杨梦莹

福建农林大学2020级法律（法学）硕士 福建 福州 350002

引言

基于国际法上的基本原则——不干涉别国内政的原则，各个国家在制定国内法时，其国内法不能涉及其他国家的内政问题，涉及到别国内政问题的国内法条款通常被认为是不具有“域外效力”的。由于北极地区的特殊性，一些国家对于北极区域的国内立法延伸到了一国主权管辖范围之外的海域，这在国际法上引起的主权纠纷不断。

一、北极地区主权争端的概况

北极地区的陆地部分有明确的主权归属，属于环北冰洋的五国以及北欧的瑞典和芬兰，引起主权管辖不明纠纷的主要是公海和国际海底区域两个部分。被国际公认的具有国际海洋宪法性质的《联合国海洋法公约》将海域划分为内水、领海、专属经济区、毗连区、大陆架、国际公海和国际海底区域。由此规定，内水、领海、专属经济区、毗连区和一定范围内的大陆架属于一国的国内法管辖，但其同时也属于国际法的调整范畴，而公海与国际海底区域则完全置于国际法的公法管辖范围之内。依照公约的划分方法，北极地区可以被划分为领海、专属经济区、大陆架和公海，目前国际法上可以确定的是加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、美国和俄罗斯八个国家对北极地区的部分陆地和岛屿拥有主权权利，也就是说，对北极地区专属经济区和大陆架如何进行划分是各国之间主要的争议焦点。

根据《海洋法公约》的规定，专属经济区是指一国的领海之外的并且邻接领海的区域，其范围不得超过200海里。专属经济区内，沿海国的权利主要包括:(1)勘探、开发、养护、管理底土的主权权利；(2)经济性开发和勘探的主权权利；(3)人工岛屿、设施和结构的建造和使用的管辖权利；(4)海洋科学研究的管辖权利；(5)海洋环境保护的管辖权利。

沿海国的大陆架包括其领海之外依照其陆地部分的自然延伸，扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土；如果从测算领海宽度的基线量起，不足200海里的，补足到200海里的范围，但至多不能超过350海里。沿海国家对大陆架的海床享有主权权利，大陆架中丰富的石油、矿物和非生物资源可以被主权国家勘探和开采。根据海洋法公约的规定，对大陆架外部边缘的界限进行划定时，主权国家必须要经过把相关的资料提交给大陆架界限委员会的程序，并且由其向联合国提出划定界限的建议之后，联合国对其进行确认。国际上有些国家就是抓住了该项条款的漏洞，提出资料来举证北极的部分区域是置于自己管辖范围之内的专属经济区，主张其对北极部分的区域享有主权权利。

对于北冰洋海域的划界问题，虽然各国的主张并没有被联合国大陆架委员会完全承认，但是根据目前的趋势来看，未来北极洋底的绝大部分可能会被各国主张拥有主权权利的大陆架。

二、北极西北航道之争议

(一)主权方面

众所周知，海域资源为人类提供着丰富的物质材料，已经逐渐成为人类社会经济发展的重要支撑，是人类生存与发展的重要战略空间。随着陆域资源的日益短缺，海域资源已经成为人类经济可持续发展的新引擎。北极地区由于其丰富多样的海域资源，成为了一座潜力巨大的宝库。引起北极地区主权争端的原因主要有三方面，分别是获得极地丰富的自然资源、在极地科学考查上抢占先机、以及夺取西北航道这一黄金水道。其中，争端最为突出的就是西北航道的主权问题。

北极西北航道东端连接了北大西洋戴维斯海峡的巴芬岛，西面连接加拿大的北极群岛，向北经过美国阿拉斯加州北岸的波弗特海延伸到丹麦的格陵兰岛，进入北极的海域，最后贯通太平洋与大西洋。有科学家分析，北冰洋将成为打通世界经济的黄金水道。随着全球气候逐渐变暖，冰川面积不断缩减，预计未来的西北通道在夏季时至少可以通航1个月，甚至可以连通整条航道。由此一来，将大大缩减北美、北欧、西北亚之间的航线距离，西北航道就可以成为连接北美、北欧和东北亚的一条快捷通道，甚至可能取代巴拿马运河和苏伊士运河。

