卫立浩

（西藏民族大学管理学院 陕西 咸阳 712082）

中央第七次西藏工作座谈会提出新时代西藏高质量发展的目标要求，对口援藏工作要正确把握西藏高质量发展的内涵和要义，不断创新优化援藏方式，全面开创新时代援藏工作新局面，实现西藏长治久安和高质量发展。

一、新时代对口援藏工作与西藏高质量发展

在中央第七次西藏工作座谈会上，习近平总书记强调指出，西藏取得的伟大成就是中央特殊关心、全国支援和西藏各族人民团结奋斗的结果。中央第六次西藏工作座谈会以来，在党中央的坚强领导和特殊关怀下，在全国各族人民的大力支援和帮助下，西藏各族干部群众齐心协力、艰苦奋斗，解决了许多长期想解决而没能解决的难题，完成了许多以前想做而没能做成的大事，西藏各项事业取得全面进步和历史性成就。

自1994 年对口援藏格局正式形成以来，全国共有十七个省(市)、六十多个中央国家机关部委、十七家中央企业，先后选派九批9682 名援藏干部进藏开展工作，对口援藏项目6330 个，总投资527亿元[1]。26年来对口援藏省市、国家机关部委等单位在援藏工作中投入了大量的人力、物力、财力、技术，推动西藏经济社会快速发展和全面进步。尤其是中央第六次西藏工作座谈会以来，党中央对西藏工作的领导关心和支持力度不断加大；全国大力支援西藏、援藏工作向纵深不断拓展。“十三五”时期，是党中央举全国之力支援西藏力度最大的五年。主要表现在两个方面，一是中央财政给西藏的税收返还及转移支付补助达到8448.5 亿元、比“十二五”时期增长了76.5%；二是全国共派出3571 名援藏干部人才支援西藏、奋斗在西藏，各对口援藏省市、中央企业投入资金达到235.57 亿元，为西藏人民群众办成了许多实事好事。[2]实践充分证明，党中央关于西藏工作的方针政策是完全正确的，实现西藏持续稳定较快发展，是对党和国家工作大局的重要贡献。

中央第七次西藏工作座谈会，党中央精心谋划、科学制定了西藏未来发展的根本方向、战略部署、大政方针及行动纲领，描绘了下一步西藏社会发展进步的“总蓝图”和“总纲领”，确定了推动西藏长治久安和高质量发展的新举措，发出了建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏的动员令。新时代西藏高质量发展、社会主义现代化新西藏目标的实现，依然离不开党中央的关心支持和全国人民的无私支援。实现西藏高质量发展，必须坚持两个原则：一是必须长期坚持中央支持、全国支援西藏原则，二是必须坚持正确处理好中央关心、全国支援和西藏自力更生、艰苦奋斗关系的原则。加强和改进对口援藏工作必须以新发展理念为指导，以高质量发展为主题，不断创新改革，认真总结经验，落实精准要求，开创援藏工作新局面。

二、新时代对口援藏工作高质量发展的内涵和要求

（一）新时代高质量发展的丰富内涵

高质量发展是在习近平新发展理念指导下，以满足人民日益增长的美好生活需求为目标的高效、公平、可持续发展。“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念是高质量发展的主题。具体而言，高质量发展就是要在理论、体制、技术、文化等方面不断创新，统筹协调处理好国内国际、经济社会各种关系和矛盾，坚持绿色环保、可持续，扩大开放力度、加强交往交流，实现人民生活共享。创新是基石，协调是手段、绿色是要求，开放是动力，共享是目标。

高质量发展是“五位一体”全面高质量发展，不仅仅是经济建设的高质量发展，还包括政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设高质量发展。它们之间相互影响相互作用，是一个有机整体。经济高质量发展，最基本的要求是要提高各类产品和服务的质量、标准，进而促进经济、政治、社会、文化、生态环境建设各领域的全面高质量发展。

高质量发展强调以质量变革、效率变革和动力变革为抓手，强调产业体系、金融体系、科技创新体系、人力资源体系的现代化，提升经济发展的能力。高质量发展必须深化体制改革，激发企业活力，实现资源配置的市场化，政府宏观调控的科学化，提升体制的质量。通过体制的优化与各类生产要素供给能力的提高，来适应经济发展条件下生活质量的提高和需求结构的变化。

