杨巧云 梁诗露 杨 丹

(大连理工大学人文与社会科学学部 大连 116024)

0 引 言

十九届四中全会上习近平总书记指出要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享”。在中国特色社会主义制度的总引领下加快数字政府建设是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要途径与支撑。当前我国政府数字化转型尚处于初级阶段，在国家层面上还未明确出台专门针对于数字政府建设的相关政策，而全面的战略部署是推进数字化政府进程的重要保障，因此研究国外数字政府建设较为发达国家的相关政策，对我国数字政府相关政策的出台具有十分重要的意义。

本文依据联合国2020年《数字政府助力可持续发展十年行动》电子政务调查报告，经综合考量，选取了电子政务排名靠前且政府数字化转型比较健全的四个国家——丹麦、澳大利亚、英国、新加坡，深入分析四个国家数字政府建设的做法，比较其战略规划、推进措施的共性及特征，以期为我国数字政府建设提供经验借鉴，也为中央层面数字政府政策的颁布提供科学依据。

1 政府数字化转型政策比较研究框架

政府的数字化转型是一种集数据驱动、技术嵌入、社会协同为关键机制的新型治理能力[1]。从已有成果来看，对政府数字化转型的研究可划分为理论探索和经验借鉴两个层面。

在信息技术革命推动社会形态转型的时代背景下，学界不断探索中国场域下数字政府建设的“理论硬核”。鲍静等人提出应从技术、行为、组织三个层面推进数字治理体系框架建设[2]；黄璜等人认为数字政府的治理框架可以分解为战略规划、组织体系、能力与责任、技术平台以及安全与隐私五个方面[3]；王益民从数字基础准备度、数字环境支撑度、数字服务成熟度、数字协同治理度、数字公众参与度和数字技术使用度六个角度构建了数字政府的评估体系[4]。还有部分学者聚焦于发达国家数字政府建设的具体实践，以期对我国政府数字化转型提供可借鉴的经验。林梦瑶从战略、工具、结构三个层面探讨了英国数字政府政策系统的变迁[5]；陈畴镛[6]、姚水琼[7]、胡税根[8]等人分别回顾了韩国、美国和新加坡等发达国家数字政府的发展历程、建设措施和实践经验；章燕华等人通过追踪多个国家政府数字化转型历程，从愿景目标、问题挑战、任务举措三方面研究发达国家的政府数字化转型战略[9]。

2020年联合国电子政务调查报告中也着重强调了政府数字转型应具备的九个关键支柱，突出了从数字治理主体、数字技术、数字包容、数据治理等方面构建数字政府的重要性，并指出数字政府建设的核心在于将制度、组织、人民、数据及资源整合到一起，以支持公共部门内外部的变革[10]。本文对政府数字转型的九个重要支柱进行融合并提取，梳理四个国家的转型政策，调研各国数字政府转型机构的网站内容，参考以往学者理论研究和政策比较分析框架[11-12]，构建了本文的三维分析框架(如图1所示)，分别从战略规划维度、技术体系维度、数字治理维度对比分析不同国家政府数字化转型的发力点。“战略规划”层旨在通过分析国家层面建设数字政府的战略或规划，探析国外发展数字政府的目标定位、主要内容、重点发展领域及相应的组织框架等[11]，归纳总结各国的战略规划要点及特征。战略规划的出台为数字政府建设提供技术体系的指导与数字治理能力提升的综合性部署；“技术体系”层旨在探讨各国为建设数字政府而制定的相关技术供给政策及措施，其中包括技术人才的培养、新兴技术的应用、数字基础设施的发展、技术资金的投入等。技术体系的构建为战略规划的落地提供技术性的支撑作用[12]；“数字治理”层旨在通过政府加强对数据的管理及更广泛的数字普及来提升公共部门数字服务能力，包括数字包容性的提升、数字合作关系的改善、数据的开放共享以及数据的隐私安全保护等。数字治理能力的提升为战略规划的落实提供管理性的支撑作用。

图1 政府数字化转型政策比较分析框架

2 数字化政府战略规划比较分析

2.1丹麦“数字丹麦”战略规划据欧盟数字经济与社会指数(DESI)显示，自2014年起丹麦就位居数字国家建设榜首。2016年5月，丹麦政府为建设一个更强大、安全的数字丹麦，由中央、区域和地方联合制定并颁布了全国性的数字化战略部署《2016-2020数字化战略》[13]，为政府部门、企业以及个人的数字化交流规划了蓝图。该战略旨在把数字化作为公共部门流程再造的工具，从而提高政府的工作效率，使公民和企业的服务供给更加现代化。战略设定了三个目标：一是数字解决方案须易于使用、快速并确保质量；二是数字化必须为经济增长提供良好的条件；三是须将隐私安全和信息共享放在中心位置。为更好的实现目标，该战略划分了9个重点发展领域和33项具体举措，重点领域包括：建立一个数字化公共机构；更好的使用数据；提供更具凝聚力的公共服务；为商界提供发展框架；公共数据要有效推动经济增长；对公共事业进行有效率的界别；加强公共部门的数据保护；增强公共部门数字化基础设施；发展面向所有人的数字化基础设施。这些行动共同奠定了丹麦公共部门的数字化基础。为保证丹麦数字化进程的有序进行，丹麦财政部下设了数字化机构(Agency for Digitization)，用以指导丹麦数字化发展。

