温美荣 王帅

摘 要：脱贫攻坚已取得全面胜利，“三农”工作重心转向全面推进乡村振兴，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接成为当前阶段的重要任务。两者的跨界复杂性和多元综合性决定了其衔接过程需要多方面协同发力。从政策协同视角来看，脱贫攻坚同乡村振兴的衔接与协同理论相契合，其政策供给目标、政策供给方式和政策供给内容等方面在多个维度和层级都具政策协同性。因此，以政策协同为分析框架，从政策协同的内容入手，做好产业发展、社会保障和基础设施建设工作;从政策协同的方式入手，统筹推进纵向协同与横向协同;从政策协同的机制入手，构建好结构性机制和程序性机制，以此探索脱贫攻坚同乡村振兴的有效衔接路径。

关键词：政策协同;脱贫攻坚;乡村振兴;协同治理

中图分类号：F320.3         文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2021）05-00010-10

收稿日期：2021-06-21  DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2021.05.02

基金项目：全国地方党校（行政学院）重点调研课题（2020dfdxzddykt023）

作者简介：温美荣，女，中共黑龙江省委党校（黑龙江省行政学院）教授，主要研究方向为公共政策。

一、问题提出与文献回顾

截止2020年底，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，不仅交出了人类减贫史上靓丽的中国答卷，而且创造了彪炳史册的人间奇迹。在脱贫攻坚战全面胜利之际，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、审时度势，作出了实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重大战略决策，开启了新时代“三农”工作的崭新篇章。如何实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，成为新时代“三农”工作最重要的理论和实践课题。由于“三农”问题本身的重要性、复杂性和艰巨性，衔接过程中涉及的领域更广泛、遇到的问题更复杂、政策的需求更迫切。基于脱贫攻坚行动的战役性质，党和国家充分利用政治、经济、行政等多种手段，调动整合全国各领域的必要资源，在短短五年内取得了举世瞩目的成就。而脱贫攻坚战全面胜利之后，迅速推进的乡村振兴战略虽与前者存在诸多联系，有益于两者之间的有效衔接，但两者之间还存在许多方面的差异，这决定了两者之间不可能自然而然地自动实现衔接。因此，在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔的过程中，需要针对“三农”问题的复杂性并结合两者的差异性，在政策供给上作出相应的调适。

当前，理论界针对脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接的研究较为丰富，特别是党的十九届五中全会提出“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”这一新要求之后，“衔接”问题再度成为理论界和实践界关注的热点和焦点。综合来看，既有成果大致集中在以下三个方面：

一是脱贫攻坚同乡村振兴两者之间的关系。作为不同发展阶段提出的不同任务，脱贫攻坚同乡村振兴并不是彼此割裂的，而是各有侧重，两者之间既存在相似性，也在某些方面存在差异性[1]。具体来说，打赢脱贫攻坚战和全面推进乡村振兴战略都是为了实现共同富裕而作出的顶层制度设计[2]，前者是后者的前提和基础，后者是前者的进一步深化和保障[3]。但两者又有各自较为明显的阶段性特征[4]，在战略上有所不同：脱贫攻坚是以解决绝对贫困为目标，而乡村振兴侧重于解决“三农”的全面发展问题[5]，前者具有特殊性、局部性和突击性，后者更具综合性、整体性和持久性[6]。总之，两者相互协调、相互促进，是相互联系、相辅相成的有机整体。

二是脱贫攻坚同乡村振兴两者有效衔接的必要性。脱贫攻坚为乡村振兴提供了借鉴经验和发展基础[7]，两者共同构成了实现“两个一百年”奋斗目标的重要支撑，在理论逻辑上应当实现一体化推进[8]。同时，2020年后的中国贫困状况发生了巨大变化，脱贫攻坚同乡村振兴的有效衔接不仅可以提升各项资源的利用效率[9]，为推动后续长效贫困治理工作提供了重要保障[10]，也是解决新时代社会主要矛盾的客观需要和重要举措[11]，对我国的贫困治理、乡村经济发展和社会治理都具有重要意义。因此，如何促进脱贫攻坚同乡村振兴的有机融合，并全面推进脱贫地区的乡村振兴便成为重要课题。

三是脱贫攻坚同乡村振兴两者有效衔接的可行性。脱贫攻坚同乡村振兴在内容方法上互通，在根本遵循和目标上相一致[12]，并且在时间和空间上相耦合，具有连续性和继起性[13]，呈现互涵式关系[11]。因此，学者们提出了许多对策建议，例如推进有效衔接的体制机制构建和政策设计[14]，改变治理思维，尝试新的合作模式，构建完整的乡村振兴制度体系[15]，而政策衔接的重点在于产业、生态、文化、保障和生活等多个方面[16]，通过推动理念衔接、目标衔接、成果衔接、作风衔接，在城乡融合、产业振兴、社会保障、公共服务等重点领域和关键环节创新谋划、统筹推进[17]。

