何其珍

【摘 要】 为厘清强制清污费的性质以及其追偿主体问题，通过清污费的分类，结合学者的观点以及相关的案例，得出强制清污费的性质属于民事债权以及其法律适用的结论。根据强制清污费的性质以及实践中清污单位与海事局之间的关系转变等，只有清污单位才能向责任者提出索赔或者诉讼。

【关键词】 强制清污;民事债权;行政费用;追偿主体

海洋环境作为生态环境的一部分，具有非常重要的地位。根据我国《海洋环境保护法》第89条的规定，当海洋环境因人为原因遭受污染后，责任者应当排除危害，并赔偿损失。这里的排除危害即指责任者负有对被污染的海域及时进行清除污染、防止污染进一步扩大的责任。基于此，清除环境污染而产生的清污费理应由责任者承担，但对于强制清污费的性质认定以及追偿主体问题仍存在较大争议。

1 清污方式的分类

根据责任者与清污单位是否订立清污协议这一条件，将清污方式分为以下两种类型。

1.1 责任者自行或者委托清污单位进行清污作业

在海上污染事故发生后，责任者有责任对发生污染的海域進行清污作业。若责任者有独立清污的能力与资质，那么清除污染所产生的费用也在清污过程中由责任者自行承担。如果责任者没有能力或者资质对产生的污染进行清除，那么其可以与有资质的清污单位订立清污协议，委托清污单位进行清除作业，由此产生的清污费由责任者承担。

值得一提的是，目前对于油船来说，海事局都会要求其与清污单位提前签订清污协议并做好应急预案，如果油船不符合这一条件，便不允许其进港。由此可见，油船所有人为清污费的承担主体，清污单位可根据清污协议向油船所有人请求支付清污费用。

1.2 海事局自行或委托清污单位强制采取清污措施

根据我国《海洋环境保护法》第71条第1款的规定，海事局有权强制采取避免或者减少污染损害的措施。在发生海难事故后，当责任者未及时承担清污义务且该海难事故引起或可能会引起重大海洋环境污染事故时，海事局可以自行或者委托清污单位进行清污。这也是强制清污费产生的原因。目前尚未发生由海事局自行清污的案例，海事局必然会委托清污单位实行强制清污。对在这种情况下的强制清污费性质的认定、是否为限制性债权、能否享有优先受偿地位等问题存在较大争议。

2 强制清污费性质的认定

2.1 理论上的不同观点

2.1.1 民事债权

司玉琢教授认为：“虽然清污是行政主管机关的强制措施，但并不能改变清污费用的民事责任的性质。”[1] 其理由如下：1969年《国际油污损害民事责任公约》以及国际通行做法均将此种费用认定为民事债权。我国1983年颁布的《海洋环境保护法》及《防止船舶污染海域管理条例》（均已失效）均将清洁费用认为是赔偿国家损失，因此带有行政色彩。现行有效的《海洋环境保护法》第71条虽然规定国家海事行政主管部门有权采取强制措施，但这并不会改变清污费用的民事责任的性质。与此同时，海事行政主管部门有权采取的是强制清污措施，但并没有规定其有权就采取的措施向责任者主张清污费。

海事局指令清污单位进行清污后，清污单位与责任者之间没有直接的合同法律关系，甚至在客观上清污单位与责任者之间没有进行联系。那么，在清污单位直接向责任者提出支付清污费的请求时，应当基于何种法律关系，将在案例分析中予以体现。

2.1.2 行政费用

在海难事故发生后，海事局委托清污单位进行清污，同时向责任者发出行政指令做好清污工作。持这种观点的学者认为，海事局与责任者之间为行政法律关系，海事局与清污单位之间为民事法律关系。那么，清污单位可以被认为是“行政机关委托的组织”，代替行政机关行使行政职权，属于行政强制的一种。

这种情况类似于《行政强制法》中的“行政代履行”，且这种情况实施的前提是该污染的清除具有紧迫性以及责任者客观上不能进行清污。我国《海洋环境保护法》第71条也有类似规定，海事局在这种情况下的行为可以认定为“行政代履行”。因此，有学者认为，基于行政代履行产生的费用应属于行政费用。