高质量发展阶段有一定的标准与质量要求，既是绝对标准与相对标准的统一，又是数量和质量的统一。高质量发展阶段达不到一定的标准，就谈不上高质量发展，同时高质量发展的标准又具有相对性，必须与一定的发展阶段相适应。高质量发展是一个量变到质变的过程，没有一定的数量，质量就无从谈起。

西藏高质量发展具有一定的特殊性，要与西藏所处的环境相适应，高质量发展要符合西藏实际。西藏高质量发展绝不是单纯的经济发展，是政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的全面发展，民族团结、安全稳定是西藏高质量发展的前提。

（二）新时代对口援藏工作高质量发展的内涵与要求

新时代对口援藏工作高质量发展必须坚持“五位一体”，必须以民族团结进步为基础，以维护祖国统一、坚决反对分裂为前提，以改善民生、凝聚人心为目的，加强生态环境保护。高质量对口援藏工作必须以“三个赋予、一个有利于”为标准，即所有援藏工作都要赋予民族团结进步，维护统一、反对分裂，改善民生、凝聚人心的意义，有利于提升各族群众获得感、幸福感、安全感。

新时代对口援藏工作高质量发展，必须立足新发展阶段，领会新发展理念，树立新发展观，密切关注西藏发展不平衡和不充分的问题，优化发展格局，夯实发展要素和设施建设，健全体制机制，系统统筹，实施精准政策，这是对口援藏高质量发展总体要求。具体而言，对口援藏工作要以中央第七次西藏工作座谈会为指导，一是要扎实有效巩固脱贫成果、持续加大帮扶支持力度，做好脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，保障与民生密切相关的交通设施、就医就学、社会养老保障等全面覆盖；二是要围绕川藏铁路建设等重点工程项目，尽快建成一批关系民生的重大基础设施、公共服务设施，建设更多关系到民族团结的幸福路、团结线；三是要加速推动新型产业发展，培育扩大扶持吸纳就业的能力，提供更多就业机会，实现西藏多渠道市场就业；四是要优化学科设置，提高办学水平和层次，培养更多理工农医等紧缺人才，办好职业教育，培养专业技能实用型人才。这是中央对西藏工作提出的具体要求，也是对口援藏工作的精准要求。新时代高质量对口援藏是全面的、内涵式、可持续的援藏，要不断推动西藏自我发展能力提升，不断健全完善对口援藏体制机制，优化创新援藏方式方法，注重重点援藏、精准援藏，推进西藏长治久安和高质量发展。

三、对口援藏工作的成功实践及高质量发展面临的挑战

（一）对口援藏工作的成功实践

全国对口支援西藏的格局已经形成，援藏方式不断创新。中央关心、全国支援西藏的内容包括经济、文化、生态等多个方面，方式方法多种多样，以干部人才援藏为主导，开展了经济援藏、智力援藏、民生援藏、组团式援藏、产业援藏、就业援藏、招商引资援藏等援藏活动，全面推动了西藏经济社会的发展进步。

第一，干部援藏是对口支援的重要方式。1994年中央第三次西藏工作座谈会就确定全国支援西藏的重大方针和分片负责、对口支援、定期轮换援助方式。援藏干部三年一轮换，干部管理由各地市党委主要负责。2016年以来，中组部、人社部等中央主管部门全力推动干部援藏深入开展；各对口支援的中央和国家机关部委、省(市)、中央企业精心组织、高位推动，极大地促进了西藏政治、经济、社会、文化、生态建设等各项事业的发展进步。西藏民主改革60 年各支援省份累计组织1.8 万多名干部和专业技术人员开展援藏工作。[3]2019年7月底第九批援藏干部进藏工作，干部达2006名，总体规模进一步扩大；结构功能不断优化，援藏专业技术人才比重提高12.5%；综合素质进一步提高，大学本科以上学历达到97%[4]。援藏干部进藏之前均需参加专门培训。

第二，经济援藏是全国援藏的主要方式。最初援藏形式是经济援藏，经济援藏主要是指给予物质、资金等。随着援藏工作的推进，大量基础设施在西藏建设，援藏内容得以拓展，项目援藏等促进产业发展变成经济援藏的主攻方向。中央对西藏实行特殊的财政转移支付政策，且补贴力度不断加大。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视西藏工作，并把西藏工作在党和国家工作全局中的战略地位提升到一个前所未有的高度，持续加大对西藏的支持力度，明确提出继续执行中央制定的各项支持西藏发展的财税、金融、投资政策，并在实践中不断予以完善。

