，保护自然生态空间、开展祁连山国家公园自然资源统一确权登记工作是认真贯彻落实习近平总书记关于自然资源管理重要论述，推进“绿水青山”向“金山银山”转变，为全国生态文明制度建设积累经验，为今后其他国家公园建设、管理、体制改革提供示范样板，更是新时代生态文明建设的重要举措[1-3]。对自然资源统一确权登记、不动产登记和全国土地调查的工作关系做了初步探讨[4]，分别结合确权实践，开展了大量有益的思考与探索[5-7]。

目前，第三次全国国土调查工作接近尾声、自然资源统一确权登记即将在全国大规模铺开实施，两项工作均围绕自然资源调查和管理展开，两项工作在实施过程中存在部分重叠与相交，本文基于祁连山国家公园甘肃省片区自然资源统一确权登记项目工作实践，抓住祁连山国家公园的生态功能定位要求，对自然资源确权登记和第三次全国国土调查工作关系进行了梳理探讨，分别从工作基础、工作目标、工作任务、技术标准、分类标准、调查方式、审核要点和信息管理与应用八个方面区别进行了阐述，实际工作中注重“四个衔接”，探讨二者不同及工作的特色、重难点，强调两者结合开展的现实意义，提出共同推进自然资源调查事业的建议。

2.现实中的“八点不同”

2.1工作基础

三调是在二调的数据分析结果和基础上展开，系统采集我国国土资源的使用数据，获取真实、全面的国土资源使用信息和数据变化动态。

自然资源统一确权登记根据不动产登记的情况，结合三调数据分析，建立自然资源确权登记制度体系，促进两者的结合管理，既完成了确权登记工作，又实现了不动产登记管理。

2.2工作目标

三调工作目标是根据采集来的我国国土资源使用数据进行系统分析，获取真实、全面的国土资源使用信息和数据变化动态，利用信息技术实现科学化管理与监督，保障确权登记、环保、可持续发展、国土资源科学管理、土地生态修复、宏观调控、国土空间规划体系建设、供给侧结构性改革自然资源管理体制改革、空间规划编制、空间治理能力现代化等工作的开展。

实行确权登记的对象限于自然生态空间，如：湿地、滩涂、湖泊、荒地、河流等。通过对这些自然生态空间的确权登记管理，保证所有自然生态空间都登记在册，保护国家自然生态资源。厘清不同确权所有者的界限，明确各所有者的权利和义务，推动我国国土空间规划体系的落地和监督工作的并举，集中使用各所有者的权利和义务，方便对国土资源的管理和生态修复，为现实工作的开展提供依据和保障。

2.3工作任务

三调工作任务为以正射影像图为基础，实地调查土地的地类、面积和权属，全面摸清城镇村范围内的土地利用状况；构建全面、立体的国土资源调查数据库，利用信息技术实现自上而下的全覆盖，汇集范围、影像、相关自然资源信息、地类、面积等综合、全面的土地使用信息。

進行系统的确权登记工作主要是为了完善对各所有者的界定，厘清不同确权所有者的界限，如：集体、全民和各级政府，完善对不同种类的自然资源的界定和权属划分。通过国家不动产登记信息管理基础平台实现自然资源确权登记信息的统一管理和日常更新。

2.4技术标准

三调目前有一套较成熟的技术标准，主要有《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T 1055-2019）、《土地利用现状分类》（[GB/T 21010-2017]和国土调查数据库标准[试行修订稿]）等。

自然资源统一确权登记工作还不完善，国家在全国范围内试点工作已完成，并处于初级阶段，采用的技术标准主要有《自然资源统一确权登记暂行办法》、《自然资源确权登记操作指南（试行）》各项规定，《自然资源统一确权登记数据库标准》和《自然资源登记编码和划定规则》等国家标准未最终确定印发。

2.5分类标准

三调二级地类划分依据《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T 1055-2019）表A.2第三次全国国土调查工作分类。三调工作二级类划分侧重于单“城镇村”调查，分类与《中华人民共和国土地管理法》“三大类”相呼应。

自然资源统一确权登记自然资源类型划分草原、湿地、荒地、海域、水流、无居民海岛、森林和探明储量的矿产资源8个类型，二级类划分参考《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）。其中，矿产资源以单独图层表示。自然资源类型划分则突出山水林田湖草是一个生命共同体的理念，体现资源及权属的科学性和系统性。

2.6调查方式

三调工作对地类图斑的认定以外业调查为主，同时要拍摄包含拍摄方位角、实地照片、图斑实地卫星定位坐标、拍摄时间及举证说明等综合信息的加密举证数据包，上传至统一举证平台。