从地理位置来看，西北航道主要地处于加拿大管辖的水域范围之内。加拿大将西北航道定性为其国内航道，对其主张内水性的权利，并对该航道的通行实行严格的管理制度。加拿大对西北航道主张拥有主权的依据主要有三个，即:扇形原则的主张；历史性水域的主张；直线基线的主张。

1.扇形原则的主张。扇形原则是加拿大提出的理论，该理论认为，以加拿大领土的东西两侧的经度子午线为界，从加拿大领土的北端，向北一直延伸到北极点，该扇形区域之内的领土都属于加拿大所有。依据扇形原则，加拿大主张西北航道的水域为其内水，但是扇形原则的理论并没有被国际法上的国家所普遍认可。国际法承认先占原则，但没有承认扇形原则，因为扇形原则是对先占原则的扩大解释，不符合有效占领的要求。试想一下，如果一个国家仅以占领相关海域就可以向北极点延伸，那势必会造成世界版图上有众多海域重叠的部分，更加不利于国际上领土争端问题的解决。

2.历史性水域的主张。加拿大根据其在西北航道的水域范围内进行长期的历史性活动，因此将西北航道归于其主权范围内的“历史性水域”。《联合国海洋法公约》并非没有对历史性水域进行明确的界定，但是参考《包括历史性海湾在内的历史性水域法律制度》，这一报告总结了构成历史性水域的条件，主要包括:第一，国家对历史性水域行使了主权权利；第二，该行使权利的长期性、不间断性；第三，和平的所有权以及占有，没有其他任何国家的明确反对。

针对这一主张，加拿大提出了以下的证明要素:(1)加拿大政府曾对北极海域进行过探索活动，并对其进行过管辖。分别是1576年加拿大北极群岛水域探索，以及在1880年英国向加拿大移交北极群岛之后，加拿大对北极地区的巡逻和管辖活动。(2)因纽特人在北极西北航道的水域内长期进行着狩猎活动和捕鱼活动，根据属人原则，这可以看作是加拿大对北极航道水域行使了“历史性的捕鱼权”，并且该项权利没有过间断。(3)西北航道由于气候条件的限制长期以来没有形成大规模的通航，外国船舶很少有在其航道内通行，对于个别国家小规模的通航没有形成国际上大多数国家的强烈反对，这就促使了加拿大对西北航道主张排他性的管辖权。

但是，以美国为代表的众多国家对加拿大的“历史性水域”主张表示了明确的反对意见，该主张并没有得到国际社会的普遍认同，这就使得该项主张因有其他国家的反对声明而不成立。

3.直线基线的主张。《联合国海洋法公约》第7条有直线基线的具体规定，在海岸线极为曲折的地方，或者如果靠近海岸的地方有一系列的岛屿，沿海国就可以采用连接各适当点的直线基线的方法来划定该国的领海范围。

直线基线的主张也存在着较大的争议，根据公约的规定，采用直线基线的划定要求直线基线走向与沿岸国家的大陆在整体上有一致性，而加拿大的北极群岛与其大陆的走向并不一致，加拿大采用直线基线的做法，不符合国际法的标准。

4.加拿大还主张其目的是为了更好地维护在西北航道水域的环境权益。由于地理条件以及气候因素的特殊性，北极地区的生态系统更加难以保护。西北航道内的航运污染事故对北极地区的生态系统影响重大，不止涉及到西北航道的水域，甚至影响整个北极地区。为了更好地保护北极地区的海域环境，加拿大通过国内立法的形式出台了《北极水域污染防治法》。此后，加拿大通过举证其主张历史性权利将会更好地保护北极地区特殊的地理环境，使得联合国在公约中补充了“冰封区域”条款。

