唐一钧 何长英

摘 要：新修订《档案法》施行背景下，自然资源和规划部门档案纵向“体系管理”是必然趋势。基于对333个市级自然资源和规划部门官网及移动新媒体的调研，梳理当前该系统市级部门档案机构体制、资源和管理方面的基本现状，阐述其管理整合的必要性，从点线面三个维度提出优化策略。

关键词：自然资源和规划；档案；体系管理；整合优化

民政部统计数据显示，截至2020年12月，我国共有333个地级行政市（包括293个地级市、7个地区、30个自治州、3个盟），[1]这些地级市形成并管理着体量庞大、特色鲜明、利用率较高的自然资源和规划档案。市级自然资源和规划部门档案的整合优化是该系统档案纵向管理体制中承上启下的关键环节，具有现实研究意义。本文调研当前市级自然资源和规划部门档案机构体制、资源、管理现状，据此提出整合优化策略。

一、市级自然资源和规划部门档案整合现状

1. 官网调研

本研究调查333个市级自然资源和规划局政府网站发布的机构设置、职责、政策、宣传报道等，调研时间为2021年4月6日至25日，通过分析，统计出当前官网中提及的档案机构共计106个。其中部分机构名称仅在新闻动态栏等提及，在机构设置、部门组成、年度报告等方面都未明确，此部分数据暂不做分析。最终共有56个市的62个档案机构（个别市有多个档案机构，如昆明市有市城市基本建设档案馆以及不动产信息档案管理中心）列入本文统计（如表1所示）。56个市中只有徐州、温州、成都、武汉、昆明5个市在市自然资源和规划局官网中有档案机构网页入口，除温州外其他4个市可通过官网提供在线档案查询服务。

从档案机构性质分析，属于直属单位的档案机构数为59个，占比95%；内设机构3个，占比5%。从档案机构所在东、中、西三个区域分析，东部、中部、西部在机构设置中明确档案机构性质的城市数量分别为20个、23个、13个，分别占比36%、41%、23%，可见西部地区档案机构设置较东部和中部地区有一定的差距（如图1所示）。

从档案机构职能分析，主管自然资源、国土资源等各类档案的综合档案机构有39个，其中自然资源类和国土资源类的分别为23个、16个，分别占比37%、26%；主管城市基本建设、不动产、城建规划等某一类或两类的单一档案机构23个，其中城建规划和不动产类的分别为17个、6個，分别占比27%、10%（如图2所示）。

2. 移动新媒体调研

CNNIC发布的《第47次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2020年12月，我国手机网民规模达9.96亿，网民使用手机上网的比例达99.7%。[2]本研究以“国土资源+档案”“不动产+档案”“自然资源+档案”“规划+档案”等为关键词，结合表1信息，在微信公众号、微信小程序、新浪微博、抖音、喜马拉雅等自媒体平台对自然资源和规划档案专门性账号进行检索，查找出市级自然资源和规划部门档案移动新媒体服务账号9个（如表2所示）。

可以看出，与市级自然资源和规划部门档案高度相关的微信公众号（包括服务号和订阅号）有6个，侧重于服务交互的服务号4个，侧重于信息传播的订阅号两个，说明当前市级自然资源和规划部门档案专门性公众号政务服务优于信息公开。6个专门性微信公众号中，4个账号名称为单一的城市建设（城建）档案馆，两个为综合性档案机构，分别是厦门市自然资源和不动产权属档案中心和北海市国土资源档案馆。其中北海市有综合和单一类微信公众号各1个。微博账号3个，综合类的1个为漯河市自然资源和规划档案馆，单一类的两个分别为信阳市规划档案和福州市不动产登记档案馆。目前没有微信小程序、抖音和喜马拉雅等音视频新媒体账号。在统计的9个移动新媒体账号中，“广州市城建档案馆”微信公众号自2018年开通即没有更新，信阳市和福州市微博账号也早已停更。总体上，这些数据说明市级自然资源和规划部门对移动新媒体的利用率很低，相关工作尚未得到足够重视。