自然资源统一确权登记则以内业判读修正地类为主，辅以外业实地核查、对土地利用现状核实，进行属性上图标注、对公共管制界线进行修正，最终确定地类图斑。

2.7审核要点

三调成果验收主体为全国三调办。成果审核程序为三级审核，暨县级自检→省级预检→国家级核查和数据库质量检查。自检、互检、专检、监理和验收工作均独立进行，经省级检查合格的县级调查成果，省级三调办报送到全国三调办，国家组织专业队伍，对经省级检查合格的地方调查成果进行核查，检查图斑的地类、边界、属性标注等信息与实地现状的一致性和准确性，检查土地利用现状调查结果，并对调查结果依据相应的评价体系进行分析和评估。省级三调办将相应整改成果报送全国三调办，复核通过的，以县为单位进行国土资源质量评估。只有达到国家级别的质量标准，才能被录入数据库。

自然资源统一确权登记验收主体为登记机构。结合上述的地籍调查结果和审批文件，根据国家关于自然资源的用途、耕地面积要求、可持续发展、环保要求等方面的政策法规和不动产的登记资料，审核内容包括自然资源自然状况材料是否来源于自然资源管理部门、地籍调查成果是否经过县级人民政府或其他授权机构组织的核实、成果是否齐全等，结合确权登记信息平台对登记事项及相关材料进行审查，最终形成审核意见。

2.8信息管理与应用

三调工作初步构建全面、立体的国土资源调查数据库，利用信息技术实现自上而下的全覆盖。数据库应集数据分析、快速检索、快速查询、动态入库等功能于一体，对于系统汇总分析得出的数据实行有关部分的共享，以提高三调成果的利用价值，为管理决策提供数据参考。

通过国家不动产登记信息管理平台进行全面、系统的确权登记，融合不动产登记工作，为了实现不动产登记和自然资源确权登记的同步发展和集中管理，不动产登记信息平台应汇总、收录确权登记数据信息[5]。收集到的自然资源确权登记信息在不同部分之间进行数据共享，方便各部门的调取、分析、使用，如：财税部门、水利部门等，实现自然资源的高效、集约管理。

3.工作中的“四个衔接”

3.1技术标准的衔接

祁连山国家公园甘肃省片区自然资源统一确权登记紧紧围绕工作目标和总体任务，统一采用2000国家大地坐标系、1985国家高程基准、1∶1万比例尺，确定最小上图面积、自然资源登记单元编码等重要技术指标，明确了技术路线，统一了技术标准。主动向三调靠拢，对地类判定、面积量算及图件编制等内容进行了修订和细化[8]。在湿地资源类型划分、图幅理论面积计算、图斑椭球面积计算等关键技术指标上保持统一，并根据影像对确权登记图斑进行了套合矫正，保证了调查成果的现势性，也为后期自然资源“一张图”奠定了坚实基础。

3.2数据基础的衔接

积极与水利、林草、生态环境等相关部门和单位进行对接。一是获取并下载涉及环保、国土空间规划的政策文件，如：自然保护地土地规划、生态保护红线等土地使用要求等；二使收集第三次全国国土调查数字影像图、1∶1万基础测绘数字正射影像图、2017年度土地变更调查数据和地理国情普查成果资料。对收集到的如草原承包经营权证、探矿权证、采矿权证、土地利用总体规划图、勘界协议、权属沿革等各类文字、图片、矢量数据进行逐项分析，分析过程坚持“遵循管理权限、兼顾公正权威、坚持优势互补、注重工作效率”原则[9]。力求基础数据做到统一格式、统一精度和统一效力，确保基础数据的真实可靠与完备统一，全面夯实确权登记工作基础。

3.3作业方法的衔接

自然资源确权登记工作坚持“制作工作底图→预划登记单元→发布第一次登记通告→内业调查→关联信息→调查核实→成果审核→数据库建设→公告登簿”工作流程。突出“内业判读解译→自然资源自然状况调查/地籍调查→外业调查核实→内业整理完善”的作业方法。根据工作底图规划，野外调查核实路线，对内业判读不清的图斑和权属不清的界线进行外业调查核实，外业核查图斑时，进行实时定位、现场拍照、记录、勾绘、修改等操作，核查结束后根据核查结果对内业资料进行修改完善，实现了内外业数据无缝衔接，以此确保调查数据的真实、准确。对三调进行外业举证过的地类不再重新核查，互相补充。对已登记的林权、草原承包使用权、取水权、探矿权等不同类型用益物权的权利主体边界、面积进行了全面核实，对已经登记的不动产信息，在自然资源登记单元中做信息关联。

