新发展格局下我国政策性金融制度的变与不变

2021-10-25梁洋

财会月刊·上半月 2021年10期

梁洋

【摘要】实践证明，源于市场失灵的政策性金融需求仍然无法脱离以国有政策性银行为主体的供给模式。然而，职能定位与保障机制中存在的缺陷制约了政策性金融在“强位”“弱势”领域的持续发力，并可能在政策性金融发挥逆周期调节作用的过程中引发金融抑制等风险。由此可见，必须在继续坚持“高政策性”核心定位的基础上，围绕已有规则体系对“代理人问题”治理不力而造成的运行风险，探索更契合新发展格局下政策性金融准财政职能的制度形式。

【关键词】政策性金融;双循环;职能定位;保障机制

【中图分类号】D912.28 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2021）19-0134-7

党的十九届五中全会公报和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》（简称《建议》）提出了“基本实现社会主义现代化、人均国内生产总值达到中等发达国家水平”的发展目标，为了实现这一目标，除了要以更加开放的姿态应对世界经济格局的深刻调整对我国生产要素、资本供给和最终消费的影响，还需从根本上解决已有增长动力、产业体系、需求模式与人口结构等发展不均衡或不充分的问题。从“十三五”时期我国经济社会发展的实践经验来看，中长期建设资金匮乏依然是补齐上述短板过程中的重大瓶颈。所以，应当根据《建议》提出的“改革优化政策性金融①”这一要求，通过剖析与借鉴域外政策性金融的发展趋势与规则体系，在确立有助于加快形成新发展格局的“高政策性”职能定位的基础上，反思并重构与其本质属性更相适应的制度化保障体系。

一、供需矛盾的持续升级：政策性金融制度演进的现实基础

立足于世界百年未有之大变局的关键节点， “十四五”时期的经济工作战略部署以高质量发展理念为核心，对“畅通经济社会循环”的内涵进行了相应的调整。但实践中，很难完全依靠市场力量加速内需的扩张式增长，并在此基础上与外需循环相互促进。当然，这并不代表政府能够取代市场机制对经济进行无限度的干预，充分发掘内需潜力、完善国内产业链体系、降低企业综合融资成本等有助于抵御外部风险的经济体制改革仍需在尊重市场基本规律的前提下稳步推进[1] 。所以，运作效率优于政府部门、信用传导也不输商业性金融的政策性金融，应当在加快构建新发展格局的过程中起到更强劲的逆周期调节作用。然而，已有的微观治理机制不能彻底排除政策性金融供给过程中存在的不稳定因素，从而无法确保政策性金融积极效应的充分发挥。

1. 新发展格局对政策性金融的需求旺盛。根据“双循环”发展战略的基本思路，我国应当充分利用产业门类齐全、制造能力领先等绝对优势，更好地应对全球生产网络与供应链布局的重大变化，并最终实现本国市场与外贸领域的共振向上。根据已有的国内需求管理实践经验，这种发展格局的形成通常更依赖供给侧的结构性调整，尤其是可控性相对更强的投资环节。但通过调节货币与信贷的规模和结构驱动通货膨胀状态下的资产泡沫，继而刺激并引领真实经济活动循环的固有逻辑中，也蕴含着不少风险隐患。

一方面，持续依靠政府“有形之手”的政策选择有可能导致优质资产交易在内循环构成的半封闭体系中愈发拥挤，直到发生恶性通货膨胀的后果。毕竟，短期效果显著的财政与货币政策存在长且可变的时滞，叠加全球经济波动及其后续影响预测难度的持续提升，可能造成中长期宏观调控措施的低效率或负效应[2] 。另一方面，将商业性金融作为货币政策传导的核心中枢，很可能形成流动性的“堰塞湖”或诱发资金“空转套利”现象。毕竟，面临经济新常态下存贷款息差不断收窄的行业发展趋势，商业性金融机构不良贷款处置和资本消耗压力也会相应地增加，并在市场机制的作用下出现风险偏好与贷款意愿的明显趋低。

