杨永娟 西安市长安区农村合作经济经营管理站

长安区2017年9月开展农村集体产权制度改革试点工作，2018年5月全面推开产改工作，对全区集体经济组织成员进行认定、开展股权设置、制订收益分配办法，至2019年底全面完成了改革工作。共成立农村集体经济组织271个，均已登记赋码颁证。本文所讲的资产，就是农村集体所有的流动资产、农业资产、长期资产、固定资产、其他资产及资源性资产。农村产改工作完成后，农村集体资产按照不同权属、不同类型建立了台账，并已纳入农村集体资产管理平台统一管理。农村集体经济组织在长安区政府农经部门的指导下，开展了集体资产移交，按照相关法律法规及管理制度，秉承民主、公开、成员受益的原则管理运行、开展工作。

农村集体经济组织的四项基本职能是：“管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员”。管理集体资产是其职能之一，而且农村集体资产管理、分配最为敏感，最容易诱发广大农民对集体经济组织有不良情绪，也会对农村地区的党群关系和干群关系带来直接的伤害[1]。

一、西安市长安区基本情况

西安市长安区地处关中平原腹地，生态资源丰富，秦岭长安境内面积876平方公里，森林覆盖率达到36%。“八水绕长安”中的沣、滈、潏、浐四条河流源自或流经长安，河道全长297.52公里，拥有大中小型水库29座。长安区现辖16个街道232个行政村，全区户籍总人口2020年末129万人，其中城镇人口62万人，乡村人口67万人。2020年全区一、二、三产业比重为2.9:53.2:43.9。长安区农村花园乡村建设全域推进，打造了一大批“五化”道路、“两新”田园、郊野公园，农村基础设施优势明显。2020年长安区荣获首批“陕西省全域旅游示范区”荣誉称号。

从2017年到2020年，连续对全区所有农村集体资产进行了年度清查，并将清查结果逐级上报国家清产核资管理系统。2020年度长安区清查农村集体资产总额78.01亿元，其中经营性资产8.03亿元，非经营性资产69.98亿元；集体土地总面积：117.82万亩，其中农用地102.53万亩，建设用地11.83万亩，未利用地3.46万亩。同时，规范村级集体资产移交，制订印发了《长安区农村集体资产管理权移交办法》，指导农村集体资产按规定程序移交至村集体经济组织，由村集体经济组织进行规范管理。

二、西安市长安区农村集体资产管理成效

(一)农村集体资产管理权移交村集体经济组织

为加强农村集体资产管理，防止集体资产流失，确保村集体经济组织健康、规范、有序运转，长安区转发了陕西省农业农村厅、陕西省民政厅《关于做好农村集体资产向农村集体经济组织移交的通知》，印发了《长安区农村集体资产管理权移交办法》，指导农村按照文件要求，对集体资产按规定程序移交至村集体经济组织，使村集体经济组织和村委会实行政经分离，也使农村集体资产管理工作逐步走上了程序化、规范化的轨道[2]。

(二)农村集体资产年度清查

为加强农村集体资产管理，落实集体资产年度清查制度，长安区在2017年农村清产核资的基础上，连续三年对全区所有集体资产进行年度清查，全面摸清了“家底”存量及资产变化情况。近年来，长安区农村利用当地的资源优势、地理区位优势，因地制宜发展新型集体产业，农民整体致富，农村集体经济也得到了迅速发展。

通过近年的农村集体资产年度清查工作，农村集体资产管理、公开及闲置集体资产盘活利用等方面，长安区都取得了一定成效，为集体经济发展壮大打下了坚实的基础[5]。涌现出了一大批运用盘活集体资产发展壮大集体经济的典型村：王曲街道南堡寨村，将农户承包地经营权600亩和闲置宅基地使用权240亩进行流转，对老村落闲置房屋进行改造提升并打造堡寨艺术村落，发展古村落保护提升、打造了“长安唐村”农业公园；滦镇街道施张村，出租废置学校开发“六公里”民宿；太乙街道太乙村，利用废置学校开发了“终南逸”民宿等。