2.2澳大利亚数字化转型战略规划在联合国2020年《数字政府助力可持续发展十年行动》的调查报告中，澳大利亚电子政务的发展位居全球前五，其具代表性的战略有《数字化转型战略2025》(以下简称战略)和《澳大利亚的技术未来》。《战略》中提到，2025年澳大利亚将成为世界前三的数字政府国家，利用数字技术，推出更具响应性的政策，提供更优质的服务。其中三个重点发展领域被提及：一是通过整合供给方式，提供便捷直观的公共服务，建立数字身份识别，畅通个人、企业、政府主体间的沟通渠道；二是根据个人选择进行数据共享和隐私保护，使政策与服务更加智能与透明；三是从提高数字能力、发展现代基础设施、提供服务问责角度出发，构建一个适应数字时代的政府[14]。《战略》还规划了为个人和企业改善数字服务供给方式的具体路线图，详细阐明了澳大利亚目前为实现战略已做好的准备与未来加速推进计划。澳大利亚为加快推进数字化改革的进程，建立了一个数字转型机构(Digital Transformation Agency，简称DTA)进行针对性地指导，同时在公共数字委员会的辅助下开展各项具体的数字化措施。

2.3英国数字政府战略规划英国的数字政府建设可划分为两个阶段：“数字政府战略阶段”和“政府转型战略阶段”[15]。2012年11月英国内阁办公室发布《数字政府战略》[16]，标志着英国进入公共服务的数字化阶段。战略的核心原则是“以用户为中心”，通过改变政府提供服务的方式，改善服务质量、降低运行成本；推进企业对公共数据的利用，为社会和经济发展提供支持。各部门和组织机构围绕政府网站和数字服务进行整合重组，利用多种技术来鼓励和培养人们的数字意识，使公众以更加简单和便捷的方式使用政府服务。2013年11月，战略进一步完善，形成了包括数字能力建设、扩大数字服务范围、政策规划、技术支持和数据合作5个方面的16项行动[17]。

英国政府通过服务优化实现了“默认数字化”，2017年2月英国内阁办公室联合政府数字服务局(Government Digital Service，简称GDS)发布了《政府转型策略2017—2020》[18]，该策略关注于改善公民与国家之间的关系，以现代、高效的方式提供世界一流的数字服务，利用数字和数据提高政府透明度，打造“数字政府即平台”，加快政府数字化转型。其具体行动包括三个方面：优化面向公民的数字服务，改善公民数字体验；政府内部数字化改革，提供高效率的跨部门便民服务；政府整体性治理变革，推动跨政府部门业务的整体转型。为实现三大行动，该战略提出五项工作重点：一是推动政府部门整体业务转型；二是培育数字人才、技能和文化氛围；三是优化数字工具、流程和治理体系；四是提升数据应用、分析和管理能力；五是创建共享平台、组件和提升业务复用能力。

2.4新加坡“智慧政府”建设战略规划新加坡是世界上最早确立建设“智慧国”战略的国家之一，从2006年起，新加坡政府就提出了“智慧国2015计划”，旨在将新加坡打造成一个信息化技术应用无处不在的智能国家和全球化城市，充分利用信息通信技术(ICT)提高新加坡的经济竞争力和创造力[19]。在启动“智慧国”计划伊始，新加坡就实施了四大战略：建设新一代信息通信基础设施；发展具有全球竞争力的咨询通信产业；培育具备资讯科技知识的政府队伍和储备具有全球竞争力的资讯科技人力；实现政府、关键经济领域和整个社会的转型[20]。

2014年新加坡提前达成了“智慧国2015计划”。2015年8月，发布了智慧城市升级版——“智慧国2025计划”，该计划聚焦于利用人工智能(AI)和数据科学、浸入式媒体、物联网(IOT)和网络安全技术来提升社会生产力，增加高技能工作就业机会，应对人口老龄化以及培育社会凝聚力[21]。比起上一个计划所侧重的ICT建设，该计划秉持“大数据治国”理念，提出智慧国家的核心要素：连接(Connect)、收集(Collect)和理解(Comprehend)。通过建设覆盖全岛的数据收集、连接和分析基础设施平台，预测公民需求，从而提供针对性的公共服务，让新加坡成为全球第一个智慧国家。

