孟凡友 杨鑫

诸城市自然资源和规划局 山东诸城 262200

1 浙江省设施农业用地现状和管理举措

1.1 设施农业用地现状

根据浙江省2018年土地利用变更调查，全省设施农用地（包括农业生产设施用地、附属设施用地、规模化粮食生产所需的配套设施用地）面积16.21万亩，与全国其他省（区）相比（如山东省273.2万亩、河北省131.6万亩），浙江省设施农用地总面积较小。全省只有杭州市、湖州市、金华市、衢州市的设施农用地面积超过2万亩，各县（市、区）中设施农用地面积较大（超过5000亩）的分别是杭州市萧山区、余杭区，湖州市吴兴区、南浔区，金华市婺城区、兰溪市、龙游县和江山市。这些市、县（市、区）地形地貌类型的都是平原、盆地，发展现代农业的自然条件较优越[1]。

1.2 设施农业用地管理的主要举措

2015年，浙江省出台了《关于进一步支持设施农业发展的通知》（浙土资发[2015]9号），进一步完善和规范设施农用地使用和管理，促进设施农业健康有序发展。主要举措是：一是将区域特色农业纳入设施农用地范围。根据浙江省农业产业特点，将食用菌、规模化养殖中给排水设施等纳入生产设施用地范围；将水产养殖尾水生态化处理池、渔业机械临时存放场所，自用饲料加工、包装、晾晒、烘干场等产品分级处理场所，小型的保鲜储藏冷库用地纳入附属设施用地范围。二是严格保护耕地和节约用地。引导设施农用地合理选址，不占或少占耕地特别是高标准农田、粮食生产功能区等优质耕地[2]。确需占用耕地的，通过采取耕作层土壤剥离和再利用、架空或预制板铺面隔离等工程技术措施，尽量减少对耕作层的破坏。严格控制各类附属设施用地的比例和用地规模，比如工厂化作物栽培附属设施用地，不超过生产用地2%和上限7亩的控制比例和最大规模，比国家规定比例5%和上限10亩更加严格。三是规范设施农用地备案手续。设施农用地审核备案流程分为：提出申请，受理初审，勘测、领资料、公示，签订设施农用地与土地复垦协议，审核备案，完工验收等环节。根据浙江省实际情况，统一印发设施农用地备案申请表格，明确设施农用地备案材料和清单，规范设施农用地备案管理。

2 设施农业用地管理中存在的主要问题

2.1 设施农业用地选址存在小、散、乱现象，设施农用地的调查口径未统一

目前，设施农用地的建设是直接通过单个农业项目的申请备案来管理，缺乏统一的设施农业发展规划和用地规划，导致设施农用地零散分布。很多县（市、区）缺乏农业产业规划，规模较大的农业项目是当地政府的招商引资项目，选址任由经营者选择，很多设施农用地项目选址在交通便利的高标准农田等优质耕地上，甚至落到连片耕地的中央位置，而且小、散、乱。农户对设施农用地有需求但无申请备案意识，于是未批先建的小型看护房多而乱。设施农用地农业经营主体资格缺乏准入门槛，有的设施农用地申请备案后，因缺乏农业经营能力，导致设施农用地闲置。有的农业经营主体以设施农用地名义申请用地，实际为了搞其他经营。在设施农用地的调查口径方面，由于《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）将设施农用地与耕地中的水田、水浇地、旱地并列，在耕地上发展设施农业，若都纳入设施农用地调查范围，会出现县域耕地面积减少，使得一个县（市、区）的国土空间总体规划耕地保有量目标达不到，因此很多地方将耕地上地面已经硬化的农业生产设施用地都按照原地类调查，不列为设施农用地调查[3]。

2.2 设施农业用房建设大都破坏耕作层，有的还占用永久基本农田，涉及占用林地的设施农用地审批难

设施农业用房建设占用耕地的，要采取表土剥离、架空或预制板铺面隔离等工程技术措施，减少对耕作层的破坏。但从各地的设施农业建设实际情况来看，农业经营主体在建设过程中普遍造成了耕作层破坏和地力流失，与一般的非农建设没有本质区别，比如园艺场中的进口花卉种子存储冷库作为设施农业用地管理，采用的是工业厂房式结构，耕作层都被破坏且浇上水泥硬化面，用地协议到期后，地块复垦成本高，难度很大。根据原国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）要求，平原地区从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设，选址不能避让基本农田的，通过相关部门组织论证后，可占用永久基本农田，其余类型的设施农用地都不能占用永久基本农田。按照最近的自然资源部、农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规[2019]4号）规定，养殖类设施农业用地和破坏耕地耕作层的种植业设施农业用地，选址确实无法避让永久基本农田的，允许占用少量、零星的永久基本农田。浙江省平原、盆地区域的永久基本农田保护率非常高，而设施农业项目选址在交通便利、集中连片的优质耕地上，这些地块大部分为永久基本农田，历年来审批或备案的设施农用地中也有一定数量的设施农用地占用永久基本农田。

3 结语

设施农业具有高投入、高产出、高效率的特征，可有效地提高农产品的质量和产量，是实现乡村振兴和农业现代化的重要途径。从浙江省10多个县（市、区）设施农业发展情况来看，设施农业用地管理政策为支持现代农业发展取得了较为显著的成效，但与现代农业新业态发展对设施农业用地的需求相比仍有较大差距，存在较多问题，需完善设施农业用地管理政策。