王信 牛慕鸿

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》，为今后一个时期我国高质量发展描绘了宏伟蓝图。“十四五”时期，应牢牢坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。在此过程中，金融改革发展大有可为。

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》，为今后一个时期我国高质量发展描绘了宏伟蓝图。“十四五”时期，应牢牢坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。在此过程中，金融改革发展大有可为。

坚持创新发展理念，完善金融支持创新体系，提高金融服务实体经济创新发展的效率

十九届五中全会指出，坚持创新驱动发展，全面塑造发展新优势。金融是现代经济的引擎，在很大程度上，金融效率和科技创新相辅相成。构建双循环新发展格局，关键在于实现经济循环流转和产业关联畅通，根本要求是提升供給体系的创新力和关联性，推动科技创新和产业结构升级，从根本上解决各类“卡脖子”和瓶颈障碍。这意味着，双循环新发展格局下中国金融体制机制所面临的新一轮改革升级和变革，必须根据科技创新的实践，加快金融效率变革，给予新经济、新技术、新产业更精准、更直达的金融支撑。

一方面，要充分认识金融支持创新的三大潜在约束。第一，风险约束。无论是创新型企业还是创新型活动，都或多或少存在信息不对称性和风险不确定性，这些恰恰也是金融行业的固有属性。换言之，金融支持创新过程中，不可避免将遭遇风险累加或负外部性叠加问题。如一些中小型科创企业不仅缺少可申请贷款和外部投资所需的财务报表、信用信息及合格抵押品，且该领域竞争激烈、生存压力较大，传统金融中介机构出于自身风险控制需要，难免会出现惜贷或惜投倾向。第二，周期约束。理想中的金融支持创新的服务体系应当覆盖创新型企业或创新型活动的全生命周期，但实践中，大多数初创企业都难以跨越周期约束，超过90%的企业都死于萌芽初创期。而现有金融服务大多定位于成长期之后，这意味着金融支持创新存在周期错位问题。第三，环境约束。在金融支持创新发展过程中，处理好政府与市场的关系是永恒的主题。政府既要培育良好的金融生态环境，引导金融业加大支持科创的力度，又不能操之过急、越俎代庖，对相关金融活动进行过多行政干预。

另一方面，如何在发展中防范风险是最大的挑战。第一，风险识别的挑战。现有监管方式和工具难以识别高科技“黑箱”及其中隐含的风险，一些创新型企业或活动游离于监管之外，甚至不排除本身就是政策套利的产物。第二，风险监管的挑战。一些互联网科技企业大规模涉足金融行业，形成混业经营和垄断经营，具有“赢者通吃”的特征，容易导致新型“大而不能倒”风险，现有分业监管、谁批谁监管的方式已明显不适应。第三，风险处置的挑战。相对传统行业，一些创新型企业或活动涉足跨市场、跨行业、跨地域等，还存在技术、社会等风险，包括信息技术风险、客户数据泄露风险、侵权风险、网络风险、“数字鸿沟”风险等，出问题可能引发群体事件和社会不稳定，这些都加大了风险处置难度。

综上，金融支持创新是一项系统性工程，应多措并举，破除风险、周期、环境三大约束，积极应对风险识别、监管、处置三大挑战，推动建立一整套金融支持创新体系，逐步形成以金融科技引领的金融体系集成创新服务双循环新发展格局。

一是平衡好创新和监管的关系。以开放包容心态，促进科技生态与金融生态的有机结合，同时严格市场准入，全面推行功能监管。平衡个人信息保护和数据自由流动的关系。发展监管科技，提升风险识别、防范与处置能力。二是平衡好直接融资和间接融资的关系。以支持科创全生命周期为目标，推动风险投资、产权交易、租赁、担保、银行、保险等业态的生态融合。一方面，大力发展直接融资。以注册制改革为突破点，完善退市制度，实现各板块之间的互联互通，推动养老金等长期资本入市，支持实体经济特别是新兴产业发展。另一方面，增加间接融资的支持手段。进一步壮大科技保险公司、科技融资担保公司实力，为科技型企业提供增信，实现风险有效分担。开展科技型企业征信服务、评级服务和顾问服务，减少信息不对称。发展数字金融，充分挖掘、发挥数字资产作用，运用多维度数据替代金融机构对抵押物的依赖。三是稳妥推进央行数字货币研发。在总结前期试点经验基础上，进一步扩大试点范围，丰富试点场景。将数字货币相关应用纳入“监管沙盒”，推动数字货币生态发展，为数字经济提供支撑。发挥我国自身优势，积极参与金融科技和数字货币国际交流和规则制定。四是准确把握大科技公司“跨界”提供金融服务的利弊，有效加以应对。坚持既鼓励创新又守牢底线的积极审慎态度，引导大科技公司充分发挥自身优势，助力普惠金融发展，同时高度关注其可能带来的寡头垄断、不正当竞争以及监管套利等风险问题，通过强化功能监管和金融消费者保护等措施加以应对。