2.5各国战略规划比较从战略目标、战略内容、重点领域和组织框架四方面对各国数字化战略规划进行比较分析(如表1)，发现他们之间既有共同点也存在明显差异。

表1 四国战略规划比较分析表

相同点：一是战略目标定位清晰。各国均通过发布国家性的战略规划引导数字技术的发展，旨在优化数字环境、增强数字连接性、提高数字包容度，确保其在数字化领域的领先地位。在推进政府数字化转型的过程中，重视发展基础数字化设施、改善公共服务的供给方式，精准对接公民多样化的社会需求，关注公共数据价值化利用以及对数据信息的保护，以支撑本国的数字经济发展；二是战略均有明确的行动计划和发展重点。例如，英国就数字政府建立及如何推进数字转型，提出16项行动，勾勒了3个战略要点及5项重点实施的任务；新加坡为实现“智慧国”列出3大战略；“数字丹麦”建设规划了9个重点发展领域和33项具体举措；为构建一个适合数字时代的政府，澳大利亚提及了3个重点发展领域，并为公民和企业规划了具体的数字发展路线；三是有明确的决策和执行组织架构。在推动国家数字化进程中，上述国家都有较为具体的管理和执行机构。英国是以内阁办公室为主，财政部及商业、创新和技能部(BIS)、开放数据研究所为辅推进英国数字化政府的建设；资讯通信管理局(IDA)、首席信息官(CIO)、政府首席资讯办公室(GCIO)是新加坡推进数字政府建设的三大权威机构，2017年专门成立智慧国家和数字政府办公室(SNDGO)推进智慧国家建设[12]；丹麦财政部下设数字化机构(Agency for Digitisation)指导丹麦公共部门数字化进程；澳大利亚建立了数字化转型机构推行公共部门数字化改革的进程，同时在公共数字委员会的辅助下开展各项数字化措施。

差异点：战略规划的推动路径略有差异。英国数字政府建设坚持公私合作理念，政府在人才培养、基础设施建设、资金投入、项目规划、合作环境搭建中起基础保障作用[8]，同时引入企业和第三部门等组织机构共同推进数字化；新加坡强调政府的主导作用，战略规划以“服务公民需求”为重点；澳大利亚重在“技术先行”，通过设定数字技术原则指导各部门应用大数据，同时注重技术跟踪和具体路径制定。

3 各国数字化政府技术体系分析

从技术人才培养、新兴技术应用、数字基础设施和资金技术投入四方面梳理丹麦、澳大利亚、新加坡和英国在数字政府建设中的技术性支撑，通过总结发展共性与特点，以期为提升我国数字政府建设的技术能力有所裨益。

3.1技术人才培养重视人才培养是各国建设数字政府的关键性举措。近年来，丹麦对IT人才的需求愈发强烈，因此，公共部门重点开设了相关的人才培养项目，为解决人工智能领域人才短缺的问题，启动了技术协定 (Teknologipagten)和“未来的STEM行动计划”。丹麦的高等教育也致力于把编码、数据分析和技术理解等能力融入进大学课程。未来丹麦政府还计划成立数字化学院，为政府公务员提供培训，与丹麦大学合作开发数字课程，提高政府IT专家的技能，将AI技术融入政府治理。

为提升澳大利亚政府人员的数字化技能，满足政府服务转型的长远需求，澳大利亚明确了政府人员应该具备的数字技能，从职业培训、招聘和发展方面推动整体的数字化转型。此外，数字化转型机构与政府公共服务委员会一同制定了《APS数字专业流策略》，该策略集合了不同领域的数字人才，通过建立一个拥有数字职业、具备数字行业文化、应用数字专业标准的跨行业组织，为数字人才的可持续发展提供信息支持[22]。

英国提出要打造世界上数字化程度最高的公务员群体。2014年，工作与退休金部(DWP)启动数字学院，提供跨政府部门的技能培训[23]。为满足未来的需求，英国政府强调要侧重培养人工智能领域的专业研发人才。

新加坡为营造持续性的信息通讯媒体生态，政府联合企业、学术界和社会等领域的力量加强人才的培养。2019年新加坡Skills Future发起TechSkills Accelerator(TESA)和“媒体人力计划”，旨在建立和发展一支面向未来且熟练的通信技术(ICT)队伍[24]。政府推出了“AI for Industry”(AI4I)和“AI for Everyone”(AI4E)两个国家级项目[25]。除了技能学习，新加坡还注重人才储备，国家研究基金会推出奖学金计划，吸引通讯媒体领域的人才；政府开发了数字教育项目，例如数字制作者计划、车轮实验等[26]，激发中小学生的数字技术热情，培养新一代的本国数字公民。