所以，在逆周期调节中占据相对优势地位的政策性金融有责任也有能力在当前时点“临危受命”。具体而言，资产端投向与预算内投资重叠度更高的政策性金融不受预算“硬”约束、监管指标限制也较少，可以灵活地根据我国宏观经济形势的变化调整信贷投放的领域、力度和节奏，通货膨胀与资产泡沫的风险在资金来源不完全依赖央行扩表的情况下也更小。与必须综合考虑盈利性、安全性与流动性的商业性金融不同的是，以自主发行的债券与央行提供的抵押补充贷款为核心负债、坚持“保本微利”半行政化运作模式的政策性金融能够更好地配合结构性货币政策精准滴灌的内在要求，引领更多的社会资本作用于我国实体经济的短板，进而保障并促进新发展格局下市场流动性的合理充裕。

2. 政策性金融供给过程存在不稳定因素。根据委托代理理论，在委托人对代理人能力、行为和所处环境的了解与监督相对困难的情况下，与委托人的目标函数不完全一致且占据更多信息优势的代理人具备损害委托人利益并谋求自身利益最大化的现实条件，运行过程涉及多层委托代理关系②的政策性金融也可能无法充分发挥积极效应。从政策性金融的运行实践来看，这类现象在上述主体相互博弈的过程中并不鲜见[3] 。

随著现代市场经济活动的日趋繁复，现代政府不再局限于传统“守夜人”职能。在信息公开、激励约束等微观治理机制尚不完善的现实背景下，政府职能的加快转变客观上加剧了政策性金融体系的运行风险。具体而言，促进国民经济增长、提供基本公共服务、维护社会公平正义等基本职责涉及一国经济社会发展的不同维度，客观上很难通过某种规则或标准得出具有普适性的先后次序。当这些不同质的政策目标发生冲突或相互抵触时，政府机构很可能在轻重权衡之际举棋不定或顾此失彼，最终导致作为重要实现手段的政策性金融出现低效率或无效率的制度安排。

在政策性金融机构依法可以同时经营政策性与商业性业务的当下，在融资渠道市场化、资金投放公共性的共同作用下形成的资金缺口和成本是造成政策性金融“供给不足”与“越界经营”的根本原因。侧重于经济效益和成本核算的行为模式导致真正需要政策性扶持的信贷需求无法充分得到满足，与商业性金融机构在业务领域的不公平竞争则会进一步引发“监管套利”风险。与此同时，政策性金融服务的需求者对低成本资金的强烈需求，也使得原本仅限于弥补商业性金融“空隙”的政策性金融在市场投资热情高涨后，很难及时从引导和扶持特定产业成长的实践中“功成身退”。毕竟，技术与市场前景不确定性偏高的新兴领域通常更容易形成对低成本的政策性融资的持续性依赖，从而愈发倾向于抑制和排斥社会或民间融资机构的进入[4] 。

3. 现行政策性金融制度的保障能力不足。《国家开发银行监督管理办法》《中国进出口银行监督管理办法》和《中国农业发展银行监督管理办法》等法律文件初步解决了“商业化还是政策性”等困扰了政策性金融机构乃至整个金融界多年的重大问题。但在我国中小企业与地方财政的可持续发展面临空前压力，信用传导遭遇明显短板的商业性金融无法彻底化解我国实体经济融资难题的时代背景下，政策性金融常规化的职能定位不足以防范与应对各种不稳定因素共同作用下的运行风险，已有制度体系对机构内部治理、行政监管关系的处理也未完全契合我国经济社会发展对政策性金融的现实需求。