坚持协调发展理念，保持金融体系完整性，推进区域协调发展

经济大循环能够畅通的必要条件是供给与需求相适配、区域和城乡之间相协调、国内与国际双循环相互促进。推进城乡、区域协调发展是加快形成新发展格局的应有之义，是社会和谐、政治稳定和经济可持续发展的重要保障。

第一，推动区域、城乡协调发展的过程本身就是促进供需在区域、城乡之间适配的过程，是构建国内大循环体系的重要途径。近年来，党中央、国务院通过推动长三角一体化、粤港澳大湾区建设、成渝双城经济圈建设等国家重大战略，不断增强区域发展协调性，推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局。在新形势下，一方面，推动城市群都市圈建设，有利于进一步增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力;另一方面，跳出现有资源禀赋约束，用新技术新应用的系统工程寻找薄弱地区和农村地区发展的突破口，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，进而促进形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，有利于在新增长极、新动力源中寻找扩大内需的机会和空间，“拉动”经济内循环。

第二，区域协调发展的先行试验区是由点及面、推动两个循环的重要连接点。一些区域金融发展战略通过建设改革开放的先行试验区，推动形成可复制、可推广的模式，本质上形成了对外开放的窗口。比如上海国际金融中心建设，通过充分发挥人民币资产配置中心、人民币金融资产风险管理中心、金融开放中心、优质营商环境的示范中心、金融科技中心五大中心和自贸新片区创新优势，发挥国内国际双循环的链接纽带作用和引领示范作用。又如金融支持粤港澳大湾区建设，通过开展跨境理财通、代理见证开户、移动支付、贸易投融资便利化试点等创新工作，推动粤港澳三地经济运行的规则衔接、机制对接，促进各类要素高效便捷流动，提升市场化水平，有效释放区域融合发展的潜力，扩大金融开放，形成国内国际双循环的交汇点，促进双循环良性互动。

“十四五”时期，要继续加大金融支持区域协调发展力度，助力构建双循环新发展格局。一是加大金融支持国家重大区域发展战略力度。因地制宜，积极研究推动金融支持长江经济带发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设、成渝双城经济圈建设的各项举措，提升金融服务实体经济的质量和效能。二是统筹推进区域金融改革试验区建设。加强区域特色金融改革与创新，选择符合条件的地区推动科创金融、普惠金融、绿色金融等区域金融改革创新试点，深入探索金融服务科创经济、乡村振兴、绿色发展等高质量发展的有效途径。三是健全农村金融服务体系。以加大金融支持乡村振兴和农业农村现代化为导向，保持县域金融机构法人地位总体稳定，保持金融体系完整性，促进城乡协调发展。因地制宜、分类推进农村信用社改革，强化其服务“三农”功能。强化金融支持以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。

坚持绿色发展理念，以碳中和目标为约束条件，以绿色金融推动经济社会绿色低碳转型

国内大循环是高水平、可持续的循环。环境污染、气候变化是全球共同面对的重大挑战。气候变化具有长期性且不断加剧，其带来的金融风险复杂多变、影响广泛，成为各经济体央行和金融监管部门高度关注的新风险点。为应对气候变化、守护人类共同的家园，世界各国坚持走绿色低碳发展道路。关注绿色发展，本质上是国际、国内双循环的统一。一方面，在国内倡导低碳减排、产业升级，是我国经济由高速增长向高质量发展的重要转变，也是“十四五”时期构建新发展格局的重要支撑。另一方面，我国倡导绿色发展，制定绿色发展标准和规则，也是践行《巴黎协定》，深度参与国际合作和国际大循环的重要基础。2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表宣布，中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。2020年12月12日，习主席在气候雄心峰会上再次宣布，到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。这些目标的提出，彰显了中国积极应对气候变化、走绿色低碳发展道路的决心，同时也意味着，中国需要加快推进生产方式和消费行为的低碳转型，在气候目标约束下促进经济社会全面绿色发展。