3.2新兴技术应用人工智能技术和云计算在丹麦的数字政府建设中应用广泛。在AI领域制定了《国家人工智能战略》， 侧重强调了四项发展目标：建立AI基础；数据利用；科技能力和给予技术投资。丹麦国家拥有较为健全的数字化基础，医疗保健、能源与公共事业、农业和运输业将作为丹麦发展人工智能的优先发展领域。值得注意的是，丹麦还制定了人工智能的道德和法律框架，以此规范科技的使用[27]。此外，丹麦政府鼓励云计算在公共部门的使用，使IT解决方案变得更加廉价和高效。

澳大利亚政府为了提供更加智能化的公共服务和实现经济的快速增长，在《技术未来》中阐明了人工智能、区块链、物联网(IOT)和量子计算在公共服务中广泛应用的可能性，并提出配套的专项人才培养计划[28]。

英国随政府和用户的需求变化发展技术基础架构，进入DT(data technology)时代，英国政府正在探索以自动化、身份证明、人机交互、物联网和流动性为主要类别的新兴技术。2017年，《政府调查中的技术创新》展望了政府的技术创新前景，要求政府更多的利用新兴技术提高生产力，激励英国科技公司为公共部门问题的解决提供智能方案[29]。《人工智能行业交易》和《在公共部门使用人工智能的指南》等战略的主要目标是把英国置于人工智能和数据革命的前列，推动人工智能和分布式分类记账之类的破坏性技术在自动化、身份、决策、隐私、安全性和信任等方面的应用，实现以更少的成本提供更好的服务[30]。

新加坡注重与大学和研究所的合作吸纳新兴技术。2017年IMDA颁布《深化生态系统能力计划》，确立投资人工智能(AI)、大数据、虚拟媒体、物联网四种前沿技术，将Infocomm Media(ICM)行业发展成新加坡数字经济增长的新引擎[31]。2018年，新加坡政府还出台了《区域链挑战赛计划》，鼓励公司探索新技术，引领商业模式的创新或转型[32]。新加坡IMDA于2019年启动了5G公众咨询，通过与业界合作加强人才技能培训，与高等教育机构、技术公司合作开发5G测试平台，采用多管齐下的方法促进新加坡5G的发展[33]。

3.3数字基础设施良好的数字基础设施是构建数字国家的基石。丹麦在《2016-2020年数字化战略》中提出要为企业和家庭提供更高质量的宽带服务。为此丹麦政府从四个方面做出了努力：加大财政支持力度，提供开发测试环境；对现有基础设施再利用；提高宽带频率；将宽带服务列入税收减免计划。同时丹麦政府对数据跨部门间共享流通的体系结构和指导方针做出了进一步完善，有专门的IT项目委员会监督项目的进展，并鼓励市政合作进行IT项目的专业化管理[13]。

澳大利亚在《技术未来》中提出要加快建设通讯基础设施，通过国家宽带网络计划(NBN)改善消费者的体验；持续推进移动黑点计划扩大移动电话覆盖范围；提升GPS数据的精确度来保障数据来源的准确性、数据获取的完整性和可用性[28]。此外，澳大利亚相继出台了《数字平台战略》和《安全云策略》，详细制定了政府与公民交互的数字平台发展路线，提出将公共机构迁移到云中的构想，建设集成政府数字服务和应用程序的综合数字服务云平台(cloud.gov.au)，使政府更易于发布、监控和发展面向用户的数字服务。

2012年起，英国开始建立统一的信息中心GOV.UK，以用户需求为出发点整合政府服务和部门功能，为个人、企业、各级政府、第三方部门提供便捷、高效的跨部门服务，包括推出GOV.UK验证、GOV.UK Pay、GOV.UK通知等政府数码产品。《数字政府即平台》战略，基于“政府即平台”理念，利用组件和平台涵盖了所有面向公民的服务和部门内部的技术[34]，运用GOV.UK网站实现各主体间跨部门、跨层级和跨领域交互。2017年，英国文化、媒体和体育部(DCMS)发布《英国数字策略》，该战略重点关注数字连接性，包括保证全国各地都有可负担的宽带连接，投资下一代数字基础设施的开发和采用，推广全光纤网络服务、统筹5G基础设施的建设和共享，增强移动信号地理覆盖范围[35]。

“为每个人、每台设备、任何地方、任何时间提供连接，这是新加坡建设智慧国家的一个基础。”新加坡致力于建立高速、可信赖的信息通信设施[36]，包括全国宽带网络(NGNBN)的弹性建设，发展异构网络(HetNet)实现无线网络和蜂窝数据的无缝切换，为全国的公共区域提供免费的无线宽带，推广无线生活方式和发展无线市场，利用聚合网关盒(AG盒)传感器快速、安全、经济的收集数据，建立智能国家平台(SNP)，利用实时数据的反馈提供改善生活的解决方案。

