高广阔 戴茜

摘  要：文章讨论了新安江流域的生态补偿制度，分析了现有制度取得的成就和存在的问题，提出要基于互联网+的背景，动员全社会多元主体参与，实现补偿方式多样化，建立长期合作互相信任的民主协商机制，建立全面高效的监测系统，多角度完善新安江模式，为其进一步推广和优化提供有力支撑。

关键词：生态补偿;互联网+;新安江模式

中图分类号：F127    文献标识码：A

Abstract： This paper discusses the ecological compensation system in the Xin'an river basin， analyzes the achievements and problems of the existing system， and proposes that we should mobilize the participation of the multiple subjects in the whole society， realize the diversification of compensation modes， establish a long-term and mutually trusted democratic consultation mechanism， establish a comprehensive and efficient monitoring system， and improve Xin'an river mode in many ways based on the background of internet plus. It provides strong support for further promotion and optimization.

Key words： ecological compensation; internet plus; Xin'an river mode

0  引  言

“绿水青山就是金山银山”是习近平生态文明思想的核心观点[1]。生态补偿是实现绿水青山价值转化的重要机制。党中央高度重视建立和完善生态补偿机制，特别强调建立和完善横向生态补偿机制。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》指出：“制定横向生态补偿机制办法，以地方补偿为主，中央财政给予支持。”新安江流域跨界生态补偿是全国第一个试点，同时也是习近平生态文明思想的生动实践[2]。

新安江流域发源于安徽省黄山市休宁县境内，是浙江省最大的入境河流，占千岛湖年平均入库水量的68%以上，对千岛湖水质起着决定性的作用，是下游浙江省及长三角地区可持续发展的重要水源[3]。但是以“绿水青山金腰带”著称的千岛湖，近20年来水环境质量不断恶化，水体总氮、磷指标上升趋势明显，水质持续恶化。上游的水生态保护状况直接决定了下游的水环境质量，面对严峻的水生态形势，财政部、环境保护部于2010年底启动全国首批生态补偿制度试点，对全国范围内的水环境保护具有重要的借鉴意义。

国家法律条文对于水污染的防治最早出现在2008年的《水污染防治法》，后来2011年财政部、环保部正式印发《新安江流域水环境生态补偿试点实施方案》，从试点原则、补偿依据和资金使用等方面对新安江生态补偿制度做出了首次规定，标志着生态补偿制度试点拉开序幕。第一轮规定，从2012年起，财政部、原环保部等有关部委在新安江流域啟动全国首个跨省流域生态补偿机制首轮试点，设置补偿基金每年5亿元，其中中央财政3亿元、皖浙两省各出资1亿元。年度水质达到考核标准，浙江拨付给安徽1亿元，否则相反。到了2015年，皖浙两省又启动为期三年的第二轮试点，除了中央财政资金支持外，皖浙两省出资均提高到2亿元。2018年，依托于成功的生态补偿治理经验，浙皖两省又签署了第三轮（2018～2020）生态补偿协议，这一轮是对上一轮制度的优化，一是设立新安江流域水生态补偿资金，二是明确高锰酸钾指数、氨氮、总氮、总磷4项指标作为水质监测指标，三是明确上下游资金补偿方案。第四轮新安江流域生态补偿将全面升级为新安江—千岛湖生态补偿试验区建设，大力推广新安江模式，地表水断面生态补偿、环境空气质量生态补偿、沱湖流域上下游横向生态补偿等相继实施，以经济杠杆促进环境进一步改善[4]。

1  文献综述

我国现有文献基本是从跨界或跨省域角度研究新安江生态补偿制度，沈满洪、谢慧明（2020）实现上下级补偿与上下游补偿的结合，以上下级补偿带动上下游补偿，做到激励与约束的完美结合[5]。坚持问题导向和目标导向的结合并针对饮用水的水质要求确定以高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷4项指标作为监测对象。最终得出结论，新安江跨界流域生态补偿协议之所以能够顺畅达成并持续运行，是由上游生态保护比较优势决定的必要性与下游经济发展比较优势所决定的可能性共同决定的。杨兰、胡淑恒（2020）根据目前新安江流域各阶段协议水质将生态补偿分为试行和修复两个测算阶段，试行阶段采用机会成本法，修复阶段采用生态系统服务价值法[6]。结果表明实际新安江流域试点以来累计投入的生态补偿额，远低于上游对环境整治的投入与损失额，因此建议为了新安江流域的生态环境保护，流域双方建立动态、长效的生态补偿机制，加大生态补偿额度。程泉民、方辉振（2020）从全国第一个跨省流域的生态保护补偿试点着手，总结“新安江模式”的建构过程与巨大成效，分析“新安江模式”的成功经验与内在逻辑，阐明“新安江模式”的现实问题与对策思考，以进一步深入学习贯彻落实习近平生态文明思想，推动美丽中国建设[7]。

