白志华

[摘要]优化营商环境的目的是不断解放和发展生产力，最大程度培育和激发市场主体活力。“放管服”改革是优化营商环境的抓手，深化“放管服”改革是优化营商环境的核心。当前，“放管服”改革面临简政放权不彻底，监督管理不到位，服务效率不够高等问题。深化“放管服”改革，应不断激发“放”的活力，强化“管”的力度，提升“服”的品质，在市场准入、创业投资、企业经营、社会法治、政务服务、公共政策等领域持续优化营商环境。

[关键词]营商环境;行政审批;“放管服”改革

[中图分类号]D630   [文献标识号]A   [文章编号]1009-0169（2021）10-0037-04

营商环境是经济社会发展的体制性、制度性安排，其优劣直接影响市场主体的活力和经济发展的动力，极大影响生产力和竞争力。良好的营商环境有助于促进经济发展[1]，有利于激发市场主体活力，对稳就业、稳投资、稳预期具有保障作用。当前，新冠疫情肆虐全球，对我国经济社会发展造成巨大冲击，给经济增长带来巨大压力。持续优化营商环境，对构建国内国际双循环的新发展格局，推动经济高质量发展至关重要。“放管服”作为政府行政体制改革以及政府机制创新的重要“抓手”，理应成为制度优势向治理效能转化的“催化酶”与“孵化器”[2]。通过“放管服”改革，大力放权，强化监管，提升服务将有助于培育壮大市场主体，激发市场活力和社会创造力。

一、深化“放管服”改革对持续优化营商环境的意义

深化“放管服”改革是加快政府职能转变，正确处理政府与市场关系，提升政府治理能力的支撑，更是持续优化营商环境的关键。通过简政放权，放管结合，优化服务等举措，减少行政审批，提升服务效能，进而打造活商的市场环境、兴商的投资服务环境、乐商的企业经营环境、便商的政务环境、惠商的政策环境、亲商的社会环境和安商的法治环境，有助于全面培育和支持市场主体发展。

（一）“放管服”改革是优化营商环境的重要抓手

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中指出，要深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力[3]。良好的营商环境是集活商、兴商、乐商、便商、惠商、亲商、安商等特征为一体的企业发展环境，是激发市场主体活力的催化剂，更是经济高质量发展的助推器。

作为一场刀刃向内的政府自我革命，“放管服”改革是优化营商环境的驱动和牵引，其逻辑是以“量”的增减驱动“质”的提升，即通过简政放权、强化监管，打通堵点、破解难点、补足短板，不断升级服务品质。激活“放”，就是把该放的权彻底放出去，该减的事项全部减下来，该破除的障碍及时清理掉，实现审批全链条优化。强化“管”，就是要把应该管的管好，为企业创造良好发展环境，推进全过程监管公正。提升“服”，就是更好发挥政府公共服务职能，提高全周期服务质量，为市场主体发展创造条件、提供外部支持。

（二）“放管服”改革有助于激发市场主体活力

深化“放管服”改革有助于市场主体提高生产力。改革开放四十多年来，中国取得举世瞩目的成就，创造了经济发展的“中国奇迹”，这离不开特定制度背景下符合中国国情道路的市场化改革。不断完善社会主义市场经济，充分激发市场主体创新创造活力，就是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。通过简化行政审批手续，推进减税降费，纾解企业融资困难等措施，可为市场主体解绑减负，进而提升企业发展动力，释放企业发展活力，驱动企业聚力经营发展，不断夯实和提升企业生产力。

深化“放管服”改革有助于市场主体提升竞争力。良好的营商环境有利于吸引投资，一是营商环境的优劣直接影响着外来投资者的信心。在市场投资竞争日益激烈的当下，不断优化营商环境是吸引外商投资的重要保障。二是公平公正的市场环境是提高市场主体竞争力的压舱石。不断强化市场监管，可为企业创造公平、公开的市场环境。通过优胜劣汰的一系列机制，让市场决定企业去留，能为市场主体创造公平的竞争环境，激励企业靠能力发展、用产品说话。

二、优化营商环境视域下“放管服”改革存在的問题

当前，营商环境的市场化、法制化、国际化程度仍有不足，在市场准入、法治建设、服务水平上存在短板，市场环境、法治环境、政务环境需要进一步改善。营商环境面临的问题与“放管服”改革息息相关。改革的过程也是以优化营商环境为重要目标，不断发现问题、呈现问题、诊断问题、破解问题的过程，涉及对方利益、多个部门，牵一发而动全身，需要循序渐进开展，蹄疾步稳推进，不能一蹴而就。