二、调研分析

1. 体制问题

（1）档案机构不统一

一是机构名称不一，大多遵循“市+职能+机构称谓”的命名方式。调研发现共有“档案馆”“档案管理中心”“档案馆/档案管理处”“档案信息管理中心”等13类，其中“档案馆”43个，为主要机构名称，北海和广州市兼有“档案馆”和“档案管理处”两种机构。二是机构性质和档案类型不一，有内设机构和直属单位，又有综合类和单一类档案管理的区别。综合类有“国土资源档案馆”“自然资源和规划档案馆”“自然资源和规划档案数据中心”等；单一类有“不动产档案馆”“城乡建设（城建）档案馆”“城乡规划档案馆”等。因此规范档案机构名称，整合机构职能，是优化市级自然资源和规划部门档案工作的前提。

（2）层级不对等

我国暂未形成“国家—省—市”自然资源和规划档案管理体系。自然资源部接管了原国土资源部、原国家海洋局、原国家测绘地理信息局的文书和专业档案，[3]没有成立专门的综合档案机构进行管理。调研各省份自然资源和规划部门官网机构设置，发现省级自然资源和规划部门组建专门综合档案馆的仅河北、广东、广西、四川、江西、山东和新疆，更多地方是交由地质资料馆、测绘资料档案馆等下属事业单位进行管理。市级自然资源和规划部门成立综合档案机构的只有39个。这种条块分割现状，事实上形成了该系统下级档案机构缺少直接上级指导部门的情况。

2. 资源问题

（1）馆库紧缺

市级自然资源和规划部门在机构改革中接收了房屋登记、林权登记、规划、城建等历史档案。不动产统一登记后新增档案数量剧增，各地市馆库紧缺已经是普遍现象，目前大多借用原单位库房临时保管和利用，仍然不能满足增量档案的馆库需求。如湖南省湘潭市自然资源和规划档案館，历史房屋登记档案借用市住建局库房，历史规划审批档案借用市登记管理局库房，但新增不动产登记档案将在两年后进入无法入库的局面。根据2017年《机关团体建设楼堂馆所管理条例》[4]，各市政府对自然资源和规划部门建设档案技术用房比较慎重，在本次调研的333个市级官网中只查找到3个专门的市级自然资源档案馆建设项目：江苏省南京市不动产档案馆建设项目从2018年7月经市发改委批复立项至2019年12月完成，投资15086.4万元；[5]2020年四川省成都市规划和自然资源档案馆项目立项，建设净用地面积约10006平方米，投资额43000万元；[6]呼伦贝尔市自然资源局档案馆建设项目2021年5月立项，土地供应面积4289平方米。[7]面对档案实体资源的分散管理现状，需要对档案数据进行整合和优化。

（2）区域不平等

经调研，市级自然资源和规划部门档案整合中部发展最佳，东部次之，西部最弱，地区差异显著，呈中、东部向西部依次递减的趋势，这与各地经济发展和财政投入息息相关。同一个区域不同城市之间投入差距也很大。以东部地区为例，浙江省杭州市规划和自然资源档案馆2020年在编人员39人、编外人员141人，全年投入项目费用1300多万[8]，开通了政务网、“浙里办”、查档机、24小时自助机等“七端一码”云查询服务，构建了“零见面、零次跑、零资料”的便民服务模式，极大程度满足了群众办证与查档等各类需求。而福建省福州市国土资源档案馆事业编制8名，2021年度全年预算拨款114.6万元，用于人员待遇、事务运行等，没有绩效项目支出。[9]

3. 管理问题

（1）监督指导不完善

由于缺乏统一的指导和规划，各市自然资源职能部门在档案收集、编目、立卷等方面存在差异，管理自成体系，在档案移交过程中存在档案内容重复或遗漏等问题，在信息化建设上存在重复投入、效率不高等弊端，给档案资源整合带来较大挑战。档案标准规范体系未建立。经政府官网调研，发现自然资源部组建后，尚未专门出台该系统的档案职能相关政策指导意见、部门规章、标准等，仅是在各类公文中列出了档案工作相关条款，内容也相对宽泛。

（2）宣传服务不到位

市级自然资源和规划部门大力推进馆藏档案数字化，但成果并未有效转化为自然资源和规划档案利用成效。首先，公众通过互联网自主查询档案渠道不畅通。调查结果表明，333个市级自然资源部门档案机构在政府网站有链接的只有5个，可见当前自然资源和规划档案服务仍以实地服务为主。其次，档案新媒体服务体系尚待发展和完善，新媒体平台账号开通数量较少，新媒体利用率较低，建设和提升空间较大。

