广西大学 杨雨芊

近年来，关于农村留守儿童的问题俨然成了一个即棘手又复杂的社会问题。笔者运用多源流的理论框架，从问题源流、政策源流和政治源流三个层面探析农村留守儿童存在的问题。问题源流中包含了重要指标的变化和问题的界定以及焦点性的事件；政策源流包含了中央部门以及人大代表等政策共同体的意见；政治源流包含了公众的舆论情绪、执政党的思想意识等，当三大源流交融之时，不仅是政策之窗打开之日，也有利于我国制定并完善农村留守儿童的保护政策。

一、多源流理论概念

多源流理论是由美国著名的公共政策科学家约翰·金登（John Kingdon）首次提出的，该理论自问世以来即广受学术界的关注，为公共政策的议程和形成提供了强有力的说明和解释。金登认为，在政策议程的讨论过程中，存在三个主要源流：问题源流、政策源流和政治源流[1]。虽然这三个源流彼此独立、互不干扰，但在一定程度上相互关联。在三大源流中，问题源流解释了政策制定者的注意力是如何被吸引的；政策源流解释了具体的社会问题是如何产生的；政治源流解释了不同阶层对于具体的社会问题是如何看待的。当三大源流耦合共同作用于政策议程时，即代表要研究的社会问题得以被定性、政策的备选方案得以并且得到了社会力量的支持，届时政策之窗随之自动开启，社会问题能够转变为政策问题的概率会显著提升。在我国关于农村留守儿童的保护政策中，国务院在2016年2月颁发的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（下文简称《意见》）即是政策之窗的开启。具体的多源流理论框架如图1。

图1 多源流理论框架图

二、多源流视域下的留守儿童保护政策

（一）问题源流

1.问题的界定与指标的变化

2016年2月国务院颁发的《意见》是我国首次将农村留守儿童作为独立的个体出台的政策，该《意见》标志着我国农村留守儿童的相关政策正迈向法制化。《意见》首次对留守儿童给出了明确的定义：留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人，而农村留守儿童就是满足以上的条件之外还拥有农村户籍[2]。

据中华人民共和国民政部官网提供的最新的《2018年农村留守儿童数据》显示，截至日前，中国现有的农村留守儿童约为697万人，相比2016年的902万人降低了22.7%，说明《意见》对农村留守儿童的关爱和保护初见成效。从监护数据上看，由祖辈们照料的留守儿童约占全部农村留守儿童的96%[3]，反映了农村留守儿童基本上长期缺乏父母的陪伴。

2.焦点性事件

焦点事件的出现，从另一方面对该问题的政策调整起到了积极的推动作用。近年来，农村留守儿童发生了一系列令人心痛的案件，说明农村留守儿童存在着严重的安全隐患。2015年6月贵州毕节4名留守儿童农药中毒身亡；2017年5月贵州毕节两个留守儿童在家因无人看管触电烧死，当中一人仅为刚出生两个月的婴儿；2019年8月，河南信阳六名留守儿童因溺水殒命。这些触目惊心的案例和数据说明了农村留守儿童由于缺乏家长的陪伴、安全教育的缺失等等因素，使得他们的心理健康和人身安全均存在着较为严重的问题，农村留守儿童的保护政策亟须完善。

（二）政策源流

1.中央部门的举措

在2020年5月，民政部联合各有关部门与全国妇联联合发行了《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》，明确了未成年人救助保护机构和儿童福利机构的职能定位。在相关政策的引导下，目前我国已经建立了一个针对农村留守儿童的三级纵向的保护体系。这个体系包括中央政府与社会团体、各地政府与民间团体以及基层单位与社会服务组织三个层面，使得我国对留守儿童的保护工作形成了上下联动的机制，大大提高了政府工作的成效[4]。

2.人大代表的呼吁

在政策议程中，人大代表的意见与推动作用无可替代[5]，对我国农村留守儿童保护政策的推动中，各级人大代表积极的献言献策。各人大代表分别提出了要加快建设专门针对农村留守儿童的保护和关爱服务体系、要以艺术教育为突破口促进农村留守儿童的阳光成长、应对农村的留守儿童建档，由政府安排专项预算的经费等等诸如此类的提议，这些都是我国制定农村留守儿童保护政策的重要依据。