但是现有文献从互联网角度对新安江及生态补偿制度进行分析的较少，本文将着重讨论在“互联网+”技术高速发展的背景下，新一代信息技术与生态建设的深度融合对于推动区域绿色一体化发展的重要意义。

2  治理成效

生态补偿制度实施以来，新安江治理获得重大进展。

2.1  生态效益

2.1.1  建立逐渐完备的监测体系

在新安江流域生态补偿中，运用互联网信息共享技术，建立了上下游共同检测、相互验证、相互监督的监测机制。新安江水质监测断面就由8个扩展到了44个，监测项目扩大到10项，而流域饮用水源地监测增加到109项，实现上游地区水质实时在线监测和分析，提升了水质监测预警能力[8]。

2.1.2  严格把控入驻企业

生态补偿制度实施以来，政府大力整治入驻企业，否定、整治、搬迁、优化，四大举措相结合，具体问题具体分析，努力寻找经济效益和生态效益的利益平衡点。仅仅只是黄山市，就否定外来投资项目180个，投资总规模达160亿元，关停了170多家污染企业，搬迁了90多家工业企业，彻底改变了过去高污染高耗能的旧面貌[9]。

2.2  经济效益

运用互联网技术实现“绿水青山”向“金山银山”的转化。黄山市为了保障一江清水向东流，放弃了高污染高耗能的生产方式，大力发展绿色经济。结合资源禀赋，黄山运用互联网推广生态经济，着力做好“茶”文章和“游”文章，经济高质量发展进一步提升。

2.2.1  茶—生产宣传齐发力

在生产方面，黄山市注重科学，狠抓建设，推广林、茶、草并存的生态立体种植模式，完善农药配送体系，加强质量安全监管。在宣传方面，黄山市农业农村局联合黄山市茶产业发展办公室，积极开展茶叶产业宣传活动，积极举办“谢裕大”杯首届民间斗茶大赛暨民间品鉴师评选会、名茶开园开采节等活动，进一步打响黄山毛峰、太平猴魁等名茶在全国的知名度，促进产业发展。

2.2.2  游—乡村旅游新生态

新安江流域的旅游产业以服务市民游客为宗旨，积极培育主业，加快转型发展，增强旅游景区的公共属性，助推全域旅游高质量发展。新安江流域将旅游产业和当地特色相结合，大力发展乡村旅游新生态，开发了农家乐、农事体验、乡村休闲等等特色项目。在全市的努力之下，有七成以上村庄、10多万农民参与旅游服务，人均增收超万元[10]。

2.3  社会效益

2.3.1  公众参与生态保护

黄山市运用互联网信息技术，发动公众参与生态保护。如通过互联网信息化管理，实施农药集体配送制度，统一回收农药包装物，降低农药成本，促进了农业生产方式的转变。创新垃圾兑换超市，促进了农民生活方式的转变。生态文明理念不断深入人心，形成生态补偿机制的群众基础。

2.3.2  新安江模式深入人心

自从2012年新安江第一轮生态补偿制度实施至今，已经过去了8年多，目前已经进入第四轮。新安江模式愈发成熟，成为全国推广学习的典范，为全国其他地区的环境治理提供了宝贵的参考模板。

3  存在问题

3.1  缺乏政府以外群体的参与

当前新安江的治理主要推动力量依旧还是政府，协商机制中依旧是以地方政府作为区域利益的代表，当地真正的利益相关方农户以及排污的源头企业则缺乏应有的关注。这样的模式安排不仅使得政府肩头的担子过重，人力物力捉襟见肘，也导致了社会其他群体缺乏“主人翁”意识，不主动承担责任，也无法争取其应有的利益。

3.2  补偿资金不足[11]

虽然中央和地方一共提供了5亿元的生态补偿资金，但是试点补偿资金依旧过少。根据《安徽省新安江流域水资源和生态环境保护综合实施方案》，仅仅是和黄山市相关的项目就超过了315个，涉及的投资规模更是超过了638亿元。政府的财政资金和生态补偿资金不仅要用于日常的项目维护，还要承担因为生态保护而减少的经济收入，存在相当大的资金缺口。

3.3  协商合作的组织形式过于松散[12]

新安江流域的生态补偿机制由财政部、环保部牵头，浙江和安徽省政府联席参与，有明显的“部门主导”和“地方分治”的特征。从国家层面来看，分管水资源管理的水利部门缺位;横向层面来看，水域治理涉及林业、国土和农业等多个部门，但是这些部门却也都没有参与生态补偿的流域治理。

4  解決措施

4.1  动员全社会多元主体参与

转变治理方式，变国家管理为国家治理，利用互联网带来的沟通便利和技术优势，动员政府以外的多元主体加入到环境治理中来，实现政府、社会、企业、个人在内的多元治理，联合市场和社会力量对社会公共环境问题进行合作管理。