（一）简政放权不够彻底，营商环境“市场化”程度不够

其一，简政放权仍不充分、不彻底。一方面，放权存在“甩包袱”之嫌。一些地方存在选择性放权、放责不放权等问题。另一方面，群众“多跑路”问题仍然存在。企业生产经营还存在办证多、办证难等问题，行政审批事项仍有较大压缩空间，制度性交易成本有待进一步降低。其二，指导简政放权的政策文件需要进一步精细化。一方面，地方政策、地方规范性文件的“立、改、废”稍显迟滞，不合时代发展的政策、文件没有及时废止和重新修订。另一方面，地方和部门制定的各种政策条款中，针对民营经济存在隐形歧视，呈现出“卷帘门”“玻璃门”“弹簧门”特征[4]。其三，权力边界尚待理清。政府部门权力化、部门权力个人化、个人权力利益化现象仍然突出。部门间文件冲突、职能重叠、重复执法的问题依然存在。

（二）监督管理不够到位，营商环境“法治化”程度不足

其一，市场监管执法不规范。表现出多头检查、任性执法、弹性执法、选择性执法等问题[5]。一些地方，企业检查中存在“钓鱼执法”、故意“找茬”行为。权钱交易隐蔽化，权力腐败渗透于审批、管理、监督、处罚、资格认证等各个环节，权力寻租行为需强化遏制。其二，慢作为、乱作为现象需进一步整治。不同程度存在重审批、轻监管，重处罚、轻服务的问题。地方工作人员规避责任不作为或慢作为的问题时有发生。工程项目、政府采购领域仍然存在暗箱操作、违规招投标等现象。其三，涉企收费需进一步规范。收费“减法”不彻底，内外部监督不完善，制度建设需强化。政府性基金收费项目依然较多，部分涉企检查乱收费、乱罚款现象依然禁而难止，中介服务收费不规范、标准不公开，加重了企业负担。

（三）服务品质亟须加强，营商助商整体服务效率不高

其一，思想认识和服务理念有待提升。政企间沟通渠道还不顺畅，机制还不健全，亲商重商的氛围还不够浓厚。一些领导干部在与企业打交道时仍有顾虑，怕踩红线，怕惹麻烦，束缚了手脚。一些地方，“软”“硬”件环境建设不协调，只重视招商，不重视安商、留商和营商的现象仍比较突出。其二，惠企政策执行不顺畅，存在“上热下凉”现象。由于宣传不足，一些企业对政策了解不够，不知道如何享受惠企政策。同时也存在基层工作人员执行政策不主动的行为。地方对上级扶持、优惠中小企业的政策难以落到实处，“中梗阻”问题需要扭转。其三，社会信用环境建设需继续推进。地方政府招商引资过程中，有承诺无践行情况时有发生。政府不当干预市场的问题在招商引资中仍然较突出，有法不依、执法不严、选择性执法、吃拿卡要等问题在执法过程中还一定程度存在。

三、深化“放管服”改革推进营商环境优化的对策

优化营商环境需要“量”“质”并重，量是基础，质是内核。实现营商环境市场化、法治化、国际化目标，不仅要注重硬件环境建设，更应关注软环境的升级，真正实现放权彻底、监管有力、服务高效。

（一）做好减法，激发“放”的活力

全面深化“简政放权”重点在减“量”。通过行政审批制度改革，减少审批程序和环节、办证办照时间，为企业办理业务创造便利，减少企业跑腿次数，降低业务办理成本。

首先，营造宽松平等的市场准入环境。一是拓宽市场准入门槛，在项目核准、融资服务等方面对各类市场主体一视同仁。要积极创新投融资模式，在交通、能源、市政、环保、水利等基础设施、公共服务项目，大力推广PPP模式，适时公布PPP项目清单，广泛吸引各类市场主体特别是民营企业全面参与城市基础设施建设。二是落实负面清单制度，降低市场准入门槛，破除相关行业隐性壁垒。实行全国统一的市场准入负面清单制度，清单之外不能增设门槛和隐性限制，减少政府在事前管理上的任意性，降低企业的投资风险。三是深化商事制度改革。加快数字政府建设，完善数字基础设施建设，全面推进“多证合一、一照一码”制度执行与落实，打破部门间信息“数字烟囱”，实现互联互通，以“数据跑路”为市场主体提供便利。

其次，营造优质高效的投资创业环境。一是优化行政审批。加强信息公开，理顺审批流程，精简审批事项，提高审批效率，推进行政审批提质增效。探索“容缺预受理”制度，简化手续、缩减时间、降低成本，实现业务办理“最多跑一次”。二是加大项目支持帮扶力度。实施重点项目跟踪服务，建立沟通会商机制，随时解决项目运作中出现的问题，确保项目运转稳健。三是落实招商引资承诺。提升政府公信力，求真务实，兑现政策承诺，杜绝“开门招商、关门宰商”不当行为，确保企业引得来、留得住、扎得下、能发展，尽力为市场主体投资创业发展创造优质环境。

