桂华

【关键词】村级治理 “一肩挑” 基层治理现代化 【中图分类号】D630 【文献标识码】A

村级组织负责人“一肩挑”是指在农村换届中村支部书记通过法定程序担任村委会主任、农村集体经济组织与农民合作社负责人。农村基层治理具有国家与社会的双重属性，村级组织由基层党组织、群众自治组织和农村集体经济组织构成，“一肩挑”在强化党组织在农村基层治理中的领导地位的同时，对于群众主体性的发挥和村民自治的运行也会产生影响。

村级组织架构与村干部任职

村级组织作为国家治理体系的末端部分，既具有“国家性”又具有“社会性”。村级治理需要直接回应农民的诉求，彰显群众的主体性。国家治理以及国家对“三农”工作的定位，构成村级治理与基层组织转变的前提。

新中国成立后，我国建立了政社合一的农村基层组织。党组织嵌入村庄社会，政权体系通过贯彻群众路线，实现对亿万农民的高度组织动员，农民为社会主义建设事业作出了巨大贡献。改革开放后，农村经营体制变革逐渐开展，人民公社体制逐步取消。针对改革后基层如何治理、农村合作社如何运行、农村公共产品如何供给等问题，部分地区自发探索出村民委员会这一基层组织形式，取得了很好的效果，成为延续至今的农村基层治理的基本模式。村民委员会属于群众性自治组织，有效地解决了人民公社解体之后的农村基层组织形式问题。村民委员会在基层党组织的领导下开展农村工作，一方面坚持农民“自我管理、自我教育、自我服务”原则，另一方面是在乡镇人民政府的“指导、支持和帮助”下开展工作，正式的行政组织建立在乡镇一级，形成“乡政村治”的二元一体治理格局。

村级组织运行的关键在于处理“乡政”与“村治”的关系。村级组织主要由三部分构成，一是农村党组织，二是村民委员会组织，三是农村集体经济组织。农村党支部在上级党委的领导下开展工作。村民委员会由农民按照法定程序选举产生，“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。在农村集体产权制度改革之前，大部分村庄的集体经济组织与村委会组织合二为一。从制度设计上看，村民委员会负责村庄内部公共事务，主要对群众负责，而基层党组织则较多地受到上级党委政府的工作指导。如此一来，“乡政”与“村治”的关系在实践中就表现为村“两委”的关系。由于不同时期“三农”工作重点与基层治理任务不同，则不同时期的乡村关系和村“两委”關系也随之不同。

农村税费改革之前，基层工作主要是围绕着向农民“收取”展开的，这一时期还存在着计划生育政策执行任务，村干部就成为国家与农民的纽带。取消农业税费之后国家向农村投入大量的资源，乡村关系结构性紧张随之消失，农村工作向服务农民转变，村级组织转型为服务性组织。这一时期的村“两委”关系主要受到村庄内部因素的影响。村庄利益密度是影响“两委”关系的关键变量，村庄利益密度越高，资金流量越大，村级组织所控制的资源流量也就越多，村干部掌握的权力因此越大。村庄利益密度越高，村级政治生态越是复杂，村级权力博弈通常表现为村书记与村主任两个“一把手”之间的竞争。

进入乡村治理现代化阶段之后，“三农”工作又发生了新的变化。2013年国家启动精准扶贫攻坚工作，党的十九大确定乡村振兴战略，精准扶贫以全面实现脱贫为目标，乡村振兴定位于城乡一体化发展。这两项工作推动乡村治理向更加积极的方向发展。实施精准扶贫与乡村振兴，一方面依赖于国家资源投入，另一方面需要激发乡村发展的内生动力。更加积极的乡村治理目标推动基层组织变化，要求村级组织具有更强的政策执行能力、服务群众能力和经营村庄的能力。为了达到这一点，国家通过强化基层党组织的领导能力来提升基层治理能力，具体做法包括向部分贫困村派驻“驻村第一书记”“驻村第一书记”常态化以及推行村书记主任“一肩挑”等。实施村级组织负责人“一肩挑”的初衷是提升基层治理能力，以此来实现国家积极治理乡村的目标。

村级组织负责人“一肩挑”的制度内涵

推行村级组织负责人“一肩挑”，目的是强化党组织在基层工作中的领导地位，一些地区不仅推行村书记与村主任“一肩挑”，而且推行村委委员与支部委员交叉任职。各地村级组织换届选举操作程序不同，“一肩挑”的具体做法也有所不同。结合一些地区的实例分析：

一是浙江省。2020年浙江省完成村“两委”换届工作，全面推行“一肩挑”做法。换届之后，浙江全省的“一肩挑”率从12.23%提高到98.43%，并对354个确无合适人选村社下派书记，同时推进村社“两委”班子交叉任职，全面推行村社党组织副书记或纪委书记担任村（居）监委主任。浙江地区民营经济发达，2000年之后，在经济快速发展的背景下，浙江一些地区农村开始进行集体土地的大规模开发，村庄内部产生密集利益，吸引一些民营企业家参与村庄治理，形成“富人治村”形态。民营企业家参与村“两委”换届选举，引发村庄内部矛盾，降低基层治理效能。党的十八大以来，从严治党向基层延伸，党委政府加强对村级组织的规范化管理，推行村级组织负责人“一肩挑”可避免村委会竞争性选举所引发的基层治理混乱，避免“富人治村”引发的基层治理风险。

二是广东省。广东省是全国较早推行村级组织负责人“一肩挑”的地区。这与广东部分地区面临的基层治理矛盾有关。以珠三角为代表的部分地区，一直存在着基层党组织与村委会组织关系紧张的问题。这一问题与珠三角地区利用“三来一补”政策率先进行工业化，推动大规模的非农建设开发有关。工业化推动土地非农开发，产生级差地租并带来土地升值，进而催生了土地开发权力分配及土地增值收益分配问题。改革开放后特别是20世纪90年代后，国家调整土地政策，全面实施“先征后用”制度，与珠三角地区较早形成的集体开发土地的做法存在冲突。农民以集体组织的形式自主开发土地，存在零散、无规划和低效等问题，与产业升级和现代城市建设理念相悖。珠三角地区农村治理的基本矛盾是行政下乡与村民自治的关系协调问题，这一矛盾衍生出基层党组织与村委会自治的矛盾。推行“一肩挑”有利于加强党对农村工作的全面领导，避免村民自治失控。