第三，智力援藏成为近年来援藏的主要方式。进入21 世纪后，中央把智力援藏作为对口援藏工作的重要内容，智力援藏在一定程度上弥补了西藏专业技术人才的不足，为推动西藏内涵式发展发挥了重要作用。智力援藏是指各类专门人才到西藏开展对口支援，协助各个援藏项目的开展，包括各类专业技术人才，也包括具有创新意识、改革意识的管理人才。

第四，民生援藏是十八大以来援藏重点。民生问题反映了人民群众基本生存和生活状态，它包括民众基本发展能力的提升、就业发展机会以及社会保障状况。民生援藏方式多种多样，这些年开展的教育援藏、就业援藏以及医疗卫生援藏都属于民生援藏。西藏生存条件艰苦，人口受教育程度低，人力资源质量不高，劳动力能力有待提升，科技援藏以及其他公共服务领域的智力援助显得更加重要，各省市援藏资金近年来大多投入其中。在援助方式创新中最值得肯定的就是近年来的医疗和教育组团式援藏，是医疗和教育实现输血式援藏到造血式援藏转变的典型案例。

第五，招商引资援藏是促进自我发展的有效途径。在项目资金援藏方面，各个对口援藏省市着力以产业援藏为依托，根据受援地资源特点、产品特色开发适合当地发展的支撑产业，以增强西藏自我创新自我生产自我发展的能力。在西藏产业发展的条件下，对口援藏省市开展多种渠道的招商引资，筹集资金来源出现了多元化，吸引了许多社会资金投入到西藏产业发展之中。以援藏干部为主导的招商引资援藏作为对口援藏的有效形式，在推动西藏产业发展提升自我发展能力方面起了重要作用。

第六，组团式援藏有力推动教育医疗事业发展。中央创新援藏方式，提出组团式援藏，根据支援省市和受援地区实际情况对受援地开展对口援助，主要实行于医疗和教育领域，旨在充分发挥团队在医疗教育方面的集聚优势，以团队形式引领地方医疗、教育事业得到根本改观，充分促进地方医疗教育事业内生增长。2015 年以来，来自全国的教育、医疗组团式援藏，为西藏教育、卫生、文化等社会公共服务事业的发展起到重要作用。

（二）新时代对口援藏工作高质量发展面临的挑战

中央第七次西藏工作座谈会提出了西藏发展的新蓝图、新目标，要实现西藏长治久安和高质量发展，建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏。面对新目标新任务，如何在新时代高质量发展观指导下，推动对口援藏工作的高质量发展，仍然面临一些挑战。

1、人力资本开发尚有较大空间

人力资本理论告诉我们，一个地区最重要的资源也是第一位的资源就是人力资源，人力资源的能力体现为人力资本的多少。人力资本的高低主要用人均国内生产总值和受教育程度两个指标衡量。根据统计资料来看，2018、2019、2020 年西藏人均国内生产总值分别为43398 元、48902 元[5]、52157元[6]，人均国内生产总值增速明显，但距全国人均水平还有较大差距（如2020 年全国人均国内生产总值约70384 元）；另根据第七次全国人口普查数据计算，西藏自治区人口受教育程度提高幅度高于全国，但由于历史原因西藏人口受教育程度与全国相比还有较大差距，见表1。

表1：西藏与全国受教育程度状况对照表①

西藏人口整体受教育程度决定了人力资源质量，这不仅影响了社会经济运行的质量，也影响了社会发展的速度和质量。西藏农牧区人口占西藏总人口绝大多数，农牧民整体受教育程度低，劳动技能水平不高，决定了西藏整体人力资本水平低的特点。

2、对口支援在农牧区和边境地区实施不够显著

自然条件恶劣，基础设施薄弱，经济发展落后是导致西藏农牧区和边境地区发展缓慢的主要原因，边境地区的发展和稳定更是关系到国家形象、国家安全以及社会的全面进步。当前西藏农牧区人口2344657人，占西藏总人口的64.27%，③大多分布在海拔3500米以上的高原，居住比较分散，具有面广线长的特点，人与人交往困难，建立起促进人与人之间交往的基础设施和公共服务也是异常困难，农牧区发展与城市之间差距越来越大，城乡发展不平衡问题突出。西藏全面建设小康社会目标的实现，主要取决于西藏广大农牧民物质、文化生活水平是否得到改善和提高，农牧区是西藏长治久安的基石，农牧民生活水平提高也是西藏高质量发展的目的。加大农牧区援助力度，加快推动农牧区经济发展，应成为今后援藏工作的重点方向。

