童怡

前 言 改革开放以来，我国保持了近三十年的高速发展，期间伴随着我国工业化、城镇化和农业现代化加快推进，土地供需矛盾日益凸显，农村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态环境低质化等问题，我们发现依靠单一要素、单一手段的土地整治模式已难以解决问题，亟需通过全要素综合整治农村山水林田湖草，全域优化农村生活、生产、生态国土空间布局，实现乡村有机更新。

发展进程

国土空间整治修复是一个复杂的系统性工程，涉及自然、社会、经济、工程等诸多方面。我们国家在政策和项目落实方面一直在研究和探索，参考借鉴德国等其他国家此类管理经验后，我们逐渐摸索出具有本国特色的全域土地整治策略。在此向大家简单介绍德国土地整治，即在整个空间规划体系中定位为综合型实施规划，是土地产权调整、道路建设、生态景观维护、土壤改良等土地利用活动的必备环节，是规划实施落地的最后一步，也是空间规划体系不可或缺的重要组成。

说起我们国家的国土空间整治，就国家政策层面而言主要经历了以耕地保护为导向（1986-2003年）、以建设用地、园地、山坡地整治为重点（2004-2011年）和以高标农田、矿山生态治理、海洋生态保护、拆旧复垦为重点（2011年以后至今）三个阶段。国土整治近40年的发展，经历了几个阶段，各阶段中涉及的细分类型，并不完全是替代关系。应分两种，一种是根据不同发展时期赋予了新的身份，如原来的基本农田整理到高标准农田建设，另一种是将各个阶段产生的新型整治措施予以延续，继续发挥其在改善生态环境、集约节约用地方面的作用。

在我们国家国土整治由自发、无序、无稳定投入向有组织、有规范、有稳定投入转变，实施规模不断扩大、对经济社会发展支撑保障作用日益显化的过程中，国土整治的整治类型、整治对象、整治目标也在发生变化：整治类型由单一的工程型向多样性、综合型发展;整治对象由单要素向全要素整合、整治目标由单纯的保证数量向数量、质量、生态“三位一体”发展。

经过一系列的征集意见和修订后，2019年12月10日，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，在全国部署开展全域土地综合整治试点工作。党的十九大提出按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求实施乡村振兴战略。2020年中央一号文件——《中共中央 國务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出“开展乡村全域土地综合整治试点，优化农村生产、生活、生态空间布局”。依托全域土地综合整治平台，全域规划、整体设计、综合治理，统筹推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，整体协调 “山水林田湖草”全要素，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，解决一二三产融合发展用地，改善农村人居环境，已成为新时期高质量统筹推进农业农村现代化，乡村振兴和生态文明建设的重要抓手。

探索与实践

作为国内全域土地综合整治的重点省份——浙江省，省自然资源厅在2021年4月召开全省永久基本农田集中连片整治工作现场会，决定全面推进永久基本农田集中连片整治，破解耕地碎片化问题，推动小田变大田。 浙江厅明确，“十四五”时期，全省将实施1000片千亩方和万亩方永久基本农田集中连片整治项目，整治规模在250万亩以上。今年，全省将实施90片千亩方、10片万亩方永久基本农田连片整治项目，整治规模在30万亩以上。同时，鼓励各地开展百亩方永久基本农田集中连片整治。 说到浙江省在国土空间综合整治作为全国的示范带头作用，不得不提我们的嘉兴市。

2017 年，嘉兴市根据自然资源禀赋实际， 选择了嘉善县、 嘉兴市秀洲区、平湖市等地率先开展了“全域土地综合整治”试点。2018 年嘉兴市印发《 嘉兴市全域土地综合整治“四百工程” 行动方案（ 2018—2022 年） 》 （ 嘉政办发〔 2018〕 32 号） ， 提出 用 5 年时间， 在 100 个以上的行政村， 启 动100 个左右项目， 实施 100 万亩全域土地综合整治与生态修复， 总投资超过 100 亿元。 按照“生态优先、保护优先、 节约优先” 原则， 整合力量， 集中资金， 对农村生产、 生活、生态空间进行全域优化布局， 对“田水路林村居业” 进行全要素、 多手段、高效益整治， 对农田进行连片提质改造， 对存量建设用地进行集中盘活， 对美丽乡村和产业融合发展用地进行集约精准保障， 对农村人居环境进行治理修复， 逐步构建“农田集中连片、 农业规模经营、 村庄集聚美丽、环境宜居宜业、产业融合发展”新格局， 助推乡村振兴。

嘉兴各个区县通过：1.加强组织领导，分级成立工作领导小组，强化工作推进。要求各县（ 市、区）、 镇（ 街道） 编制全域土地综合整治与生态修复推进方案和实施计划，统筹推进实施;2.分重点，稳步推进。选取了一批工作基础好、有代表性的村先行开展土地利用规划编制工作， 科学合理划定农业生产、 村庄建设、产业发展和生态保护等功能分区， 编制实施村土地利用规划， 作为全域土地综合整治实施的规划平台;3.探索推进方式， 优化项目管理。在实践过程中，嘉兴市总结了一套“一选二调三平四定五实施的五步项目推进方式。一选： 选地; 二调： 调查底数、 需求和目标; 三平：平衡土地账、资金账; 四定： 定规划、定设计、定内容、定计划; 五实施： 报方案、现场施工。同时， 把握好以下三个原则： 第一， 充分尊重群众意愿，坚持以群众意愿为前提; 第二， 严格依照规划， 不突破“三线”，布置项目功能区; 第三， 采用政策引导方式， 鼓励群众参与全域土地综合整治与生态修复。