4.2  实现补偿方式多样化[13]

打破单一的资金补偿方式，“造血式补偿”和“补血式补偿”相结合，发展多样化的补偿方式。

4.2.1  合理布局产业园区

结合国家相关政策，利用AI等互联网先进技术，在上游地区布局低污染、高效益的绿色环保产业，在下游专门规划一片工业园区，因地制宜发展产业，上下游按照固有比例对产业园区的税收进行分成。

4.2.2  促进人才、劳动力、科技等资源的流通互补

除了资金支持，上下游也应该全面发挥自身的比较优势，加强互联网技术的应用，在人才、劳动力、科技等方面加强交流互补。一方面，科技实力比较强的地区可以直接向科技实力相对较低的地区输出先进技术和专业人才，提高该地区产业的科技含量、劳动力素质水平和自动化水平。另一方面，走在前面的地区也可以向相对落后的地区提供定期定点培训，提高生产力。

4.3  建立长期合作互相信任的民主协商机制

生态补偿制度涉及中央政府、各地方政府、省部委、企业、民众等多方位主体的切身利益，内部利益关系复杂，尤其是目前尚未出台权威的法律条文作为蓝本，权责尚且存在众多模糊的灰色地带，因此统筹工作就显得尤为重要。而一个长期合作互相信任的民主协商机制则是社会各主体积极参与，献言纳策的重要平台，对于生态补偿制度的进一步发展推广具有重要意义。为此，应该由中央政府牵头，广泛吸收各相关主体，通过互联网平台，建立民主协商委员会，平衡各方利益。同时，应该利用互联网对会议内容实施公开公示制度，通过民主监督、新闻舆论监督等方式推动该机制的长期有效运行。

4.4  建立全面高效的监测系统[14]

利用互联网平台，建立高效全面的监测系统，为管理层的统筹决策提供数据支持的同时，也能促进上下游各利益方信息共享，规避信息不对称带来的效率等问题。第一，建立上下游联合水质监测体统。统筹布局检测系统，建立水陆空一体的立体式监控格局。第二，完善全流域重点单位的污染预警系统。针对高污染的企事业单位，对所有的排放口都配备对应的实时监测设备，一旦污染排放超标，就要触发预警机制，做到从源头上控制好污染排放。第三，建立信息公开共享平台。污染源的实时监测数据、排放红黑榜名单、重大决策及跟进等信息，都应该在互联网信息共享平台上公开，构建区域间共享数据库，打破信息不对称，加强上下游信息互通，提高决策效率。

参考文献：

[1] 冯倩倩. 马克思实践唯物主义及其当代价值——基于对《关于费尔巴哈的提纲》的解读[J]. 理论界，2019（12）：15-21.

[2] 曹根记. 当代中国马克思主义大众化研究[D]. 长沙：湖南师范大学（博士学位论文），2010.

[3] 程泉民，方辉振. 全国首个跨省流域生态补偿机制试点的“新安江模式”[J]. 中共南京市委党校学报，2020（2）：100-109.

[4] 王俊燕，刘永功，卫东山. 治理视角下跨省流域生态补偿协商机制构建——以新安江流域为例[J]. 人民长江，2017，48（6）：15

-19.

[5] 麻智辉，高玫. 跨省流域生态补偿试点研究——以新安江流域为例[J]. 企业经济，2013，32（7）：145-149.

[6] 沈满洪，谢慧明. 跨界流域生态补偿的“新安江模式”及可持续制度安排[J]. 中国人口·资源与环境，2020，30（9）：156-163.

[7] 杨兰，胡淑恒. 基于动态测算模型的跨界生态补偿标准——以新安江流域为例[J]. 生态学报，2020，40（17）：5957-5967.

[8] 张燕，贾若祥. 安徽省新安江流域横向生态补偿试点实施进展[J]. 中国经贸导刊，2015（13）：58-62.

[9] 杨晓黎. 新安江环境治理“五字诀”[N]. 安徽日报，2018-07-31（007）.

[10] 劉桂环，王夏晖，文一惠，等. 以生态补偿助推新时期流域上下游高质量发展[J]. 环境保护，2019，47（21）：11-15.

[11] 张婕，倪存昊，朱明明. 新安江流域生态补偿财政支出效率研究[J]. 中国环境管理，2020，12（4）：112-119.

[12] 任以胜，陆林，虞虎，等. 尺度政治视角下的新安江流域生态补偿政府主体博弈[J]. 地理学报，2020，75（8）：1667-1679.

[13] 丁德君，唐巍. “新安江模式”县域生态补偿机制的完善路径[J]. 黑龙江生态工程职业学院学报，2020，33（4）：7-9.

[14] 杨爱平，杨和焰. 国家治理视野下省际流域生态补偿新思路——以皖、浙两省的新安江流域为例[J]. 北京行政学院学报，2015（3）：9-15.