笔者并不认同此种观点。此种情形下的“行政代履行”只是一种清除现有污染的行为，这种行为是由行政机关依据我国《行政强制法》的规定所采取的，但归根结底是一种临时性的强制措施。清污费用的产生并不是依据清污过程中能采取的行动而决定的，不管由谁来承担清污工作，对清污费性质的最终认定还是由责任者产生侵权责任时违反的法律所决定。在海洋环境污染案件中，责任者之所以要承担清污费用，首先其违反了我国《海洋环境保护法》《侵权责任法》的规定，而此种规定属于民事责任范畴，因此产生的费用当属于民事债权。

2.1.3 民事债权与行政费用的竞合

有学者认为：“既可以采取行政方式，也可以采取民事方式要求责任人承担责任，即海事行政主管机关具有选择权。”理由是海事局通过行政代履行代替责任者清除污染，其目的在于保护环境、维护公共利益，而不是单纯从责任者需要承担清除污染责任这一角度出发，因此属于行政责任。但从另一个方面来讲，强制清污的主体为海事局（或者是其委托的清污单位），该行为实质上代替了责任者自身需要承担清污的责任，类似于民法上的“无因管理”。因此，国家海事主管机关仍然可以寻求司法的救济和保护，通过民事关系来获得赔偿。在行政法律关系与民事法律关系竞合的情况下，海事局可以自主选择其中一个法律关系，进而认定强制清污费的性质。

笔者亦不赞同此种观点。就责任者来说，清污行为最初是其本身应当承担的，这种行为隐含了对造成海洋环境损害的修复和对公共利益的保护双重含义。基于公共利益的考量将清污行为划归为行政责任是不恰当的，无论清污行为的主体是谁，都会对公共利益形成保护。这种由海事局自主选择一个法律关系进而认定清污费性质的途径并不恰当，这相当于将一个客观的概念变成了可供选择的、性质可变的主观概念。海事局可以自主选择对自己有利的法律关系进行清污费的追偿，这会导致法院裁判对清污费性质认定出现反复变化，对责任者来说也是不公平的。

2.2 司法实践中的不同做法

2.2.1 案例裁判要点阐述

笔者通过以下3个典型案例来进一步说明司法实践中对清污费性质的判定以及追偿主体问题。

（1）洋山港海事局、普罗旺斯船东2008-1有限公司海难救助合同纠纷案

本案关于强制清污费的裁判要点：

本案中所发生的已付各项费用的发票均显示付款单位为洋山港海事局，且对于尚未支付给中国船级社上海分社、海平公司的两笔费用已由中国船级社上海分社、海平公司分别向洋山港海事局作出不直接向船舶所有人提出任何索赔或者诉讼的承诺。

在案涉事故中，“达飞佛罗里达”轮被碰撞后虽面临一定危险，但尚能自航，没有沉没、搁浅或者被弃，也没有达到严重损毁或者毁灭的程度以致成为遇难（wrecked）船舶;因此，认定因“达飞佛罗里达”轮事故而发生的防污清污费债权属于我国《海商法》第207条第1款第4项规定的限制性海事赔偿请求。

（2）大连汇通水域工程有限公司（以下简称“汇通公司”）、威海嘉诚海运有限公司（以下简称“嘉诚公司”）船舶污染损害责任纠纷案

本案关于强制清污费的裁判要点：

依大连庄河海事处的决定，在开展污染控制和清除作业时，应及时向庄河海事处报告污染控制和清除工作的进展情况。汇通公司擅自开展清污工作，在防污清污工作中投入的船舶、人员、设备、物资既没有向大连庄河海事处报告，也没有得到嘉诚公司的允许。

汇通公司自行开展清污工作，不受任何部门监督，随意开出入库单填写材料用量。这种行为产生的后果只能由其自行承担。

（3）大连德利海运有限公司（以下简称“德利公司”）、上海晨扬港口服务有限公司（以下简称“晨扬公司”）船舶污染损害责任纠纷案

本案关于强制清污费的裁判要点：

本案中，德利公司系漏油船“海XX9”轮的船舶所有人，应当承担因漏油导致的船舶污染损害赔偿责任。晨扬公司对涉案船舶漏油污染事故开展清污防污工作，为防止或减轻船舶油污损害采取了相应的措施，并产生了应急清污费用。虽然德利公司与晨扬公司并未订立清污协议，但依据我国《海洋环境保护法》和《侵权责任法》，晨扬公司有权要求德利公司承担由此产生的合理费用。