三、策略研究

市级自然资源和规划部门普遍存在档案体制不健全、机构结构复杂、条块分割管理等问题，需要从点线面全盘优化整合，实现全系统一盘棋。

1. 纵向推动档案管理体系建设

（1）由分布式向集约式发展

以新修订《档案法》具有明确法律条文规定为契机，自然资源部应建立起从上至下的档案管理体系，坚持“集中统一领导”原则，明确系统内档案归口负责的党政领导、主管机构，尤其是对测绘地理、国土规划、城市建设、确权登记等重要业务档案统一规范管理；理清层级脉络，指导各层级自然资源部门组建专门综合档案馆，统一机构命名与职能设定，推动形成档案集约化管理模式，构建自然资源和规划档案管理组织体系。

（2）制定专业性档案标准

自然资源部应加快与国家档案局合作，修订并出台自然资源和规划档案管理办法及相关政策指导意见，将档案工作纳入自然资源标准制修订工作计划，推动完善自然资源档案数据著录标准、档案元数据处理标准、档案管理系统数据接口标准以及档案数据转换标准等，规范档案分类方案、归档范围、管理流程和保管条件等，制定评价指标体系及评分标准，加强该系统档案资源整合的科学专业指导和有效监督。

2. 横向促进区域协调与社会化合作

（1）区域资源交流共享

一方面，市级自然资源和规划部门之间可建立档案工作交流会、档案业务论坛等业务交流机制，推广各市档案整合好的做法和经验，制定档案管理工作“帮扶”计划或档案业务合作战略框架，开展跨区域、点对点的自然资源和规划档案管理工作指导，从而提升西部地区档案管理发展水平。另一方面，加强各机构自然资源和规划档案数据库之间的互联互通，积极运用“云技术”构建统一的自然资源和规划档案数据共享平台，共建自然资源和规划专业档案目录中心，继续做好不动产统一登记信息平台建设，以实现跨部门、跨层级、跨区域馆藏档案数据共享，避免基础设施重复建设。

（2）馆际和社会化合作

一是可采取档案馆共建模式，解决市级自然资源和规划部门新建项目审核难、财政压力大、档案馆藏空间不足等问题。如2020年广东省韶关市国家综合档案馆与市自然资源局综合档案馆启动了共建档案库房大楼项目一期施工招标，[10]以实现档案资源统一管理与集中利用。同时启动“全省档案异地异质联合备份平台首期工程项目”，[11]解决全省各类档案异地备份单独建设成本过高的问题。2021年杭州市启动“城市档案中心项目”，[12]全市综合档案和城市规划、国土资源等专业档案均可统筹建设、资源共享，预算资金6500万元。二是寻求社会化档案寄存服务。2020年6月1日实施的档案行业标准《档案服务外包工作规范》规定：“承包方为发包方提供档案保管的库房、设备，进行日常保管、安全防护，并按需要提供利用的服务过程。”[13]据此市级自然资源和规划部门可借助社会力量解决档案增长与馆库不足的矛盾。

3. 点式提升档案机构核心竞争力

（1）电子档案一体化集成管理

新修订《档案法》规定“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用”，明确了电子档案的法律效应以及档案属性。在此背景下，市级自然资源和规划部门应当向档案减量化管理过渡，双套制归档方式应逐渐向单套制归档方式发展，优化馆藏档案资源内容，提高档案资源整合效率。如2019年浙江省义乌市启动了不动产登记“综合创新”改革试点工作，通过对不动产登记系统与档案管理系统进行升级改造，实现了不动产登记电子文件自动形成和自动归档。[14]

（2）新媒体平台推广

市级自然资源和规划部门已开通的新媒体账号，存在命名不规范、头像设置不规范、发文主题与档案相关性不高、认证率低、传播指数不高、融合性不强等问题，不利于推广档案机构的形象，也不利于公众发现和获取档案新媒体服务渠道。应积极运用语义网、新媒体技术等对该系统档案数据进行深度整合联动，宣传档案工作成绩，丰富档案服务内容，提升档案整合质量。除了微博、微信等新媒体服务平台，也可拓宽钉钉、支付宝等平台软件的应用。如杭州市规划和自然资源档案馆在支付宝平台为公众提供了个人名下不动产档案查询服务，在钉钉为公检法系统提供核查不动产信息服务，在浙江省政务APP“浙里办”上线了不动产档案查询功能。