对于资金运用更多地取决于国家战略规划的政策性金融而言，现阶段以财政补贴、信用支持和资本补充为主体的扶持机制并未真正解决新发展格局下开展政策性业务过程中面临的资金成本问题。具体而言，仍有不少政策性业务尚未获得相应的政府扶持。例如：中国进出口银行的“两优贷款”“三档优惠利率”等政策性贷款目前主要依靠自营性业务的收益弥补亏损风险; 以涉农贷款利息收入的全额，而非扣除涉农存款利息支出后的净额，作为有关增值税的计税依据③，事实上加重了政策性金融机构的税收负担。除此之外，更强调资本不足时的“自救”也形成了明显的掣肘。新形势下持续加大政策性信贷的投放意味着政策性金融机构必须在负债端获得更多的资本补充，特别是与其“政策性”与“公共性”投向相适应的低成本资金。但作为我国政策性金融重要资金来源的抵押补充贷款的投放总量并不充分④，可能加剧机构后续发展过程中的存贷款期限错配风险。

现行监管立法在明确政策性金融与商业性金融之间根本差异的基础上，初步形成了以资本充足率为核心的激励约束机制。然而，畅通国民经济内循环等政策意图很难在高度商业化的公司治理模式下得到充分的体现。这不仅源于政策性金融机构“政策性”本质属性与“股东利益最大化”目标之间的内在冲突，更与已有监管规则对多重委托代理关系中的“代理人问题”治理不力密切相关。例如，在“激励相容⑤”制度体系尚未完善的现实背景下，授权董事会适时调整政策性与商业性业务之间边界的立法选择，并不能确保政策性金融机构的业务范围始终处于商业性金融不能作用或功能扭曲的区间⑥。与此同时，对除资本充足率以外的金融监管指标不设置过多的强制性要求，叠加现行微观治理机制中易观测、可比较和透明化的定量评价标准的缺位，也可能使政策性金融机构陷入预算“软”约束环境下形成的道德风险泥潭，并最终导致政策性资源在特定产业活动或社会对象中的配置低效或失败。

二、政策性金融制度的不变： “政策性”主导下的职能定位

域外政策性金融机构的职能定位及其演变历程分别从正反两个方面证明了，无论一国的经济与市场发展到何种程度，政策性金融的政策性职能都不能被轻易弱化[5] 。在我国加快构建新发展格局、重塑国际合作与竞争新优势的时代背景下，以商业性金融为代表的市场力量并不足以解决源于打通创新链、强化产业链、稳定供应链等重点任务的资金需求，尤其是在某些具有很强的正外部性效应的微利产业与领域。因此，新发展格局下政策性金融制度的根本任务是保留并优化以政策性职能为中心的机构发展模式，进而更好地发挥政策性金融机构直接参与、主动扩表和示范效应等特有功能。

1. 继续坚持“高政策性”核心定位。在金融自由化进程方兴未艾的当下，欧美国家逐步通过产权私有化改革、向开发性银行转型等方式，使政策性金融自然淡出本国的金融市场，但这并不意味着市场化或综合化经营模式与“高政策性”职能定位之间“水火不容”。以德国复兴信贷银行为例，由单一政府股东转向多元化股权结构、全资设立具有独立法人地位的商业性次级机构等已经触及政策性金融核心特征的市场化改革，并没有动摇该银行以政策性为主的传统定位[6] 。除了明确与商业性金融之间“补充性”的非竞争关系，从根本上降低机构大量开展商业性业务的可能，相关立法还规定了商业性业务的盈利主要用于支撑政策性业务板块、提升政策执行能力⑦。与此同时，不少新兴市场国家也在政策性金融抑制民間融资、降低资金配置效率等负面效应与日俱增的情况下，或快或慢地走上了机构转型发展之路。

但日韩等国的政策性金融机构商业化改革与回归的历史实践也进一步验证了，即使在市场经济与金融市场更为成熟与完善的当下，政策性金融在弥补市场失灵、促进社会公平等方面仍具有商业性金融难以取代的独特优势[7] 。当席卷全球的次贷危机和欧债危机接连重创日韩两国经济之际，由商业银行主导的金融市场对政府提出的有助于迅速复苏本国经济的政策，一致选择了“捂款惜贷”“回避风险”等应对策略。政策性金融稳定市场秩序与助推经济战略的功能再次得以凸显，以启动政策性金融机构私有化或商业化改革为核心的法案也因此被一再延期或正式撤销⑧。