2.2.2 对案例的归纳总结

2.2.2.1 强制清污费的追偿主体问题

在上述3个代表性案件中，向责任者请求支付强制清污费的主体是海事局和清污单位。这两个主体并不会同时向责任者请求支付强制清污费，而是由其中一方来主张。如果由海事局主张，则清污单位会向海事局作出不直接向责任者提出索赔或者诉讼的承诺;如果由清污单位主张，则清污单位会与责任者签订清污协议，清污单位依据清污协议向责任者主张。

要注意的是，如果清污单位没有与责任者签订清污协议而直接进行了清污工作，其能否成为强制清污费的追偿主体还需要根据责任者的行为来确定。在事故发生后，海事局会指派清污单位到现场做好监控工作，而不是直接进行清污工作;因此，这里的监控费用并不属于清污费用。同时，海事局还会给责任者自行联系清污单位进行清污的合理期限，此时的责任者可以联系任何具备清污资质的清污单位到现场进行清污。如果限期内责任者并没有联系其他的清污单位进行清污，那么在现场监控的清污单位会进行清污作业工作，就其产生的强制清污费可以向责任者进行追偿。如果监控的清污单位擅自进行清污作业，那么由此產生的清污费，责任者有权拒绝赔偿。

2.2.2.2 是否为限制性债权的问题

笔者赞同将防污清污费用认定为限制性债权，除非该船丧失了自航能力，已经沉没、搁浅或者被弃，或者达到严重损毁或者毁灭的程度以致成为遇难船舶。《海商法》第207条规定了4项限制性债权，清污费用应当属于第4项。这也符合我国《海商法》对《1976年海事索赔责任限制公约》的两项请求进行保留的原意。

2.2.2.3 法律适用问题

从上述案例可以总结出，当不存在清污协议时，海事局或者清污单位向责任者进行追偿强制清污费主要依据的是我国《海洋环境保护法》和《侵权责任法》的有关规定，法院支持其请求的前提也是这两者给予了责任者寻找清污单位的合理期限。当存在清污协议时，海事局通常不会与责任者签订清污协议，而是由清污单位与责任者进行签订，那么清污单位可以依据清污协议向责任者进行追偿。

3 强制清污费的追偿主体认定

在将强制清污费的性质认定为民事债权的前提下以及结合司法案例当中对追偿主体的认定，海事局作为追偿主体的几率已经越来越小。

笔者认为，在将强制清污费认定为民事债权的前提下，海事局作为行政机关索要一笔民事费用是不合理的，是不符合我国《行政法》的。海事局之所以能够得到清污单位对其“不向责任者提出索赔或诉讼”的承诺也是在清污单位隶属于海事局的前提下作出的。目前清污单位与海事局不存在隶属关系，清污单位完全按照市场经济的模式在自主运营，其对海事局的上述承诺在将来也几乎不会发生。此外，对于海事局来说，收取的强制清污费如何归帐和使用都是一个问题。因此，海事局在将来的清污作业中，更多的是要做好指导和监督工作。

但值得注意的是，清污单位与各地海事局的联系依然存在，具体表现在各地的清污单位数量非常少，几乎在各地形成了垄断局面，无法形成市场竞争。在发生船舶污染事故后，责任者在当地可寻求的清污单位也就一两家，给其造成了“不得不选”的窘迫局面。而清污单位的费率计算没有一个全国统一的标准，投入清污力量是否合理也没有一个事前的清晰判断，导致清污单位向责任者索赔的清污费用偏高，从而引发争议。建议在今后的清污市场形成良性的市场竞争，海事局做好监督管理工作，制定全国统一的清污费率计算标准，从而更好地规范整个市场的运行。

4 结 语

本文从理论及司法实践两个角度对强制清污费的性质及追偿主体的问题进行分析，笔者更倾向于将强制清污费的性质认定为民事债权，与之对应的追偿主体为清污单位，海事局进行监督管理工作而不能向污染者直接进行追偿。这样可以将法律关系明晰化，并且有利于清污作业市场的规范运行和良性发展。

参考文献：

[1] 司玉琢.沿海运输船舶油污损害赔偿若干法律问题研究[J].中国对外贸易，2002（6）：89.