朱 伟

上海建工房产有限公司 上海 200080

1 研究背景

随着我国社会经济的飞速发展、人们对城市住房需求量不断提高，促使我国房产市场得到空前的发展。但由于国家在保障房建设政策上的不完善，致使商品房的发展及其价格大幅度提升，这已远远超出了正常家庭所能承受的范围（尤其对于中低收入家庭而言），严重影响我国经济的健康运行和人民的生活水平[1]，尤其是在北、上、广、深等大型城市，这类问题尤为突出。为了满足中低收入家庭的住房需求，我国政府对商品房市场进行调控，开始逐步完善保障房政策，着力发展保障性住房，并将其提升至政治任务的高度。

2 房地产政策双轨制的形成

新中国成立初期，我国以“建设先进工业国”为国策，但又受制于“落后农业国”国力不足的国情，直到20世纪末，才摸索着进入住房市场化阶段[2]。

1998年“房改”时期，政府提出建立商品房、经济适用房、廉租房三位一体的住房体系。2000年之后，住房供应主要依靠市场，但多层次住房供应体系从未真正建成。在此期间商品房市场得到了巨大的发展，而经济适用房在房改初期蓬勃发展后，由于地方政府动力不足及分配问题带来的社会舆论压力而陷入停滞状态；同时，由于廉租房体系迟迟没有建立，因而中低收入人群的住房问题一直没有得到有效解决。

由于商品房价格的持续高涨已影响到经济的健康运行，因此国家开始着力发展保障性住房，并且对商品房市场实施了一系列的调控措施，逐步形成住房发展的双轨制，即在维持市场主导商品房的同时，大力建设解决中低收入家庭居住问题的保障性住房。目前，保障房的建设已经上升至政治任务的高度，住建部对各级地方政府下达了责任状，所有分配目标必须达标。

3 国有企业参与的天然性和热情度

3.1 参与保障房建设的天然性

基于我国房地产政策双轨制的初步形成，2003年10月6日（世界人居日），上海某国有企业房产公司（以下简称该企业）所开发建设的宝山某地块开工仪式，正式开启了上海市中低价“四高”小区的开发和建设的序幕，由此也拉开了该企业进入了保障房开发建设领域的序幕。

随着上海政府推出“中低价‘四高’小区”“二个一千万”“大型居住区”“退二进三”“四位一体”等不同保障房建设目标，截至“十三五”规划中期，该企业先后参与了逾360万 m2、4万多套保障房的开发建设，具体参与项目如表1所示（其中1亩≈666 m2）。

表1 该企业参与保障房开发建设项目不完全统计

由表1可知，自2003年起该企业积极投身于政府倡导的保障房投资建设中，顺应了国家宏观调控的政策趋势。由于数据收集的滞后性，本文暂且提供“十三五”中期以前该企业参与政府保障房投资建设的项目，本文后续内容所涉及的表格数据均截至2018年。

3.2 参与保障房建设的热情度

结合表1中该企业所投资建设的项目，基于上海市“四位一体”的保障房建设政策，进一步介绍保障房的构成体系，包括各种类型保障房的覆盖人群、开发模式及盈利模式等，从中分析出开发商的参与积极性与该企业的参与度，如表2[3]所示。

表2 保障房的构成体系及相关参与度

除以上几种阐述的类型外，棚户区改造（旧城改造）和城中村改造通常也归入保障性住房项目，如图1所示。

图1 棚户区改造开发建设历程

目前，棚户区改造项目通常采用城市综合开发的模式，可改造成一般的商品房和商业办公楼，而拆迁及回迁等方面支出的成本，一般通过政府的政策和审批优惠得到补偿，其最终收益与商品房开发的最终收益相差不大。因此，主流的开发商也愿意参与棚户区和城中村改造项目，该企业当下参与的某镇城中村建设也正是顺应了该趋势。另一方面，公租房的运营模式正在不断完善中，尤其是经营项目如何正常收回租金，产生稳定的回报正现金流，还有待进一步观察。当前正在逐步完善的租赁房和长租房等，由于其不属于保障房范畴，在此不作阐述。

4 基于国家政策浅谈企业收益和经营风险

我国的住房市场虽然经过了二十多年的高速发展，但由于城市化程度不高，城市的住房供应缺口依然很大，从表3中可以看出，在未来较长一段时间内，我国对住房的需求依然很高，不存在需求降低的问题。

表3 未来不同家庭类型对保障房不完全供求

从表4统计数据中可看出，在“十二五”期间，保障房的开发对该企业各类经营指标具有很大的贡献度。

表4 该企业保障房项目指标不完全占比 单位：%

由于后期国家在政策方面偏向于商品房市场，致使开发商对保障房投资力度减缓，导致未来保障房投资建设有效对冲商品房投资建设的影响将有所下降，因而保障房开发建设渐渐走向下行风险。

从图2可以看出，该企业保障房项目的回笼资金除了2013年之外总体呈现上升趋势，说明保障房项目对该企业持续发展和经营大有益处。但销售额在2014年开始有明显的下滑现象，一方面可能是由于地方政府对保障房政策上的松弛（比如购地优惠力度、补贴政策、差价返还、贷款和税收优惠等）[4]，导致地价、房价上涨，开发商在收益上降低；另一方面可能是由于国内经济大环境不够理想，导致人们购买力下降。

图2 保障房项目销售额与回笼资金指标占比

结合该企业保障房项目开发数据不完全统计（表5和图3）也可以看出，2014—2015年，该企业针对保障房项目的投资额也在大幅度的减少，进一步显示了该企业对保障房的投资支撑作用开始逐渐减少。

图3 投资额随时间变化趋势

表5 该企业保障房项目开发数据不完全统计

为此，该企业在“十二五”以后及时进行投资调整，提出了“631”战略规划，拟降低保障房开发投资的占比，从50%以上降为30%，充分体现了政策化的保障房建设也有市场化的一面。

5 结语

由于数据统计的滞后性，本文缺乏2018年以后参与政府保障房投资建设项目的数据，在后续的研究中待数据统计完善后，笔者将在本文研究成果的基础上作进一步的分析。此外，通过分析，笔者总结在参与政府保障房建设中多年的体会与心得，以供参考：

1）在保障房项目的取得、开发和建设过程中，应及时跟进政府政策，不断调整和完善公司的战略规划。

2）加强土地储备，加快前期工作落地，使保障房建设在当下激烈的开发建设市场均衡发展。

3）加快前期“四证”的办理及项目的“搭桥”工作，使保障房项目尽可能地为公司提供优质的融资平台和强大的现金流。

[1] 汤景林.我国房地产市场宏观调控策略研究[J].改革与开放,2010(14):74-77.

[2] 赵万民,王智,王华.我国保障性住房政策的演进趋势、动因及协调机制[J].规划师,2020,36(11):86-94.

[3] 汤晓萌.我国保障性住房建设融资问题研究[D].武汉:武汉科技大学,2012.

[4] 叶晓煌,叶雪洁,吕莉.创新外溢与创新的技术锁定效应[J].中国科技论坛,2011(2):27-32.