3、援藏的最大问题是出现“援助依赖”

西藏经济运行和社会发展，无论是财政开支、社会投资，还是人才资源等，都依赖于中央与各省份的支持与援助。国家长期对口支援西藏政策，难免出现“等靠要”思想，缺乏自力更生的动力和能力，把发展寄托在外部帮助上。这种援助依赖，影响对口援藏省市和西藏各级政府的积极性，不利于自身可持续发展。援助依赖是受援方普遍存在的问题，主要表现为财政依赖、资金依赖、人才依赖。西藏自治区财政自给程度弱，2017 年一般公共预算自给率为11.05%，财政收入主要靠中央转移支付，2017 年西藏获得上级补助收入达1520.34 亿元，仍占财政收入的85.44%。[7]中央政府通过全方位大力支援西藏经济社会发展，其目的在于启动西藏自我发展的活力、动力，实现西藏高质量发展。

4、对口支援与西藏高质量发展能力之间契合度还有待加强

长期以来，西藏发展多是依靠于外部力量，自我发展内生力量不足，这不能适应西藏高质量发展的要求。党和国家都希望西藏能够增强自我发展能力，实现西藏长治久安和高质量发展。高质量发展的根本是依靠自身能力的自我发展，西藏高质量发展的最终落脚点还是自身能力提升。因此，援藏工作重点应放在能够培育西藏自我发展、自我成长能力的项目上，更多注重人力资本的投资，更加注重产业援藏、科技援藏、教育援藏、医疗援藏、管理援藏、文化援藏，不断健全完善人才援藏机制、促进西藏自我发展能力的提升，推动西藏全面高质量发展。

四、推进对口援藏工作高质量发展的路径优化

（一）健全援藏法律制度

对口援藏主要是依靠中央的政治动员启动，各对口援藏单位主要本着完成政治任务而开展。完善援藏工作相关法律法规，规范援助双方行为非常必要。具体来说，一是规范对口援助双方关系。虽然援助方没有明确的法定义务也没有直接行政关系帮助受援方，但双方作为一个整体，都是国家援藏体制的重要组成部分，加快西藏发展是根本目的，双方密切联系沟通、支持是责任和义务，因此，确立援藏双方法律关系很必要。主要是明确援助双方在对口援助中各自承担义务和应有权利，促进双方协商合作，提高援助有效性。二是规范对口援藏项目管理的立项、实施、后续管理程序、标准都应有相关法规规定。如何征求意见、建议的范围、流程、实施等；援藏项目资金使用流程、规范，如何进行监督，监督范围等都需要法律规范规定。出台相关法律法规，让对口援藏及项目全过程公开化、公共化、规范化、标准化，接受社会各界尤其是广大人民群众监督，提高对口援藏工作有效性。

（二）完善援藏干部人才管理机制

1、优化援藏工作人员结构，深化智力援藏工作

调整以往以行政干部援藏为主的人才援助模式，加大医疗卫生、教育、农业技术等方面专业技术人才援藏的比例。实行人才援藏与智力援藏并重的援助模式，不仅授人以鱼也要授人以渔。西藏自治区党委组织部、国资委、各行业对口管理机构要根据自身实际要求认真梳理岗位需求，建立“人才援藏直通车”机制，争取选派急需的各类专业技术人才、经营管理人才。

2、完善援藏工作人员考核激励保障机制

一要严格落实中组部、人力资源和社会保障部对援藏工作人员的各项管理要求，认真做好援藏工作人员年度考核和期满考核，对考核优秀的援藏工作人员优先考虑待遇提升和职务晋升。二要完善挂职交流干部、专业技术人员的考核内容和办法，制定对口援藏考核细则，定期考评与不定期抽查相结合，及时表彰工作突出的合作单位和个人。三要建立援藏工作人员关怀保障机制。对援藏工作人员充分信任，委以重任，在岗位、资源、政策、经费、团队配备等各方面给予全力支持。同时定期组织看望慰问援藏工作人员、落实各项政策待遇，努力帮助解决他们的后顾之忧。

（三）创新对口援藏高质量发展新格局

完善对口支援合作机制，提升对口支援与合作交流水平。一方面深化“组团式”援藏模式，采取“小组团”等方式，大力推进对支柱产业、重要领域、重点产品、关键技术的支援。二是鼓励支持央企在藏注册法人机构，支持央企在藏机构与西藏企业合作。