3.4技术资金投入明确的资金投入为国家的技术创新奠定坚实的保障。丹麦是经济合作与发展组织(OEDC)中公共研发投资最高的国家之一(按GDP衡量)。在丹麦2019年国家预算报告中，丹麦政府拨款2.15亿丹麦克朗(2 700万欧元)用于新技术研发、8 000万丹麦克朗(1 070万欧元)用于包括人工智能在内的数字技术研究。除此之外，丹麦创新基金将投入1亿丹麦克朗(1 370欧元)用于地方人才库建设。

据《技术未来》显示，澳大利亚将投资2.249亿欧元，把本国的定位导航升级为世界一流设施，以支持新兴技术的应用。政府还承诺连续12年投资19亿美元来支持国家级研究设施的开展[28]；在2020年的《英国研发路线图》中，为建设一个更绿色、健康和富有韧性的英国，政府承诺到2027年，英国将在研发方面的投资增加到GDP的2.4%，2024到2025年间每年用于研发的公共资金增加到220亿英镑，通过投资、服务和工作来提高生产力，改善政府的公共服务[37]。

3.5各国技术体系比较在技术体系方面，各国的战略和计划各有侧重点，通过对技术人才培养、新兴技术应用、数字基础设施、资金技术投入等方面的横向和纵向比较，发现各国在数字化建设过程中的某些方面具有相同的政策偏好。

表2 四国技术体系比较分析表

首先，在人才培养方面，一是国家试图与高校合作推动教育改革和创新，储备本地化专业人才；二是为扩大人才供给，出台专项培养计划或教育项目，以解决人才短缺问题；三是对数字化意识的培养呈现出低龄化和普遍化的趋势。四个国家把数字人才培养提升到了战略高度，丹麦则更进一步，已将“科技伦理”渗透到技术塑造的教育中；

其次，明确的资金投入是发达国家数字建设的一大亮点。随着数字化进程的推进，各国在建设和完善技术体系层面的投资占公共预算的比例趋于增加；鼓励产学研融合发展，推进数字技术的研发创新应用；新技术的投资研发普遍是以提供更加高效安全且优质的公共服务为导向；其中人工智能和5G作为未来技术的突破口，开始进入各国的视野，密切关注技术在数字化中的应用、技术产业的发展、进入公共服务领域的可行性，并对人工智能进行立法规范并建立伦理制约框架，引导新兴技术的规范发展；

最后，优质的数字连接是各国在基础设施建设时的普遍关注点。出台配套的技术战略和政策指导完善国家的宽带建设，使企业组织和公民个人都能享受快捷高效且负担得起的数字网络，为数字政府、数字经济以及数字服务的发展搭建基础框架。受各国技术基础和社会环境等因素的影响，数字基础建设各有侧重，英国和丹麦注重政府内部建设，力图发展跨部门间的IT技术框架或打造一体化的政府网站，破除壁垒，提供优质公共服务，改善用户体验感。新加坡走在通讯技术发展的前列，侧重构建弹性基础设施实现数据实时收集分析，为公民的智慧化生活提供精准方案。澳大利亚偏向数据定位的管理，大力发展GPS技术确保数据收集的准确性。

4 各国数字化政府数字治理分析

4.1数字包容2004 年，数字欧洲咨询组(e-Europe Advisory Group)将数字包容定义为:“在知识和经济社会中，个人和团体通过 ICT 对信息获取的有效参与，消除和打破信息获取屏障，并能够按照意愿和能力去获取社会利益”。数字包容其本质在于减少数字排斥，缩小数字鸿沟[38]。

丹麦在《2016—2020数字化战略》中指出，随着政府数字化的转型，公共部门与公民沟通的渠道将更加便利且多样化，要最大限度的关注数字边缘群体的公共利益和服务需求，建立多方群体利益表达的补充渠道。丹麦将加强政府部门网站的可访问性和技术的可获得性作为提高数字包容度的重要举措。主要体现在公共服务的提供和数字身份(NemID)、数字邮箱(digital Post)等基础设施组件的应用上；在数字方案制定时必须要考虑数字边缘群体(例如残疾人)的特殊需求[13]。

澳大利亚政府把可负担性、可获得性和数字能力作为衡量数字包容的重要指标。其重点关注六类人群：年长的澳大利亚人、妇女、土著居民、残疾人、社会经济地位低下人群和农村偏远地区人口。澳大利亚通过实施移动黑点计划使公众享受快速和低廉的数字连接；通过增强国家宽带网络普遍性建设来提高数字服务的可及性。例如在医疗保健服务方面，运用数字医疗模式为农村和偏远地区人口提供了远程医疗服务。与此同时，还通过健康之家计划、妇女科学参与战略、“Be Connected”计划等帮助慢性病人、妇女和老年人提高数字获得性和可负担能力[28]。