具体到我国，选择将商业性业务纳入政策性金融的经营范围也并不代表政策性业务或机构步入消亡，而是在克服市场机制已有弱点或危机倾向的过程中更侧重于政策性资源使用效率的提高[8] 。毕竟，除了向被商业银行或资本市场排斥在外的低收入者、中小企业提供贷款或担保等金融服务，作为经济全球化进程中取代本国政府直接保护与扶持措施的重要工具，政策性金融对基础设施、支柱产业和弱势农业等关键性领域的高质量发展也具有举足轻重的作用。此外，如果将其直接取缔或并入商业性金融机构，那么政策性金融在长期运行过程中形成的专业技术人才和“缄默”型经验知识也会随之流失，或被更为强势的新机构组织文化吞噬殆尽。由此可见，现阶段坚守我国政策性金融“政策性”本质属性的最大挑战是如何避免与商业性金融“同构性”的加剧。

从已有的实践经验来看，不论是硬性规定政策性业务规模占比的下限，还是由董事会决策机制动态调整业务领域的范畴，对政策性金融机构商业化运营边界的勘定都有可能出现误差，大多数情况下只能通过事后检查或审计的方式进行纠偏与补救。所以，当下更可取的做法是在负债端维持对政府信用与资金的依赖，并进一步形成显著区别于商业性金融的负债结构。换言之，在不鼓励我国政策性金融机构进入存款市场、转而形成相对独立于商业性金融机构债券市场的基础上，通过不断挖掘政府信用的潜力，增进政策性金融的融资空间与效益。同时，在资产端保持与商业性金融的适度竞争，使其成为衔接并引领公共资金与民间资本协作共赢的桥梁。比如，将政策性金融的资源更多地投入与商业性金融竞争更少或互补性更强的领域，尤其是在经济转型过程中发展前景并不明朗、信贷投放风险相对偏高的创新型企业。

2. 融入“双循环”战略的职能微调。从世界范围来看，坚持以政策性业务为核心的传统定位并不等同于政策性金融机构职能范围的一成不变。以德国复兴信贷银行为例，第二次世界大战结束后，该银行以恢复本国基础设施与实体经济为导向，将低利率资金集中投向能源供给、房屋修复与农业发展等相关领域。战后重建工作基本完成后，复兴信贷银行的核心业务转向中小企业与环境保护融资，并逐步拓展至对发展中国家的援助性投入。随着21世纪知识经济与互联网时代的到来，复兴信贷银行也相应地加大了对文化教育等战略性新兴领域的投资[9] 。由此可见，政策性金融机构的职能范围事实上取决于市场经济条件下特定产业或领域“强位⑨”“弱势⑩”等基本属性的变化[10] 。

在我国积极利用国际国内两种资源形成全新发展格局的时代背景下，不同于外向型经济模式中将国内生产高度嵌入全球供应链，或单纯通过消费政策快速提振内需水平，政府和市场必须合力化解国内市场潜力被激发过程中生产效率与安全稳定之间的矛盾，进而通过社会资源配置模式的根本改善，最终实现生产力跨越式的发展与进步。与之相对应的是，应当在明确保障基本民生与促进经济复苏内在逻辑根本一致的基础上，围绕“十四五”时期稳增长与防风险长期均衡的重要战略部署，更具针对性地调整与优化新发展格局下我国政策性金融的职能范围。比如，鉴于在吸纳就业、社会保障等方面具有突出贡献的中小企业持续遭遇难、贵、繁等融资供给短板，而以地方性银行为代表的商业性金融不能长期脱离市场风险定价结果并维持让利实体经济所需空间与力度，我国政策性金融的职能范围就应当延伸至助力这类困难企业跨越信贷需求和供给之间的“死亡峡谷”。