2. 优化主题。为更好地发挥全域整治“1+N”的迭代效应， 嘉善县建立了全域土地综合整治与生态修复评价指标体系， 制定了全域整治项目、方案审评表，设置 25 项评价指标，分别从土地利用结构优化、形态（ 业态） 美化、 一二三产融合等方面予以评价， 全域整治的核心内容， 让镇、村实施推进更有方向。桐乡市提出了“1+5+X” 项目推进计划， 即每个项目突出 1 个整治主题、5 个规定动作篇章（ 土地整治篇、耕地提升篇、永农储备篇、 生态修复篇、建设保障篇） 、开展 X 个自选动作特色主题。 采用“规定内容 + 自选主题” 开展实施， 既明确全域整治必备内容，又彰显项目特色。 目前，嘉兴市基本形成了农业产业引导型、生态环境修复型、美丽农田建设型、农居环境改善置换型等多种全域整治模式。

3. 简化审批。 全域整治不是子项目之间的简单叠加， 不仅要发挥1+1>2 的效益， 还对如何实施项目审批集成提效提出了要求， 要探索实行“统一规划、统一设计、一次立项、同步审批、 分别入库”的整合精简审批形式。 据嘉善县统计， 通过将原来建设用地复垦、 耕地垦造、耕地质量提升、旱改水等涉及到的土地整治七大类子项目材料进行整合，重组的审批材料从 108 项减到 48 项，简化事项 60 项， 大幅度提高了审批效率。

4. 抓好质量。 质量是全域土地综合整治与生态修复良性循环的保障。2018 年，嘉兴市在严格执行《浙江省土地整治条例》的基础上， 出台了《土地整治项目 市级验收与复核办法（试行）》， 进一步对土地整治项目的验收与复核工作进行了规范。另外出台了《 嘉兴市全域土地综合整治与生态修复工程优质项目评选工作的通知》， 每年组织开展优质项目评选活动， 由各县（ 市、 区）推荐不少于 1 个项目参与;4.强化政策保障， 支持乡村振兴。在空间支持方面，县域土地利用总体规划调整的地方安排用地规模不少于腾挪空间的 5% 作为农业农村产业发展用地。在指标支持方面，一是各县（市、区） 每年安排 5% 以上的年度土地利用计划指标、 统筹安排城乡 建设用地增减挂钩节余指标， 专项支持农村一二三产融合发展用地。 二是鼓励各县（ 市、 区） 安排存量土地，积极争取增存挂钩计划指标， 多元化保障乡村振兴用地。在资金支持方面，加大财政激励。 2019 年，《 市区支持农业农村发展若干财政政策意见》明确， 嘉兴市财政对市区全域土地综合整治与生态修复工程引入的社会资本按不超过银行基准利率的 25% 给予贴息补助。三是加强政银合作。2018 年，嘉兴市自然资源和规划局与农发行联合下发《 关于加强合作共推全域土地综合整治工作的通知》，继续争取金融机构对全域土地综合整治与生态修复的支持。5.加大考核力度， 深化督导检查。嘉兴市委、市政府高度重视一是连续两年（ 2018 年和 2019 年）将全域土地综合整治与生态修复工作列入市重点改革突破项目，重点推进，并开展专项督查工作，人大政协专项推进、将此项工作纳入各县（ 市、 区） 政府工作目标责任制、乡村振兴和耕地保护目 标责任制考核， 并且加大考核权重。

痛點和难点

虽然区域实践过程中取得了较好的成效，但纵观全域土地综合整治的推动工作还是存在一定障碍，除了项目谋划深度与顶层目标的差距外主要还是资金压力问题：

首先，全域土地综合整治与生态修复需要综合考虑农田整治、 村庄整治、 低散弱企业整治以及生态修复环境整治等多项内容，不仅要关注经济效益， 更要关注社会和生态效益， 需要投入的资金也以往土地整治项目多。 其二是平衡困难。 传统土地整治项目的工程比较单一， 主要是以获取城乡建设用地增减挂钩指标和新增耕地占补平衡指标为 的开展一些必须的土地平整、 建设用地复垦以及沟渠路的配套建设等， 资金投入与收益基本能够平衡。 但早些年，节地率高的区块率先实施了土地整治， 可供获取的节余指标越来越少。 再有是存在时间差。 部分项目理论上可以实现平衡， 但资金投入集中在前期， 只有后期各具体项目验收合格后， 才能获取补助或进平台交易指标， 实现资金的回笼。 资金投入在前、收益在后，项目启动、周转资金压力依然是最大阻力。

基于前期的实践和摸索，编者认为主要从以下方面着手解决难点痛点问题：一、强化行政推力，建立长效机制，协调部门间的配合，达到国土最合理利用目标的“全要素” 系统构建， 具备系统性、 战略性和综合性;二、拓宽渠道， 深化资金保障，继续加大资金整合力度，发挥市场主导作用。 充分发挥城乡建设用地增减挂钩节余指标交易、 各类耕地指标交易平台功能，进一步探索更多社会资本可以参与的模式， 探索以市场与政府协调推进制度为保障， 明确全域整治的资金投入和经济来源; 三、谋划好产业规划。 发挥好全域整治产业的造血功能， 通过产业产出来平衡项目资金， 确保项目可持续发展。

杭州银行股份有限公司