（三）政治源流

1.公众的舆论情绪

公众的舆论情绪是指在一个国家里大多数的国民正朝着某些共同的方向去思考[6]，公众的舆论和情绪代表着广大人民群众的共同价值观和利益诉求。近年来由于网络和新媒体的迅速发展，民众接收信息和反馈信息的途径日益增多。因此，国民的情绪对于政策的产生和出台起着越来越重要的作用。随着民众对于农村留守儿童安全和保护问题的关注度和舆论情绪日渐高涨，由中国青年报主持的微博话题“中国农村留守儿童”，截至2020年8月其阅读量已经达到了1861.1万次，足以看出公众对该类问题的关注程度。

2.执政党的思想引导

执政党的思想引导不仅包括领导阶层的支持，还包括了一些政府职能部门的配合，执政党的思想引导对中国农村留守儿童保护政策的出台起着决定性的作用。国家领导人多次针对农村留守儿童的问题作出了批示，国家主席习近平和李克强总理均再三强调要关爱农村留守儿童、加强留守儿童的管理和服务，把针对留守儿童的监督和管理落实到基层政府和学校中去。目前，民政部、教育部以及全国妇联等多部门联动，在全国各地建立了农村留守儿童指导服务机构24万多个，对我国开展农村留守儿童的保护工作起到了重要的指导作用。

三、关于完善我国农村留守儿童保护制度的建议

（一）加大经费的投入，鼓励创办寄宿制学校

所谓寄宿制学校，就是学生一切的学习和生活由学校统一组织管理[7]。寄宿制学校不仅给那些无人照管、学习与人身安全得不到保障的留守儿童得到了有效的保障，同时也有利于外出务工的家长安心工作。乡镇的寄宿制学校基本上都是政府出资建造的，但部分乡政府财政困难，限制了寄宿制学校的发展[8]，而现有的寄宿制学校又不能满足农村留守儿童的需要。因此，各级政府应当从教育、生活、医疗等方面加大资金注入，在创办寄宿制学校的同时，对那些家庭困难、情况特殊的学生给予适当的补偿和关照。建议寄宿制学校配备生活安全教师和心理辅导员[9]，以提高留守儿童的安全意识和促进他们的心理健康。此外，政府还可以鼓励企业和社会公益机构投资创办寄宿制学校，这样既能减少政府的财政压力，还能提高农村留守儿童进入寄宿制学校的比例。

（二）完善农村留守儿童的帮扶机制

由于每个农村留守儿童的家庭情况不尽相同，因此在制定帮扶机制的时候要具体问题具体分析。首先，学校和政府应为每个农村留守儿童建立个人档案和留守儿童信息库[10]，将每个学生的家庭状况、联系方式、学习成绩等均记录在案，定期更新档案的内容，以保证档案的时效性以及政策的落实情况。其次，政府和社会机构可以组织退休教师进行线上和线下相结合的一对一帮扶机制。教师帮扶的内容可以是学业上，也可以是生活上及心理方面的；线上的帮扶不受时间和空间的限制，线下的帮扶则可以组织教师定期到寄宿制学校与学生进行交流，还可以组织一些心理咨询课堂或者联谊活动，以利于他们健康成长。

（三）发展乡镇企业，鼓励务工者返乡创业

农民外出务工的根本原因是想获取更好的收入，给孩子创造美好的未来，可外出务工让孩子缺少了父母的陪伴。乡镇的经济发展水平影响着该地区的教育发展水平。因此，为了从源头上解决这个问题，应发展乡镇企业、发展地方性的优势产业，从政策上鼓励和吸引外出务工者返乡创业。政府可对返乡创业的务工者给予政策性的支持和扶持，例如可以定向减税和定向贷款、技能培训、提供相应的就业岗位和项目。政府可以把培育特色经济作为乡镇经济发展的主攻方向[11]，并可通过招商引资的方式促进乡镇经济的发展。综上所述，通过创办寄宿制学校，完善农村留守儿童的帮扶机制，发展乡镇企业、鼓励务工者返乡创业，有助于孩子的平安成长、有助于孩子的身心健康、有助于家长的温暖陪伴。