事实上，在我国中小企业遭遇融资困境之际，政策性金融机构也进行了不少有益的尝试?。但由于网点数量、团队构建、风控管理等方面仍居于相对劣势地位，政策性金融机构无法从根本上解决上述企业在结构与微观层面不断加大的融资障碍。笔者建议，短期内根据我国产业经济格局及其增长动能的发展态势，延续并细化政策性金融机构对中小企业的补充性资金支持。一方面，聚焦以关键技术与高端动能为核心的战略性新兴产业，向市场风险和成本相对更高、商业发展前景与规模报酬变化并不显著的初创或成长期企业提供间接融资和担保服务，并重点扶持有助于实现中小企业“专、精、特、新”发展，或技术与产业深度融合的中长期项目。另一方面，继续巩固并强化我国传统产业的综合竞争力，向市场增长空间有限或技术更迭瓶颈严重，但其转型或扩张能够维持已有产业链优势、增强参与国际循环控制力与稳定性的成熟期企业提供优惠利率贷款[11] 。

此外，鉴于中小企业面临着比大型企业更加复杂与艰难的供需循环恢复，可借鉴德国以政策性金融为核心打造中小企业融资服务体系的先进经验，进而探索以国家开发银行系统为中小企业提供股权投融资服务为核心的长效机制。首先，授权国家开发银行在可控风险范围内利用国家主权信用募集资金，进而通过设立专项母基金、少数或夹层股权融资等方式支持符合条件的中小企业转型升级。其次，在依据技术演进和产业生命周期形成与中小企业内在价值相匹配的金融支持形式的基础上，逐步将股权投融资服务的重心由恢复疫情影响下的产业链环节转向促进战略性新兴产业的规模化集群发展[12] 。最后，参照商业性金融机构持有市场化债转股股权的风险权重，为国家开发银行的股权投融资业务设定更宽松的监管指标; 并通过充分发挥国家产业和科技部门、专业市场机构在项目投资管理中的作用，更好地保障这类股权投融资业务的运营与风控效率。

三、政策性金融制度之变：与“政策性”相适应的保障机制

在明确新发展格局下政策性金融依然有效的同时，也应当更加警惕其职能定位背后蕴含的风险隐患。纵观各国政策性金融体系的历史发展进程?，高补贴的政策性贷款成本高昂，并可能随着经济的发展持续攀升，尤其是在所处制度环境尚不完善的情况下。在笔者看来，侧重于社会效益目标的经营特性并不代表政策性金融可以無视非生产性体制障碍在实际运行过程中额外造成的摩擦损耗。所以，现阶段仍需以预防与减少其中的潜在风险和机会成本为出发点，为新形势下我国政策性金融机构与业务的发展提供更具针对性的制度支持。

1. 围绕资金成本控制的效率目标，优化政策性金融经营体制。鉴于政策性金融天然具有的“公共性”，各国现行的扶持政策在不同程度上体现了“风险补偿”倾向。第一，为政策性金融机构债务提供国家主权增信，并由政府承担经营风险的兜底责任。例如，日本政府在预算额度内为政策性金融机构发行的债券提供担保，并在机构陷入财务危机时履行“最后贷款人”的法定职责[13] 。第二，给予政策性金融机构力度远超其他金融机构的税收优惠与财政补贴[14] 。例如，除了全额免除复兴信贷银行的所得税与营业税，德国政府每年从预算中以1%的利差向其划拨贴息资金，并允许该银行就政府指令业务所产生的亏损申请财政补贴。第三，综合运用多种手段稳定并提高政策性金融机构的资本充足率水平。例如，在依法对政策性金融机构持续增资和追加资本的同时，日本政府要求其从税后利润中提取留存收益。其中，用于弥补亏损的留存收益所占比例最高可达50%[15] 。