(三)村干部任期经济责任审计和集体经济组织年度审计

为加强农村基层服务型党组织建设，维护农村集体和农民群众合法权益，发现村级组织工作中存在的问题，进一步健全完善村务公开和民主管理制度，长安区持续开展农村集体经济审计、干部任期和离任经济责任审计工作，农村干部履职情况良好。近年来，违法违纪行为案件极大减少，村务公开和民主管理有所提升，农村信访矛盾大幅减少，农民群众对审计工作认可度较高。2020年开展了全区村(社区)委员会成员、集体经济组织负责人任期和离任经济责任审计工作，无违法违纪现象。

三、长安区农村集体资产管理存在的问题

长安区农村集体资产管理虽取得了一定成效，但是由于缺少专业的财务人员、各项经济收支审批机制不健全等原因，农村集体资产管理仍然存在一些问题。

(一)农村会计核算不完善

长安区农村集体资产清产核资工作完成后，没有按要求进行账务处理。据调查，只有不足半数街办对相应财务科目做了调整，且调整得不完全；多数街办未跟进处理清产核资后续账目调整问题。虽然清产核资结果已纳入平台管理，却与农村财务记账不相干，存在账实不符的问题。

据调查，长安区农村财务“村账镇管”，农村财务会计科目设置不规范、各项经济收支审批机制不健全的问题普遍存在。街办农财中心会计由街办干部担任，故而财务记账重点是财政补助收入支出，且存在几方面突出问题：财务记账不及时，财务制度执行不到位，对农村林木资产、长期资产未纳入会计核算，债权债务、固定资产核算不完全，对农村其他资产资源未开展监管。

(二)集体资产管理水平不高

长安区“村账镇管”下农村集体资产移交，农村集体经济组织与村(居)民委员会暂时一本账册进行会计核算，农村集体经济组织财务继续由街道办事处代管。在这种管理模式下，农村集体经济组织财务跟以前村(居)委员会财务没有任何区别，加之农村会计核算存在的多方面突出问题，大部分街道农财中心依然只重财政支付资金，故而农村的资产、资源动态管理不及时、资产管理水平不高。

(三)审计监督不到位

在长安区农村集体经济审计调查中发现，农村财务通过“村账镇管”的管理模式，农村审计主要聘请第三方机构进行审计，完全脱离了集体经济组织成员委托及监督；审计完成后，对第三方机构审计出的问题，街道农财中心不够重视，没有严格执行经济责任追究制度，仅限于对会计处理问题做账务调整，整改不到位，限制了审计效能的发挥。

(四)街办产权流转交易服务站履职不到位

长安区各街道都建有产权流转交易服务站，但是没有专职工作人员。产权流转交易服务工作力量薄弱、加之农村产权流转交易工作政策性强、专业性强，街办产权流转交易服务站不能很好地履行机构职责、发挥其作用，这对农村集体资产管理造成一定的影响。

四、对策及建议

(一)提高对农村集体资产管理工作的认识

长安区提出的“深化农村改革，促进乡村振兴”18项重点工作任务，其中壮大农村集体经济、加大土地流转力度、投资准入等条款都与农村集体资产管理相关。农村集体资产管理影响着农村党群干群关系、也影响着基层党组织形象，同时能助力乡村振兴。

建议长安区政府部门高度重视农村集体资产监管工作，把农村集体资产管理当作一项政治工作来抓。一是要夯实街办属地监管职责，强化农村集体资产监管。二是探索出台统一管理制度，细化农村财务管理制度，制定农村财务工作标准。三是农村集体资产移交后，因地制宜采取区别措施加强资产管理。建议在条件成熟的村实施政经分离，实行村集体经济组织与村委会职能分开、财务分开、人员分开，按照“谁使用、谁管护”的原则，落实好管护责任。建议针对条件稍差的村，可村委会与集体经济组织暂时一本账册、一套人马进行财务会计管理，但要明确职责、制定可行的资产管理制度，切实加强集体资产管理。四是充分运用政府财政支持、项目带动、税费优惠和金融支持、用地政策等方面的扶持政策，借力做好农村集体资产管理、发展集体经济，实现农村集体资产保值增值，营造良好发展环境，维护农村经济社会稳定与和谐发展，助力乡村振兴。

(二)规范农村财务会计核算，提升资产管理水平

要将会计相关法律法规、《村集体经济组织会计制度》等作为基本依据，而且要从农村流动资产、农业资产、长期资产、固定资产及其他资产各不同资产类别着手完整核算，同时通过各项制度规范会计工作。