“十三五”以来，中国绿色金融体系从无到有，不断取得新进展：绿色信贷政策框架不断完善，绿色债券规模稳步扩大，存量规模在全球保持领先;绿色金融标准体系不断完善，制度化、系统化水平不断提高。“十四五”时期，绿色金融将在推动我国经济绿色低碳发展方面重点推进以下几项工作：

第一，充分利用市场机制，完善政府激励，构建多层次、多元化的绿色金融市场体系。推广ESG（环境Environmental、社会Social和公司治理Governance）理念，鼓励金融机构加快创新绿色金融产品和服务。扩大大数据、人工智能、区块链等金融科技手段在绿色金融中的运用。

第二，加快建立强制性和广覆盖的环境信息披露制度，探索将碳排放和碳足迹等因素纳入上市公司和绿色债券披露范畴，在环境信息披露领域实现后来居上，引领国际潮流。

第三，以构建全国统一的碳市场为契机，加快创新碳金融产品和工具，充分发挥金融机构在提高碳市场流动性、推动碳减排、优化绿色资源配置中的作用。

第四，继续发挥好绿色金融改革创新试验区创新引领作用，支持有条件的地区规划绿色金融发展路线图，创设零碳示范园，在部分地区力争提前实现碳达峰和碳中和目标。通过加快地方创新与改革，向全国乃至全球绿色低碳发展复制推广更多成功经验。

第五，高度关注气候变化引发的金融风险并采取措施及时应对。完善气候相关风险的信息披露制度，加强宏观审慎管理，督促金融机构提高气候相关风险披露、评估和压力测试水平，在此基础上调整信贷投资策略，增加风险拨备，及时处置风险。

第六，加强中外绿色金融领域国际合作，积极依托现有双边和多边合作机制与平台，加大在全球绿色复苏、环境气候风险分析、金融标准国际对接以及“一带一路”可持续投资等重点领域的国际合作，为推动全球绿色低碳发展贡献中国力量。

坚持开放发展理念，建设更高水平开放型金融新体制，实现国内国际双循环相互促进

新发展格局是国内大循环和国际大循环的辩证统一。我国经济增长一直以内需为主，特别是近几年通过产业轉型升级，淘汰落后产能，加快自主创新，优先满足国内需求，持续构建广泛的内需市场，奠定了国内大循环的重要基础。在当前信息化、全球化、数字化新时代，坚持以开放促改革，有利于提高国内大循环的质量，逐步构建优势互补、相互促进的国内国际双循环机制，建设更高水平的大国开放经济。

当前我们必须面对去全球化的挑战，但“逆全球化”思潮越是抬头，越是应该继续高举全球化大旗，进一步推进全面开放、自主开放，变外部压力为内生动力。习近平总书记近期在亚太经合组织（Asia-Pacific Economic Cooperation，简称APEC）领导人非正式会议上表示，“中方将积极考虑加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership，简称CPTPP）”。这将对中国的改革开放特别是服务贸易、数字经济等领域的发展带来巨大的提升机遇，助力双循环格局构建。一方面，通过高水平开放，引进更多国外优质资源有效参与国内大循环;另一方面，为经济主体参与国际循环提供更多机遇，更好统筹国内国际两个市场，两种资源。