具体到我国，除了要求政府行使政策性金融机构大股东免除其利润分红义务的权利、合理扩张与加大税收优惠和财政补贴政策的覆盖范围与实施力度，更重要的是在综合评估新发展格局下政策性金融机构业务性质、规模与风险的基础上，以降低政策性业务的资金成本为核心，构建更符合机构可持续发展要求的投融资制度。如前所述，对市场化融资渠道的过度依赖很可能导致大量政策性业务出入口利率的倒挂，并最终通过坏账核销、亏损补贴等转化渠道造成国家财政的不堪重负。一方面，鉴于我国商业性金融机构尚未完全免除各种政策性信贷任务，短期内可强化对政策性金融机构发展规模与速度的硬性控制。比如，根据国家综合财力状况的阶段性变化，将政策性金融机构负债超出资本金与准备金的上限控制在10～14倍之间，并适当调整广义上的政策性金融?内部贷款余额所占GDP的比重。另一方面，考虑到政策性业务的资金损失最终是由国家财政承担，中长期内仍应逐步将机构的资金运行过程纳入国家预算管理。比如，规定政策性金融机构每年资金筹集与投放的规模、渠道由全国人民代表大会讨论通过，具体的投融资政策则由全国人民代表大会授权国务院根据当前的国民经济发展形势研究确定。

当然，政策性金融的资金成本并非仅限于此，财务管理制度也是这项支出的重要影响因素。从域外政策性金融机构从事混合业务的实践经验来看，由于信息不对称而导致的核算不清风险始终存在，只能通过某种有效措施将其控制在一定限度内?。笔者建议：在立法层面明确国家开发银行下设的专门从事商业性业务的控股子公司不享有国家信用，作为母体的国家开发银行也仅以投资者的身份对其承担有限责任; 在其他同时从事政策性与商业性业务的政策性金融机构内部分设国家账户和机构账户，由前者专门记录并实时反馈政策性业务开展过程中资金与财务状况的变化。此外，应当根据政策性金融机构“准机关法人”属性，进一步完善机构经营者的激励约束机制。在引入复合薪酬制度、从根本上缩减经营者与所有者之间利益偏差的同时，形成与政策性金融机构国有、政策属性相匹配的约束机制，从而更好地实现对潜在代理成本的有效控制。比如：探索党组织整体融入政策性金融机构监事会的“集中参与”模式，并准予其对关键职务任命、重大财务问题等法定事项行使独立且优于董事会的干预权限[16] ; 按照公务员或准公务员的标准建设并规范政策性金融机构的高管队伍，对没有达到法定考核指标且存在严重违法违规行为的主要责任人追究相应的行政或刑事责任。

2. 参照商业性金融机构制度体系，完善政策性金融监管规则。如前所述，政策性金融所涉主体的目标函数、行为动机和利益取向并非完全一致，由此衍生的矛盾或冲突可能导致政策性金融的实际运行偏离立法者预设的理想轨道。所以，周密完备的监管制度是维持政策性金融良性循环的坚实基础。总的来看，已有规则体系原则上明确了政策性金融不同于商业性金融的“政策性”取向，并据此在资本、合规、风险和绩效等层面提出了相应的监管要求。然而，除了从定性的角度强调政策性金融机构日常运营的公共性、安全性和适度盈利性，相关立法还需重视并完善与新发展格局下政策性金融的经营特性相契合、更有助于实现政策性业务“物有所值”的微观治理模式。

首先，与由银行业主管部门负责监管的商业性金融机构不同的是，政策性金融机构仍会受到来自特定政府部门的共同监管。以德国复兴信贷银行为例，在联邦金融监管局依法对其商业行为行使监管权力的同时，联邦财政部、联邦经济与技术部共同履行对该银行的法律监督职责?。具体到我国，除了遵循银行业监督管理部门制定的审慎经营规则，政策性金融机构作为国家全资设立与绝对控股的企业法人，还应当定期向国家权力机关报告主要业务进度和成效，并由依法受托的财政部门对其进行日常资本监管。此外，仍有必要在立法层面将监测政策性金融机构的经营活动和风险等级、就其信贷资金投向与金融诱导功能进行指导和评价等职责正式归入中国人民银行宏观审慎管理的范畴，并进一步细化与上述业务监管职责相关的操作细则和其他特殊规范。