完善援藏资金投入渠道和方式，探索发展“飞地经济”。即在异地建立西藏经济开发区，这样可以用足、用活、用好中央政策的优势，充分增强西藏经济社会发展的内生动力，变“输血”为“造血”，促进西藏产业结构升级。国家还可以在对口支援西藏的其他省市相应建立多个多层次的“反向飞地”，通过“飞地经济”全面快速地推进西藏经济迈上新台阶。

大力推进就业援藏，争取各对口援藏单位和企业吸纳更多西藏籍高校毕业生到区外实现稳定就业，搭建高校毕业生多渠道就业平台，确保“十四五”时期西藏籍应届高校毕业生就业率保持在95%以上。

深化干部人才援藏、医疗教育人才“组团式”援藏、“小组团”援藏、系统专项援藏等工作，集聚爱国奉献扎根西藏的各方面优秀人才。

（四）注重人力资源开发

1、加大西藏人力资本投资，提高劳动力质量

第一，优化中央财政补贴对教育投资的结构，提高教育支出所占比重，在巩固和提高西藏农牧区义务教育成果的基础上，稳步增加基础教育投资，加大对高中阶段教育投入，加快普及高中阶段教育，继续实行高中阶段免费教育政策，从整体上提高西藏农牧区的人口素质；第二，立足于西藏经济社会发展需求，大力发展职业教育，加大对职业技术教育投入，扩大职业教育规模，尤其要加强农牧区职业教育工作，注重对农牧民进行职业技能培训，提高西藏农牧区人力资本存量，提高西藏自我发展能力；第三，树立劳动光荣、自力更生、“不依赖”思想。加强自力更生艰苦奋斗精神的教育，大力弘扬“老西藏精神”“两路精神”，克服“等靠要”，调动人民群众的积极性、主动性、参与性。

2、加大智力援藏力度

第一，西藏要充分利用中央关心、全国支援的优势，加强与援藏各省(市)的高校、科研机构进行交流合作，应创造利于科技与技术引进、吸收、创新、应用等良好的发展环境，积极引导援藏各省(市)的智力支持，侧重对西藏科研单位、高等院校、产业园区的智力支持；第二，创新人才引进和内部培养模式。人才引进侧重于专业技术型人才，尤其是教育、医疗卫生、农牧等领域。加大人才援藏力度，人才的组团式、订单式援藏，以及依靠“传帮带”模式培养自身专业技术人才与骨干；第三，坚持干部“走出去”“留下来”，搭建平台让更多的西藏干部职工到援藏省(市)交流，同时也应以优惠政策鼓励优秀援藏人员长期留藏工作。

（五）援助重点由城市转向农牧区和边境地区

中央关心、全国支援的重点应由城市向农牧区和边境地区转移，援助对象也应转向以农牧民和边民为主，让广大农牧民和边民生活水平不断提高，感受到党和国家的关怀，感受中华民族大家庭的温暖。结合西藏农牧区和边境地区实际，根据比较优势原则调整投资方向与模式，将来自中央和各对口省市的援藏资金更多地投入到农牧区和兴边固边建设中，改善其基础设施条件，提高教育医疗水平，逐步缩小西藏地区城乡之间差距。

（六）树立系统观念，全面全员协同

西藏高质量发展是政治、经济、文化、社会、生态环境保护的全面协调发展。经济建设的高质量发展是基础，政治建设的高质量是保障，共同促进文化、社会、生态环境保护全方位、协调、可持续发展。西藏高质量发展离不开中央支持、全国支援，也离不开西藏各族干部群众的齐心协力、艰苦奋斗，更需要广大农牧民的积极参与，要树立农牧民“参与式”发展理念，让广大农牧民投入到中央关心、全国支援的项目建设中，有更多机会全程参与到对口援藏项目规划、设计、实施、后续管理等一系列过程中去。西藏也要积极探讨建立协同发展机制，与四川、云南、青海、甘肃四省加强沟通协调，共同提高西藏民族地区经济社会发展水平。对口支援要与乡村振兴、脱贫攻坚相衔接，按照中央要求，加强民生援藏，在交通设施完善、就学就医保障、养老社保等涉及民生方面要做到全覆盖，加快推动重大基础设施建设、完善公共设施，支援修建一批团结线、幸福路，让西藏人民群众都能过上幸福生活。

[注 释]

①根据第六次、第七次全国人口普查公报数据整理。

②根据第七次全国人口普查公报数据整理。

③根据第七次全国人口普查公报数据整理。