加拿大对西北航道主权性质的主张具有排他性，如果其主张成立，将西北航道的水域划定为其国内的内水范围，会推翻目前别国在西北航道内享有的“无害通过权”或者“过境通行权”，限制了别国一定的航行自由的权利，也否定了西北航道未来将作为国际航道的趋势。

(二)航行制度方面

现实性的因素，如气候恶劣、航道曲折等条件影响并制约着西北航道的通行，不论是加拿大关于西北航道的国内立法，还是从国际法上北极例外的特殊规定来看，西北航道作为未来的国际海峡有其特殊性。被界定为国际法例外的北极水域的西北航道因为其特殊性而属于加拿大一国的特殊管辖范围内。

首先，从通行制度的角度来看，由于强制申报制对其他国家的航行自由限制过重引起了其他国家的强烈反对，加拿大因此对航道内通行的船舶由自愿申报制放宽为强制申报制。

其次，从管理的制度来看，加拿大没有采取划区域管理的方式，而是对西北航道进行了整体的系统管理。加拿大设立了多个“航行安全控制区”，要求外国的军舰在进入这些区域时必须对其进行报告。此外，加拿大还出台了具体的规定设立了多个“北方船舶交通服务区”，以便于更好地进行系统化管理。

第三，从进行监管的船舶类型来看，加拿大以成文化的方式规定了监管特殊类型的船舶(如军舰)，其实却对现代各国使用的主要船舶类型都进行了监管。没有对商船和军舰进行区别，当军舰达到一定的吨位时，也要对其进行报告。将船舶的类型扩大到军舰的范围在一定程度上是“过度的海洋主张”，阻碍了其他国家航行自由的权利。

三、西北航道的特殊定性

笔者认为，不能将西北航道完全界定为国际海峡；同时也不能将其置于加拿大一国完全排他性的管辖之下。在对西北航道的进行定性时，不仅要考虑北极区域是世界所共有的，其不单属于任何一个国家，任何国家不得有效地声称将北极置于其主权之下，任何对北极的主权主张是无效的；也要考虑到从地理位置来看西北航道实际位于加拿大管辖的水域内。因此，对西北航道应当构建国际航运竞争法律体系，目的在于营造良性有序的航运市场竞争环境。近年来，各国开始寻求在区域层面上展开反垄断的国际合作，通过航运领域的国际合作来协调各国间的纠纷冲突。[1]一方面，由于航运竞争法律责任具有跨国性，不属于一国的管辖范围之内，会损害到一定的国际航运公共利益；另一方面，会影响现代航运市场的效率，损害航运竞争者和航运消费者的多重利益。如果缺乏全球化的视野和有效的协调机制，不利于国际法秩序的稳定性，也不利于营造一个公平有序的国际航运市场环境。因此，应该以一个合理的方式对航运竞争法律责任制度的形式进行规制，构建完整的航运竞争法律体系，以此来平衡整个航运市场的良性竞争和各个国家的合理利益。

对于如何界定西北航道的法律地位，有学者认为斯匹次卑尔根群岛具有一定的借鉴意义。一方面，国际上可以承认加拿大对西北航道拥有一定的主权权利。但与此同时，加拿大也不能限制其他国家的航道通行自由权利，应对西北航道适用无害通过制度和过境通行制度。但是需要各国达成一个类似于《斯匹次卑尔根群岛条约》那样的适用于西北航道的国际条约，并且被国际上各国所普遍认同，形成普遍的约束力。

综上所述，西北航道未来在国际法上将具有国际海峡的性质，但加拿大可以对其行使管辖权利。综合各方面因素，加拿大不可能完全放弃对西北航道的主权主张，考虑到西北航道地理条件的特殊性，以及其作为国际海峡的一般性原理，应统筹制定出一种较为现实合理的制度以平衡各方面的利益与需求。

四、如何使我国更好地在西北航道内实现航行自由权利

为了使我国更好地在西北航道内实现航行自由权利，笔者从以下几个方面提出完善性质的建议:

第一，不完全认同加拿大对西北航道主张的主权权利。加拿大对西北航道主张的是“内水性”的主权权利，无法强有力地说服国际法上的绝大多数国家，如果仅仅从历史性捕鱼权或者是长期以来的科学考察活动来证明，那么其主张从国际法上找不到足够立得住脚的理论论据。从维护国际秩序以及兼顾多方面利益的角度出发，其主张也有其不合理之处。加拿大以航行管理为由对西北航道加以严格的控制，会使其他国家的船舶或军舰丧失原本的航行自由的权利。对西北航道主张历史性权利，不应当损害别国船舶的航行自由权，其应该适当地放宽对外国船舶的限制标准，从维护国际整体利益的大局意识出发，方便外国船舶正常地在西北航道行使航行权。

第二，认真考虑加拿大的合理性主张。随着全球气候的不断变暖，冰川大面积的融化，大大的增加了西北航道内可以通航的面积，其有极大的潜力会成为连接北美与北欧以及其他北极圈内国家的重要通道。在西北航道内，外国军舰不可避免地会威胁到加拿大的国家安全，因此，沿岸国家的安全和合法性权益也应该受到保护。

对于军舰通过一国的领海时应适用何种航行制度的问题上，我国的《领海及毗连区法》有具体的规定，“外国的军用船舶进入中华人民共和国领海，必须经过中华人民共和国政府的批准。”由此可以看出，中国与加拿大在西北航道的立场相同，都是适用许可通过制度，并且我国同样反对潜水艇在一国的管辖领域内从事危害沿海国利益的一切活动。

第三，以《极地规则》为基础，达成一个类似于《斯匹次卑尔根群岛条约》那样的适用于西北航道的国际条约，并且被国际上各国所普遍认同，形成普遍的约束力，适用统一的标准。

为了统一各个国家在北极冰封航道使用时的环保标准和船舶标准，缓解北极圈内航道沿岸国与船旗国家的纠纷，国际海事组织从2009年起开始制定《极地规则》，其中关乎到北极航行要求、环保标准等主要问题，具体包括安全措施和环保措施。加拿大对《极地规则》的制定表示了坚定的支持，对此，中国可以抓住契机，加强与航道沿岸国家特别是加拿大的国际交流，以促进西北航道内早日达成一个国际化、统一的环保标准和船舶安全标准。

第四，完善我国的航运竞争法律体系。具体而言，首先要建立和维护社会主义市场经济体系下的航运市场制度，可以通过国家立法的方式确立市场机制在航运资源配置中的基础性作用，明确航运市场经营者和消费者的行为标准，以保障航运市场竞争和合法性、有序性；其次，要建立健全高效的航运管理体制，明确各个监督管理部门的权责，优化管理模式和管理手段，建立高效的航运管理体制；再次，发挥国家的宏观调控职能，通过合理的政府监管和宏观调控来保证航运市场的良性竞争。

第五，与世界贸易组织协调航运竞争规则。海运服务贸易一体化最能代表国际一体化，海运贸易的自由化是全世界海运发展的主流。从目前国际市场的整体环境来看，航运市场的开放程度已经处于一个比较高的水平，我国应在对海运整体竞争力有一个较为清晰的认知的基础上，循序渐进地制定合理计划，积极参与国际航运的双边及多边谈判，坚定地反对恶性航运竞争行为，以避免国家之间因航运纠纷引起的冲突，更好地促进国际航运竞争法的完善和发展。

第六，完善我国的航运产业政策。航运产业一直被看作是国际法上的传统型支柱产业，具有重要的地位，对国民经济和国家安全都有着举足轻重的意义。出于特殊性的保护，航运受到反垄断法的制约。在当前国际航运业放松管制的趋势之下，我国不适宜采取单纯继续扩大航运产业政策。应当坚持以竞争性的政策为主导，同时加以适当地运用产业政策，通过航运的反垄断特性来使天平的两端保持基本平衡。