3.4权属调查的衔接

三调工作是在已完成农村集体土地所有权统一确权登记成果与其他相关登记成果的基础上，将城镇国有建设用地范围外的国有土地使用权和集体土地所有权和界线落实在国土调查成果中。自然资源权属调查通过各类试点工作，先后历经“权属调查→权籍调查→自然资源地籍调查”优化阶段。祁连山国家公园甘肃省片区自然资源统一确权登记通过发放权籍调查通知书、预登记范围权籍状况调查确认底图、实地收集权利证书等方式确认，以自然资源登记单元为单位，充分利用自然资源登记单元已有权源资料，采用“内业为主，外业为辅”的内外业结合方式开展，确定自然资源所有权主体、所有权代表行使主体和所有权权利行使方式；在搜集到的集体土地确权登记的基础上，确定辖区内集体土地所有权宗地的权利人、权利性质等。科学划清国有和集体所有土地及承载的自然资源边界范围。对有权属争议且无法解决的，填写权属争议缘由书并签字盖章。

4.相关建议

4.1完善相关法律法规制度

国家层面对不利于自然资源确权、产权保护、全国国土调查和生态文明建设的规定提出具体废止、修改意见，按照立法程序推进修改。推进修订《矿产资源法》、《水法》、《森林法》、《草原法》等法律和相关行政法规，建立健全协商、调解、仲裁、行政裁决和诉讼的有机衔接，为自然资源确权登记提供法律保障。

4.2以土地利用分类为基础，科学建立自然资源分类

为了健全划分明确、规划立体、权责统一的自然资源资产产权制度，应加强监督，将确权登记工作落实到位，必须建立科合理、明晰准确的分类体系。综合各行业管理部门的现有分管理规定，兼顾自然环境保护和持续发展需要，细化扩展二级分类，实行两级分类管理，分别为行业管理有效衔接和自然资源有机统一。推动自然资源确权工作分类与三调工作分类有机融合，为自然资源管理体系和管理能力现代化提供有力保障。

4.3实践中与用益物权进行区分

《不动产登记暂行条例》明确将纳入登记的有构筑物所有权、集体土地所有权、林木所有权、房屋等建筑物、森林、耕地、林地、草地等土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、海域使用权、地役权、抵押权和法律规定需要登记的其他不动产权利10类。目前自然资源确权登记关联内容增加了矿业权和取水、排污权。《物权法》规定，用益物权是用益物权人在法律许可的情况下，享有对他人的动产或不动产的占有、使用和收益的权利。用益物权的客体除了不动产，还可以是动产。实际工作中注意二者区别，切忌将不动产关联权利与用益物权混淆。

4.4成果数据互通共享

确权登记成果数据与三调成果数据目前各有信息平台，数据库结构相似、内容相近。两项数据成果为了实现共享，可以根据各使用方的需要设置通用的数据转换模式，方便进行数据转换、共享使用，促进数据成果的互联共通。同时还要设置通用的数据更新模板，能够一次更新、多次使用，实现数据资源的高效化利用，体现数据成果的价值。

5.结语

随着《自然资源确权登记操作指南（试行）》印发，自然资源确权、调查、价值核算等相关技术规范不断完善。在生态文明建设整体背景下，自然资源领域管理體系和管理能力的现代化发展成为了新时期生态文明体制改革的重要方向。通过对祁连山国家公园甘肃省片区自然资源统一确权登记工作的实践总结并结合本区域第三次全国国土调查工作，后续可从项目管理、工作开展、创新发展、制度完善、成果转化和人才培养等多方面进行深入探讨和全面梳理，总结经验，破除障碍，为健全完善自然资源管理机制打下坚实基础。

参考文献：

[1]张富刚.自然资源与不动产登记制度改革的协同创新[J].中国土地， 2018（02）：33-35.

[2]魏铁军.摸清自然资源家底推进统一确权登记[N].中国国土资源报， 2017-02-16（005）.

[3]徐文海，谭勇，姚德懿.自然资源统一确权登记的探索与实践[J].国土与自然资源研究， 2018（03）：4-9.

[4]余莉，唐芳林，孔雷，马林.自然资源统一确权登记、不动产登记和全国土地调查的工作关系探讨[J].林业建设， 2018（02）：22-27.

[5]张莉娟，周华，曾荣发.自然资源统一确权登记的探索与思考——以贵州省兴仁县为例[J].中国土地， 2018（11）：39-41.

[6]张星星，蔡青，何军军.贵州省自然资源统一确权登记的做法与思考[J].中国国土资源经济， 2019， 32（06）：66-72.

[7]李鹏举，焦世文，曹勇刚，贾怀波，赵亚茹，喻斌杰.祁连山国家公园自然资源确权登记实践与思索——以甘肃省片区凉州区境内为例[J].中国国土资源经济， 2019， 32（09）：63-69+88.

[8]刘波，曹勇刚.“四个统一”助力祁连山国家公园确权登记[J].中国不动产， 2019（10）：24-25.

[9]余姝辰，余德清，彭璐，夏乐，贺秋华.自然资源统一确权登记的相关问题雏探[J].国土资源情报， 2018（02）：13-19.