其次，对政策性与商业性业务边界设置严格的标准，且政策性金融机构普遍适用较商业性金融机构更宽松的监管体例。例如，德国监管部门并不要求本国的政策性金融机构执行欧盟地区出台的《资本监管要求法案》，后者仅需根据巴塞尔银行监管委员会颁布的《新资本协议》中的最低要求，按照标准法测算自身的资本充足率和其他风控指数。笔者建议，通过借鉴有关政策性金融机构监管的国际惯例，在立法层面构建更有助于维护我国经济金融安全与稳定的规则体系。具体而言，除了规定开发性金融机构和其他类型政策性金融机构的资本充足率分别维持在10%、5%以上，还应在保留已有的政策性、合规性与风险性等监管指标权重的同时，进一步明确风险性监管中对各种经营风险的管控并非等量齐观。其中，对操作风险的防范应当优于市场风险与政策风险。一方面，我国绝大多数政策性金融机构囿于自身性质与实力，并不具备与大型商业银行同等的市场影响力; 另一方面，根据国家产业与区域发展政策确定贷款项目投向而造成的投资损失风险属于政策性金融机构补足商业性融资缺口的应负成本。

最后，商业性金融考核评价体系中通用的财务比率分析法存在明显局限，不足以准确判定政策性金融机构的真实业绩水平。政策性金融机构的运行成本与直接收益理论上可以进行货币折算，但账面数据的量化核算无法全面反映政策性金融机构在亏损或微利的经营活动中间接获得的社会公共利益。所以，有必要增设“目标客户覆盖面”“机构发展可持续性”等可量化政策性金融运作过程中有关经济影响与社会成本的综合评价标准，从而细化现行监管体制中有关服务国家战略、经营风险管理等法定指标的内容[17] 。其中， “目标客户覆盖面”不仅要求根据资产状况、存贷款规模、网点数量等关联要素，度量政策性金融机构目标客户的广度，而且相当重视通过统计已发放贷款的投向与结构，衡量政策性金融机构服务客户的深度。当然，在国民经济增长与财政收支平衡面临空前压力的现实背景下，加紧完善政策性金融以“保本微利”为核心的可持续发展模式也是应有之意。比如，在依据资产收益率、存贷比、资本充足率等标准财务指标进行综合评估的基础上，引入能够充分反映利息收入水平的“补贴依赖指数?”，以更加全面地测算政策性金融机构的自主经营能力。

四、结语

从现代金融机构的发展趋势来看， “结构—功能—行为绩效”的传统范式不断遭遇以“功能观?”为代表的金融经济学理论的质疑，这也是各国政策性金融体系陆续迈上改革与转型之路的根源所在。一方面，当其他制度形式可以更高效地完成政策性信贷任务时，政策性金融机构将逐步融入金融自由化的时代洪流; 另一方面，如果政策性金融机构能够以低廉的交易成本从事商业性业务，政府机构则会选择适度放松对其经营范围与效率目标的管制。具体到我国，在积极财政政策面临难以突破的“天花板”、商业性金融让利实体经济的空间相对有限的当下，以国有政策性银行为核心的制度供给模式将凭借負债端与资产端的比较优势，成为“十四五”时期统筹推进经济社会发展与社会主义现代化建设的重要推手。

因此，后续的学术研究应当在深刻反思金融自由化理论的基础上，基于稳增长与防风险长期均衡的底线思维和治理逻辑，从保障政策性金融在逆周期调节中不可替代或复制的重要作用出发，围绕政策性金融机构在市场化运作过程中衍生的风险隐患，为政策性金融体系在加快形成“双循环”发展格局期间的持续发力提供更全面的制度支持与保障。如前所述，政策性金融运行过程中的道德风险并不仅源于“代理人问题”，政策性金融服务需求者为获得低成本资金而产生的“骗贷”倾向，以及叠加政策性金融机构相对薄弱的信用风险防范能力，也可能导致作为“准公共产品”的政策性贷款的低效率或供给不足。由此可见，除了根据新形势下政策性金融的职能特点与发展趋势，适时对我国现行的监管规则体系进行相应的调整，还有必要从影响微观经济主体预期的关键因素入手，对社会信用体系建设等有关金融生态环境优化的课题进行深入的探讨。