2014年4月，英国出台了《政府数字包容战略》来改善数字环境，倡导“默认数字化”[39]。除了政府部门，私营和志愿部门的合作伙伴都应采取行动增加数字包容，减少数字排斥，让每位公民都能获得他们所需的数字技能。该战略提出10项行动计划，从3个方面来增强数字包容：一是增强个人、组织连接和使用互联网的能力。大力推动网络基础设施建设，扩大快速宽带的覆盖范围，创建共享语言和图像，为弱势群体提供辅助功能，在过程中保证价格低廉，帮助更多的家庭能够享有数字环境；二是传授数字应用所需的技能，培养人们的数字能力。受众不仅局限于个体群众，还包括许多中小企业、VCSE组织和体制内的公务人员；三是整合数字能力。倡导政府和社会进行跨部门合作，发挥志愿团体、社区机构的数字帮扶作用，建立全国性的服务网站，兼顾不同群体的特征和数字需求。

为支撑“智慧国”的建设愿景，2017年新加坡颁布《数字就绪蓝图》，指出数字就绪度包括数字获得感、数字素养、数字参与三个方面[40]，并以四个战略重点为指导：一是扩展和增强数字访问的包容性。为低收入家庭提供移动设备补贴，接入宽带增强连接性，开通电子支付方式，建立数字身份，尽可能使用基本数字引擎；二是将数字素养注入国民意识；三是授权社区和企业联合推动技术的使用。鼓励私营组织丰富数字产品、服务和内容，社区通过举办与数字技能相关的学习活动，帮助公民提升数字素养；四是通过设计促进数字包容。建立共享的语言体系提供公共资源和数字服务，减少人们在使用数字产品和服务时的“障碍”。

4.2数字合作数字合作可以理解为各国政府、私营部门、民间社会、国际组织、技术和学术界以及其他利益攸关方在数字空间上开展跨领域与跨国别的合作，从而实现数字技术所引发的政治、经济和社会效益最大化的过程。

丹麦是开放政府伙伴关系(Open Government Partnership，OGP)成员国之一，在《2016—2020数字化战略》中，丹麦认为政府的数字化转型将极大的减轻商界的行政负担，激发企业的经济活力。具体表现在招标过程的数字化、公共部门电子发票的使用、云计算技术在政企合作领域的推广。丹麦开放数据机构(Open Data DK)、丹麦区域组织(Danske Regioner)和丹麦商业管理局(Danish Business Authority)建立了一个公共部门联合伙伴关系，以更好的促进公共数据的商业化利用，充分发挥数据资源在智慧城市建设中的商业潜力。

澳大利亚政府对数据集成伙伴关系进行了大规模投资，该计划连接了多个机构的公共部门数据，希望通过数据使用让政府在国防、公共安全、医疗保健和其他领域的大数据及其分析中受益。澳大利亚政府擅长与中小规模的创新型企业、学术界及社区进行合作，探索方便快捷的数字化解决方案和可持续发展的数字化平台。

英国的数字合作体现在政府间跨部门的数字技术合作、政企间多渠道的数字资源合作以及政民之间互动的数字应用合作。英国自2011年起，一直向公众提供开放数据集，一方面促进公民参与政策和决策，改善公共服务质量并提高公民的生活水平；另一方面提高政府的透明度，打通政府和私营部门数据共享壁垒，构建责任型政府。英国最新发布的《公开政府国家行动计划2019—2021》，承诺延续以包容性和参与性的方式制定政府的国家数据战略，通过持续不断的对话为企业提供信息，最大限度的利用政府数据以支持强大的数据经济[41]。

4.3数字开放共享数据应用的前提是数据的开放共享。丹麦2012年10月颁布的《2012-2015年电子政务策略》明确了公共部门应开放的基础数据项目，其中包括房地产、地址、道路和地区、水和气候、地理、个人和企业等方面的数据，并对每类数据的具体开放时间进行了详细的规划。丹麦政府2018年发布了丹麦气象研究所的天气和气候数据。预计到2023年，大量的天气观测和预报数据集将免费提供给每个人。与此同时，丹麦政府通过了健康数据计划，投入高额的资金进行数据质量与数据库的改进，鼓励健康数据进行跨部门间的流通；澳大利亚数据开放政策可追溯到2012年财政部颁布的《澳大利亚公共服务信息通讯技术战略2012-2015》，2013年2月澳大利亚信息专员办公室发布了《开放公共部门信息:从原则到实践》，该项报告在公共调研的基础上提出了开放公共部门信息的八项原则。2013年6月澳大利亚财政部发布《公共服务大数据战略》, 其中第六个原则为“加强开放数据”，即在适当的地方, 任何政府大数据项目的结果都要公之于众, 而且数据分析过程中使用或创建的数据集要发布到网站data.gov.au。2015年12月澳大利亚总理发布了《澳大利亚政府公共数据政策声明》，强调在默认情况下非敏感数据都要开放, 通过使用免费、易用、高质量且可靠的API数据接口在政府内部和外部打通数据共享渠道；英国内阁办公室在2012年发布开放数据文件《开放数据白皮书》，阐明将数据和透明度置于政府的核心，政府对所有部门的公共数据采用“默认开放”政策。《开放政府联盟：英国国家行动计划》要求各地政府发布政府开放关键数据和信息，承诺到2015年使英国成为开放政府联盟中透明度最高的国家。开放标准是开放政府最为有力的工具之一，通过与行业和学术界的合作，英国通过开放标准完成了庞大的转型计划，采用开放文档格式(ODF)来改进数据资源的生成、编辑和存储方式。为进一步简化政府和公共部门内部数据共享的障碍，《2017年数字经济法》引入针对特定目的共享公共信息的法律权利，搭建了公共部门数据共享的框架；从“智慧国2015”向“智慧国2025”转型过程中，“大数据治理”的理念贯穿新加坡数字政府建设的全过程。《新加坡电子政务总体规划(2011-2015)》(eGov2015)指出政府是服务提供者，更是平台提供者，并推出政府公开数据的一站式门户网站(data.gov.sg)。新加坡政府数据开放涉及经济、教育、环境、金融、健康、基础设施、社会、技术和运输等九个方面，截止目前已开放来自100余个机构与部门的数据集，其中超过半数的数据是可机读的。财政部启动其主导的开放数据倡议行动，在政府机关内部确立“数据分享原则”，包括数据应便于查阅、应提供数据以共同创建、应及时发布数据、应以机读格式共享数据、数据应尽可能原始。