4. 全面助推行业良性发展

（1）加强科学技术研究

当前市级自然资源和规划部门档案机构工作重心在檔案数字化建设和维持庞大体量的档案收管用等日常事务上，对该系统专业档案的科学研究还处于起步阶段，仅有个别副省级市的机构有科研这一职能，如成都市国土资源档案馆有一项职责“承担国土档案资源综合利用的开发和科研工作”。向中央和地方各级科技主管部门申报科研课题也较少。这是自然资源和规划专业档案工作今后的一个发展方向。

（2）培养专业人才队伍

自然资源和规划部门应当加强该系统的档案管理人才队伍建设，积极引入档案专业复合型技术人才，培养该系统高素质管理和科研人才，推行科学有效的专业档案继续教育模式，建立该系统档案专业人才智库，在全国和地方档案专家库中增加自然资源和规划档案方面的专家比重，强化该系统自身档案治理的能力，促进档案行业良性长远发展。

*本文系2020年度湖南省档案局科研课题“市级自然资源和规划档案整合优化研究”（项目编号：2020-XD-13）研究成果之一。

注释与参考文献：

[1]中华人民共和国民政部.2020年中华人民共和国县以上行政区划代码[EB/ OL].[2021-04-22]. http：//www.mca.gov. cn/article/sj/xzqh/2020/20201201.html.

[2]中国互联网络信息中心. 第47次中国互联网络发展状况统计报告[R/ OL].[2021-04-22].http：//www.gov. cn/xinwen/2021-02/03/5584518/files/bd1 6adb558714132a829f43915bc1c9e.pdf.

[3]尹航，茹湘兰，马飞飞，等.关于建设自然资源专业档案目录中心的探讨[J]. 中国矿业， 2020（3）：62-65.

[4]中华人民共和国国务院.机关团体建设楼堂馆所管理条例[EB/OL].[2021-04-22].http：//www.gov.cn/gongbao/ content/2017/content_5240082.htm.

[5]南京市不动产档案馆.2020 年南京市不动产档案馆建设项目资金（第一批）[EB/OL].[2021-04-22].http：//ghj. nanjing.gov.cn/njsgtzyj/2 0 2 0 0 5/ P020200521542834439730.pdf.

[6]四川成都城投土地整理开发有限公司成都市规划和自然资源档案馆项目[EB/OL].[2021-04-22].https：// www.dlzb.com/d-g-76742.html.

[7]中华人民共和国自然资源部. 呼伦贝尔市自然资源局档案馆[EB/ OL].[2021-05-14].http：//landchina. mnr.gov.cn/land/jggg/hbgd1/202103/ t20210323_7887263.htm.

[8]杭州市规划和自然资源局.2020年度事业单位法人年度报告书[杭州市不动产登记服务中心（杭州市规划和自然资源档案馆）][EB/OL].[2021-05-14]. http：//ghzy.hangzhou.gov.cn/art/2021/4/25/ art_1229369016_3868323.html.

[9]2021年度福州市国土资源档案馆部门预算[R/OL].[2021-05-14]. http：//zygh.fuzhou.gov.cn/zz/zwgk/czzjhxzsf/ 202102/P020210219325411795905.pdf.

[10]韶关市公共资源交易服务平台.市国家综合档案馆、市自然资源局综合档案馆项目一期施工招标公告[EB/OL].[2021-04-27].http：//jyzx.sg.gov.cn/busines sAnnounceAction！frontToBusinessAnnounce Form.do businessAnnounce.id=8d6da43a8 5a84a47af50c85f16c77066.

[11]全省档案异地异质联合备份平台首期工程项目[EB/OL].[2021-04-27].http：//landchina.mnr.gov.cn/land/jggg/ hbgd1/202004/t20200424_7433239.htm.

[12]杭州市档案馆2021年预算（本级）[EB/OL].[2021-04-27].https：// www.hzarchives.gov.cn/info/10835.

[13]DA/T68.1-2020档案服务外包工作规范第一部分：总则[S/OL].[2021-04-27].https：//www.saac.gov. cn/daj/hybz/202005/13c44a4c7bb847ada2 80e460d3db5a5b/files/516cae755eda4519a 55ac61e6848dbac.pdf.

[14]加快档案资源数字化转型 提升档案数字治理水平[J].浙江档案，2020（11）：9-12.