【注释】

① 笔者认为，这里的“政策性金融”应当限定为为贯彻国家产业政策和其他长远发展战略而从事政策性融资活动的特殊金融机构，并据此将在资产实力、市场份额和人员规模等诸多方面占据绝对优势地位的国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行等政策性银行作为主要研究对象。

② 第一层委托代理关系存在于作为“初始委托人”的社会公众与提供政策性金融服务的“代理人”政府之间，第二层委托代理关系出现在居于“中间委托人”地位的政府与负有直接提供政策性金融服务责任的政策性金融机构之间，第三层委托代理关系存在于政策性金融机构内部、政策性金融机构与政策性金融服务需求者之间。

③ 参见《关于营业税改征增值税试点若干政策的通知》（财税[2016]39号）第3条。

④ 根据中国人民银行发布的相关数据，2020年3月，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行抵押补充贷款的增量为0，期末抵押补充贷款余额为35576亿元。截至11月30日，上述政策性银行净归还抵押补充贷款1588亿元，期末抵押补充贷款余额为32682亿元。

⑤ “激励相容”理论认为，委托人的利益主张通常处于“阳光”状态，代理人的利益诉求则相对隐蔽。因此，委托人必须向代理人提供足够的激励，才能避免道德风险与逆向选择问题的出现。

⑥ 参见《国家开发银行监督管理办法》第12条、《中国农业发展银行监督管理办法》第13条以及《中国进出口银行监督管理办法》第13条。

⑦ 参见《德国复兴信贷银行法》（2013）第3条和第10条。

⑧ 根据日本国会2006年通过的《行政改革推进法案》，日本政策投资银行和商工组合中央金库拟于2008年10月起实行股份公司化，但2009年颁布的《日本投资银行法（修订案）》、2011年修订的《日本政策投资银行法》接连延期并限制了政府持有股权的转让。与此同时，根据韩国国会2009年通过的《韩国产业银行改正法案》，韩国产业银行将被拆分为金融控股公司与韩国金融公司，但2014年颁布的《公共机构制定法案》直接宣告了该商业化进程的终止。

⑨ “强位”是指符合本国经济社会发展战略，或与国计民生、社会稳定密切相关。

⑩ “弱势”是指短期内不能带来一定经济收益，在市场竞争环境中处于相对劣势。

? 例如，中国进出口银行成立了普惠金融服务部，通过与地方性商业银行的转贷款合作，重点发展批发型小微信贷业务。

? 例如，在通过信贷政策管理取得经济上相对成功的同时，很多东亚国家也承受了阻滞金融市场发展的副作用。其中，韩国的政策性金融机构在政府的过度干预下，爆发了恶性债权急剧膨胀等问题。

? 广义上的政策性金融是指一国政府为满足特定时期的社会公共目标而采取的指令性金融活动，具体包括成立专业的政策性金融机构、与商业性金融开展合作和运用公共财政手段。

? 例如：采取集团化运营模式的德国复兴信贷银行下设独立的子公司，专门负责经营与商业性金融机构存在竞争关系的出口信贷和项目融资业务;韩国产业银行则通过政策性业务和商业性业务的分账管理与独立核算，逐步实现公共性与盈利性之间的均衡。

? 参见《德国复兴信贷银行法》（2013）第12条。

? 补贴依赖指数=机构年度补贴总额÷机构年均贷款利率×机构年均贷款余额。

? 主张“功能观”的学者认为，执行金融体系基本功能的载体可以是各种经济组织，应当从金融所处的系统环境和经济目标出发，选择相应的组织形态与实现机制。

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