“十四五”时期，应坚持制度性、系统性、高水平开放的总体原则，实施更大范围、更宽领域、更深层次的金融对外开放，助力双循环新发展格局。具体来说，要把握好四大方向：第一，全面落实准入前国民待遇加负面清单管理制度。这要求我国要建立健全有利于金融开放的制度体系，在坚持金融业务和金融机构持牌经营的前提下，制定统一的金融业对外开放准入和监管标准，鼓励各类资本依法平等进入金融行业。第二，稳慎推进人民币国际化。坚持市场驱动和企业自主选择，营造以人民币自由使用为基础的新型互利合作关系。保持人民币汇率弹性，发挥好宏观经济自动稳定器功能，实现内部均衡和外部均衡的平衡。顺应国际投资者配置人民币资产的需求，进一步便利境外投资者使用人民币投资境内债券和股票，优化金融市场互联互通安排。着力提高境外市场对人民币的需求黏性，把人民币国际化进程与区域、全球产业链重组有机结合起来。第三，加快推进金融市场高水平对外开放。打造开放、包容、与国际接轨的金融市场，不断健全与金融开放相适应的法律法规、会计体系，完善支付、托管、清算、金融统计等金融基础设施，推动各金融市场在岸和离岸协调发展。第四，更加积极主动参与全球经济金融治理。通过多边、双边、区域等多渠道加强与国际金融机构、主要经济体的协调合作，建立健全“一带一路”金融合作网络，深度参与国际经济金融规则的完善与制定。

坚持共享发展理念，建设现代普惠金融体系，使发展成果惠及全体人民

高质量的国内循环，应以人民为中心，增进人民福祉，最终体现为收入增长，福利提高。提高农村居民收入水平，既能激发农村消费市场潜力，畅通国内循环，又能使广大农村居民共享经济发展的成果。普惠金融通过完善金融基础设施，以可负担的成本将金融服务扩展到欠发达地区和社会低收入人群，帮助其提高收入水平。一方面，普惠金融通过提高“三农”、小微等弱势群体的信贷可得性，帮助其通过发展生产增加收入。另一方面，普惠金融大大降低理财投资等门槛，使广大低收入群体增加了财产性收入渠道。从国际上看，各种多边、区域、双边贸易投资协定越来越强调社会责任投资，注重环境友好、劳动者权益保护、社会福利改进等因素。

长期以来，金融部门按照“广覆盖、低成本、可持续”的原则，综合运用多种货币政策和宏观审慎政策工具，深化金融机构改革，加强金融基础设施建设，开展区域金融改革试点，积极引导金融资源向普惠金融领域倾斜，建立完善现代普惠金融体系，取得了积极成效。“十四五”时期，应加快建设现代普惠金融体系，着力提升金融服务的覆盖率、可得性和满意度，以普惠金融实现发展成果共享。

第一，充分发挥数字技术优势。继续依靠数字技术缓解农村金融服务成本高、信息不对称的难题。积极运用金融科技等手段，将金融部门的信用信息平台与农业部门的数字农业平台对接打通，提高涉农信贷风险的识别、监控、预警和处置水平。加强数字普惠金融领域的金融标准建设。鼓励商业银行合理规划，优化布局，统筹实体和数字两种方式下沉服务，以适当的物理网点弥补“数字鸿沟”不足。

第二，探索金融支持高科技农业发展的有效路径。积极服务粮食安全战略，降低对进口粮食的依存度。加大对生物种业、现代农机、智慧农业等农业科技领域的金融支持力度。鼓励多元化科创企业融资服务体系向农业领域延伸。鼓励金融机构开展动产质押、仓单和应收账款质押、农业保单融资等信贷业务，合理确定贷款的额度、利率和期限。探索建立农业补贴、涉农信贷、农产品期货（权）和农业保险联动机制，形成金融支农综合体系。

第三，既要支持“三农”、小微、民营等经济薄弱环节，又要防止金融机构不良资产上升，进一步增加中小银行脆弱性。2020年初以来的新冠疫情对企业经营带来严重冲击，同时也加大了中小金融机构的风险。因此，必須平衡好支持经济薄弱环节与防控中小金融机构风险的关系，特别是要把握好以下原则：更多采用市场化方式引导中小金融机构加大支持力度，不宜硬性规定数量和价格要求;在发挥大型金融机构作用的同时，减少对中小金融机构的挤出;中小金融机构要专注服务本区域微观经济主体，提高风险控制能力。

第四，完善配套支持政策。进一步优化细化货币、财税、监管的正向激励措施，增强金融机构按照市场公平竞争规则改善涉农、小微金融服务的内生动力。鼓励地方政府完善农村产权登记、评估、流转等机制，积极推进农村信用体系建设，强化部门间信息互联互通，优化农村金融生态环境。

（王信为中国人民银行研究局局长，牛慕鸿为中国人民银行研究局金融改革规划和宏观审慎研究处处长。本文编辑/谢松燕）