（二）做好加法，强化“管”的力度

首先，营造监管规范的企业经营环境。一是规范清理涉企收费。要全面清理涉企行政性收费，系统梳理涉费的项目、依据、范围、标准、额度等内容，取消不合理的涉企收费项目。二是规范涉企执法检查和行政处罚。行政执法机关应依照法律法规和职责对企业开展日常检查活动，制定行政处罚自由裁量权基准并严格执行。三是规范完善监管方式。要不断整顿执法队伍，规范执法主体，推进联合执法、综合执法，杜绝多头执法、重复执法，实行以“双随机、一公开”为重点的日常监督检查抽查制度。

其次，营造公平正义的法治环境。一是进一步规范行政检查执法。要不断提升政府公信力和执行力，强化制度建设，着力破解公共行政中的怠政、懒政现象。二是保护市场主体合法权益。要扎紧制度的笼子，让制度成为带电的高压线，严防公权私用、公器私用，杜绝权力不当干预，遏制权力寻租。三是不断强化司法保护。要严惩各类侵害知识产权的行为，拓宽涉企案件纠纷解决途径，降低纠纷化解成本。打击各种不当获利行为和侵犯违法行为，以严格的市场监管为企业修筑防火墙。

再次，营造诚信友善的社会环境。一是着力构建“亲”“清”新型政商关系。廉洁政府建设对营商环境具有显著的改善效应[6]。地方政府要综合利用各种政策充分调动企业家干事创业积极性，常思为企业排忧解难之策，多谋雪中送炭之事，成为企业发展的有力推手。要不断完善制度设计，细化容错纠错办法和界定机制，打消领导干部服务企业顾虑，鼓励领导干部担当作为。二是构建社会信用体系。以“红黑”名单制为抓手，优化社会信用环境，强化守信激励和失信惩戒。建立政府诚信行政、干部诚信履职制度，不断完善政府守信践诺机制。三是营造亲商社会氛围。大力宣传改善营商环境的重大意义，扭转社会“轻商”观念，形成重视创业，爱护、尊重企业的共识，激发企业创新创业潜能和活力，为企业发展保驾护航。

（三）激活乘法，提升“服”的品质

首先，营造便民利企的政务环境。一是完善政务服务大厅建设。合理设置政务服务中心布局和功能，提升政务服务大厅功能，加快审批职能集中，推动实施行政审批标准化，打造一体化审批平台。二是推进网上政务服务。推进政务公开，提升信息公开质量，为市场主体营造公开透明、可预期的制度环境[7]。对政务服务中心、网上政务服务平台实行统一规范、统一管理，构建行政审批局、政務服务中心、网上政务服务平台“三位一体”的管理体系。三是完善营商环境领导组织机构。赋予相应职权和责任，专人专编，专职专岗，统筹推进营商环境规划、指导、监督、服务等相关工作，形成运转协调、衔接紧密、高效顺畅的工作体系。建立健全“权力清单”“责任清单”动态调整机制，深化各级政府“两个清单”制度建设。

其次，营造有利于市场主体发育、发展的政策环境。一是完善惠企政策体系，构建利企政策“清单”，确保“清单”落实到位。在全面实施“营改增”的同时，加大对中小微企业政策支持力度，使企业能够充分享受政策红利。二是做好金融、用地、人才等要素保障。不断健全政策性融资担保体系，积极探索建立补充耕地指标市场化转让机制，紧盯重点项目，确保土地资源用在刀刃上。三是打通政策落地渠道。提升政策制定前瞻性、系统性，完善政策配套措施及细则。提高政策制定和推送效率，畅通信息发布渠道，提升政策执行有效性。为企业开展“政策免费培训”“送政策上门”等多元化服务，打通政策惠企最后一公里。

无论简政放权的“减法”还是强化监管的“加法”，都与不断优化营商环境息息相关。服务型政府的本质特征是为市场和社会提供优质的服务，以服务促进管理、构建秩序，为发展创造条件。深化“放管服”改革的关键在于加快转变政府职能，不断强化“放”“管”，提升“服务”，前者是手段，后者是目的。只有市场主体能够充分感知并享受到优质服务，才能实现营商环境优化并促进市场主体发展，最终实现经济社会稳固发展。

参考文献：

[1]董志强，魏下海，汤灿晴.制度软环境与经济发展[J].管理世界，2012（4）：9-20.

[2]王佃利，洪扬. 从制度优势到治理效能的实践逻辑——基于“放管服”改革的分析[J].理论学刊，2020（2）：34-42.

[3]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06（1）.

[4]刘志彪. 平等竞争：中国民营企业营商环境优化之本[J]. 社会科学战线，2019（4）：41-47.

[5]程波辉. 制度—能力：优化营商环境的治理框架及其检验[J]. 行政论坛，2020（2）：106-111.

[6]郭鹰.政府清廉建设对营商环境的改善效应分析——基于全球79个国家（地区）的经验数据[J]. 浙江学刊，2019（4）：152-159.

[7]后向东.论营商环境中政务公开的地位和作用[J].中国行政管理，2019（2）：17-22.

责任编辑：籍雪梅