表3 四国数字开放共享政策比较分析表

4.4数据隐私保护数据共享时代在深化数据价值、拓展数据外延的同时，也给个人隐私带来了极大的威胁。保障个人数据安全，构建整体性保护体系，是实现数据共享与数据安全和谐发展的必然途径。

丹麦政府在数据隐私保护方面重视制度建立和技术应用。丹麦在2000年执行了《关于处理个人数据的法案》，对公共部门在对个人数据的获取、保存、利用、传播等方面进行了规范[42]，在《2016-2020数字化战略》中要求所有公共部门对企业及公民的数据隐私建立安全等级，并严格遵守国际信息安全标准IS027001所规定的原则谨慎使用和管理数据；出台明确的指导方针规范公职人员对机密数据的存储和管理的行为。数字身份(NemID)已经成为保障丹麦个人隐私和数据安全的重要技术手段，截止2018年，数字身份已完全纳入公共部门的数字解决方案，并融入到跨部门合作的各个环节[13]。

澳大利亚政府将隐私和安全放在政府工作的核心地位，采取的主要措施包括：一是培养高技能网络安全专业人才。澳大利亚政府与墨西哥大学和伊迪斯科文大学达成战略协议，协助建立运营网络安全卓越学术中心(ACCSE)，鼓励学生学习相关技能来解决人才短缺的问题；二是政府与行业研究机构合作，围绕数据的使用，开发伦理框架；三是进行数据改革立法，改善公共部门的数据共享与发布，确保个人隐私数据得到保护；四是制定有利于跨境数据流动的国际规则，保障国家安全，促进国际区域间的信任构建[28]。

为推动数据安全且可持续使用，英国颁布了《数据保护法2018》，规定使用个人数据的人或组织都必须遵守“数据保护原则”[43]。《国家数据战略》提出政府有责任建立清晰的数据使用法律框架，应授权公民有控制个人数据使用方式的权利[44]；新加坡政府通过建立法律法规体系、完善相应的技术手段以确保数据隐私保护。一是使用公民身份的双重认证系统。公民在政府网站登录个人账户时，必须经过电子口令和收集密码生成器的双重认证；二是注重隐私保护与数据安全的立法。

新加坡政府在2013年1月成立个人数据保护委员会(PDPC)，管理和执行《个人数据保护法案(2012)》(PDPA)，旨在保护个人数据免遭滥用，促进组织中个人数据的正确管理。该法案规定企业在收集用户个人信息之前，必须先查询“请勿打扰(DNC)注册表”，防止公民收到来自私人机构的骚扰短信或邮件。如果没有保护好个人数据，企业将面临最高100万元的罚款[45]。

4.5各国数字治理比较数字包容已得到各个国家的普遍重视，在数字政府建设中充分考虑边缘群体的诉求。主要从两个层面着手以减少群体间的数字鸿沟：一是基础设施，通过完善网络建设，提供数字环境；二是数字素养，鼓励人们接纳技术，推广数字应用范围并提高应用程度。丹麦偏向从技术补充视角来为数字边缘群体提供相应的服务；澳大利亚通过对弱势群体进行类别划分，来制定计划并提供针对性的解决方案；英国和新加坡在社会数字包容建设方面出台的政策则更为具体，强调政府与企业、志愿机构、社区机构之间的跨部门合作，充分调动社会力量发挥数字帮扶优势。