第一，规范完善农村集体经济组织会计委托代理。一是继续强化长安区“村财镇管”模式。继续实行村账镇管的制度，加强人员力量管理农村集体经济组织财务。农财中心设主任、副主任、总会计、资金、资产、资源会计，管理人员等岗位。各集体经济组织根据各自实际，设立一名或两名报账人员，负责其所在集体经济组织报账工作。做到规范财务工作同时，确保确保财务审批权、监督权归农村集体经济组织行使。二是推动核算管理电算化。全面推行农财集体财务管理和会计核算电算化，建立健全集体经济组织内部管理制度，以电算化推动专业化，提高村集体财务工作效率和监督管理规范化水平[4]。

第二，2020年农村集体资产清查工作，长安区已于2021年4月全面完成，16个街办中10个街办聘请第三方公司进行资产清查，其余6个街办由街办组织资产清查。按照农村集体资产年度清查工作要求，资产清查对集体所有的固定资产、林木资产做了盘点，对一些长期挂账的应收应付款项按资产清查要求进行了核销。建议将集体资产清查结果向全体成员公示，无异议后固定资产、林木资产等按盘盈登记入账、债权债务按清查结果登记入账等，完成账务调整。将集体所有的资源性资产，重新建立台账。

第三，在现有各项管理制度的基础上，全区探索出台统一的集体资产、资源管理细则，加强集体资产管理、提升资产管理水平。出台机构职责及财务人员管理制度，明确农财中心职责及岗位职责，明确村报级账员岗位职责。出台资产管理制度，建立财务预算、资金使用管理、财务收支、报销审核、债权债务管理核销制度。出台农村集体固定资产管理制度，进一步规范资产清查制度、资产台账制度，产权流转交易监督管理制度。出台资源性资产管理制度及合同管理制度，规范农村集体承包、租赁等合同建立、登记、备案制度。出台民主理财制度，使得集体经济组织坚持民主理财、财务公开。出台征地补偿管理制度、会计核算与收益分配制度、管理费用报销制度、会计资料与会计档案管理制度、审计制度、财务手续移交制度。针对农村财务收支和报账，制定统一详细的工作标准，进一步农村规范财务工作。

第四，建议政府农经部门定期对代理会计入账的原始凭证进行全部或抽查审核，定期监督农村集体资产资源状况，并定期走访群众。探索出台相关考核和奖惩机制，提升农村干部工作责任感，激发其工作热情。

(三)加强对农村资产管理人员的培训

一是加强对街道农财中心人员的培训指导，不断提高业务素质和政策理论水平，确保资产管理工作健康有序开展；二是加强对农村报账员的培训。一方面培训各项财务制度，重点培训财务收支制度、报账制度等；一方面制定持续性培训计划，让农村报账员及时学习最新的财务知识、政策知识。三是对农村集体经济组织带头人进行培训，建立相应的激励机制，鼓励学习相关财务知和财经法规，提高集体经济组织负责人的综合素质。开展相关财务知识培训的同时，对村党组织书记、主任和报账员开展廉政教育，增强村干部法纪观念[3]。

(四)建立农村集体经济组织审计队伍

针对目前长安区依赖第三方审计机构审计，花费大却审计工作效能不高的问题，建议区级农业农村行政管理部门设定专门的审计科室，挑选有会计、审计知识的专业人员组建审计队伍。明确工作岗位职责，定期对农村集体经济组织进行审计，有效开展好内部审计工作。针对聘请第三方机构进行审计，审计整改不到位的问题，建议可由区级农业农村行政管理部门设定的专门审计科室监督检查审计整改情况，对拒不整改的交区级相关部门处理，确保农村集体财务管理规范，农村集体资产安全。

(五)加强街村农村产权流转交易服务站建设

一是加强农村产权流转交易服务业务培训指导，对街、村相关工作人员进行培训，提升基层人员业务管理水平。二是要对产权交易活动进行监督和管理，建立工作考评制度、激励机制，进一步规范农村集体资产、资源的流转和交易活动，保障集体经济组织成员权益。三是要夯实街道农村产权流转交易服务中心职责，借力乡村振兴相关政策措施，做好农村集体资产、资源的流转交易监督管理。