运用数字技术来优化公共部门服务时注重与社会各界的合作交流，是数字技术发挥作用最具合理性与整体性的方式。丹麦不仅在国际上加入了开放政府伙伴关系而且在国内也通过跨领域的合作建立了公共部门联合伙伴关系。在数字解决方案的未来规划中，丹麦政府强调商业界是发挥作用的重要力量。澳大利亚政府通过数据集成伙伴关系来加强不同领域及部门间的数字合作，释放数据价值，实现经济增长和创新。英国在推进数字政府中采取理念引导下的公私合作模式，政府将前瞻性的理念融入顶层设计，引入市场和社会组织等非政府主体参加建设；新加坡是以服务公民需求为重点。

在促进数据开放共享方面，各个国家的政策特点如下：一是数据开放的政策均建立在政府行动之下，使得数据开放共享有了战略性支撑；二是建立政府公开数据的一站式门户网站成为普遍趋势，政府公共数据“默认开放”成为共识；三是对数据开放做出了界定，明确数据开放的范围、程度以及数据存储和传输的途径；四是将政府数据作为数据资产管理，数据项目要公之于众，这将便于民众与公共部门的沟通。此外，英国侧重于数据开放标准的塑造，强调政策执行的力度，要求政府各部门制定政策实施行动并对一段时期内的执行效果总结反馈；新加坡、丹麦和澳大利亚则更注重对开放数据集的应用，不仅包括公共部门的数据收集整理，还与组织机构或代理商合作形成广泛包容的数据合集，通过对数据集的开放利用激发企业的经济活力，便利公众的服务生活。

各国政府在实现数据更好利用的同时，为规范数据使用，在政府数字服务与数据治理中通过出台指导政策和应用技术手段，采用强有力的方式保护隐私和国家网络安全。具体包括：完善法律法规并成立了专门的组织机构；数字身份识别技术的广泛应用以增强公民的数据信心；产学研联合开发技术、培养人才，创造良好的数字环境，推动数据可持续使用。英国和新加坡在提高本国公民的数据保护意识方面提出了政策保护，给予被使用数据公民相应的个人权利。

5 经验与启示

总体来看，国外数字化政府建设政策措施呈现以下特征：一是颁布整体性战略规划指导政策实施。就政府数字化转型的愿景而言，无论是数字丹麦战略、澳大利亚数字化转型、数字英国战略还是新加坡智慧国建设，都是为了紧跟全球新兴技术发展，利用ICT赋能政府转型的浪潮；二是注重构建配套政策，包括人才培养、新兴技术、基础设施和资金投入等方面辅以技术支撑，为本国数字政府转型构筑良好的生态系统；三是侧重对数字理念和数字治理方式的革新和发展。聚焦于数字素养、服务创新、政务流程、政府决策、数据共享、隐私保护等方面，对政府固有的理念文化、组织架构、业务流程、制度标准、人员能力进行深层次改革，逐步形成“利用技术赋能、以用户为中心、数据驱动政府治理”的发展路径。

政府治理模式同步于时代的发展和人民的需求，数字政府正是DT(Data technology)时代和智能服务需求的产物[46]。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中明确提出要加快推进信息化建设，要建设“数字中国”“智慧社会”。党的十九届三中全会提出要充分利用信息化技术手段，提高政府机构的履职能力。数字政府正是“数字中国”体系的重要组成部分，是推动经济高质量发展、公共服务质量提升的重要引擎，实现政府治理体系与治理能力现代化的题中要义。我国处于数字化发展的初期，战略规划和配套政策还存在很大的缺口，为加快推进我国政府数字化转型，借鉴发达国家的经验，结合我国国情，从以下几个方面提出建议：一是注重体制机制的创新，推动中央层面成立数字政府建设领导小组，出台数字政府建设的总体政策规划，统筹协调相关领域与各部委、中央与地方之间的需求；二是构建相关的法律规范，与发达国家相较，我国在保障数字化政府顺利推进中的法律进程较慢，未来需在相关领域加强法律建设，针对不同时期出现的新问题，及时完善在数字化进程中法律空白；三是整合政府数据资源的开放共享。完善数据资源共享的整合机制和利益协调机制，建立集约化的全国通用数字服务平台，实现跨层级、跨部门、跨领域的数据资源流动，打破数据割据，促进数据增值；四是强化人才培养，缩小数字鸿沟，提升数字软实力。加大对高校科研机构的投入力度，培养本地化的数字人才，通过信息技术宣传和培训提高政府工作人员的数字意识和数字能力，推动数字政府专业化发展。积极推进信息无障碍设施的建设，关注数字边缘人群，提供平等包容的数字服务；五是鼓励多元主体参与，引入社会力量建设。当政府在建设、治理和服务过程中发挥引导作用时，也应支持各类社会主体在数字政府建设中的参与，保障数字政府建设规范有序的发展。