综上所述，学术界就脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接的研究已有较多成果，在关于两者衔接的必然性和可能性方面达成了广泛共识，具体的衔接路径和相关政策建议也相当丰富。以脱贫攻坚和乡村振兴为代表的“三农”问题治理活动本身就是一项复杂的、具有系统性、整体性和阶段性的目标任务，两者的衔接问题更是涉及多个层面和维度。一方面，脱贫攻坚同乡村振兴有各自不同的战略部署和目标定位，涉及不同主体之间的互动、协同和合作關系，进而影响这一互动和合作过程中的政策供给和制度安排;另一方面，两者在衔接的过程中，上述各种关系的调整可谓“牵一发而动全身”，不同主体需要深度介入协调与整合的过程中，进而形成一套新的协同机制，这就要求将不同领域和维度的政策供给与制度安排进行整体性的协调，政策协同恰恰为我们提供了一个有价值的视角和理论分析工具。本文从政策协同理论出发，厘清脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接过程中不同主体、政策和制度之间的互动、协调与合作关系，并在两者有效、持续推进的过程中作出适当调整，为巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴奠定坚实基础。

二、脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接的政策协同视角阐释

协同是公共政策的本质要求。“任何一个公共政策问题都不是孤立存在的，而是相互联系、相互影响的，通常总是表现为一个复杂问题的集合或问题系统。”[18]“协同”一词源于古希腊语，原意指两个或两个以上的个体或元素，经过协调之后共同完成某一目标的过程或能力。1976年，德国科学家哈肯提出协同理论，认为一个系统是由多个子系统构成，通过不同的子系统之间相互协同，可以实现系统由无序转为有序，即“协同致有序”[19]。换句话说，各个子系统的协同程度越高，系统发挥的整体效应越强。回归到现实的政策情境，国家治理过程中不同主体的治理冲突和治理隔阂，成为政策运行面临的一大问题，既影响了行政效率，造成政策资源的浪费，也不利于政策目标的实现。特别是随着现代社会的发展，各类政策问题呈现跨界性、复杂性，不同治理主体的治理边界愈发模糊，不同政策的执行对象相互交叉，以往针对某一领域问题由单一政策主体作出单边政策决策的模式式微。如此，将协同理论应用在公共政策范畴内，政策协同也就成为了解决跨界公共问题的新政策运行模式。

（一）从政策供给主体角度来看，脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接符合协同理论基本要求

政策协同可以概括为不同政策主体为解决跨界的复杂问题，通过相互协作，制定需多部门联动的公共政策，以提高政策资源的利用率，避免政策间的“外部性”，更好、更快地实现政策目标。伴随着我国农业农村现代化建设的不断发展，解决好“三农”问题已经成为全党工作的重中之重。而随着脱贫攻坚战取得全面胜利，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接的重要性、紧迫性日益凸显，直接“关系到构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，关系到全面建设社会主义现代化国家全局和实现第二个百年奋斗目标”[20]，从这个意义上说，不论是脱贫攻坚还是乡村振兴，两者都具有鲜明的“公共政策活动属性”，即在公共行政力量推动下，两者的政策活动目标不再是单一的，而更加关注多元目标的综合效应。具体而言，根据2015年中央发布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，脱贫攻坚的总目标是到2020年，稳定实现“两不愁三保障”，确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，尔后围绕这一总目标又陆续提出了“五个一批”“六个精准”等部署安排。与脱贫攻坚相似，乡村振兴的总目标是实现农业农村现代化，其总目标又由五大子目标组成：乡村产业振兴、乡村人才振兴、乡村文化振兴、乡村生态振兴、乡村组织振兴。因此，上述两者都形成了一套十分复杂的政策目标体系，其中为实现总目标、服务于总目标的各项任务部署便成为了这一目标系统中的子系统。根据协同理论，总系统的有序运行或总目标的实现，与各子系统的协调配合程度直接相关，同样，每个子目标的实现也都需要多个行政部门、不同的治理主体参与其中，需要多个政策系统的协同。因此，可以说，脱贫攻坚同乡村振兴两者都天然具备了政策协同的基础，具有协同的必然性和可行性，两者的衔接更是如此。

（二）从政策供给目标来看，脱贫攻坚同乡村振兴的有效衔接在时间维度上具有政策协同性

所谓政策时间维度上的协同是指当原来的政策周期即将结束时，政策系统适应政策环境的变动对现行相关政策进行调整，保证在未来一段时间内持续发挥效力，避免政策系统产生时间维度上的冲突或缝隙[21]，在此强调的是政策的前瞻性，以及根据环境变化作出合理的政策调整和制度性安排。脱贫攻坚同乡村振兴的政策供给目标先后承接，保证了“三农”政策在时序上不断档、不脱节，具有持续的政策效力。前者的目标是到2020年确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困;后者的目标是到2020年，乡村振兴取得重要进展，基本形成制度框架和政策体系，到2035年乡村振兴取得决定性进展，到2050年实现乡村全面振兴。前者着眼于全面建成小康社会，重点解决绝对贫困问题，是促进农村发展的基础目标和底线任务;后者则着眼于第二个百年奋斗目标，重点解决相对贫困问题以及全面发展进步，是在实现农村脱贫之后更高层面的发展目标和长期愿景。虽然二者的政策供给时间与对象不尽相同，但其政策目标一脉相承：在总目标上服务于实现社会主义共同富裕，体现“坚持农业农村优先发展”的政策方针;在具体目标上实现了任务层层递进，形成了时序性演进的目标体系。

（三）从政策供给方式来看，脱贫攻坚同乡村振兴的有效衔接具有政策协同性

空间维度上的政策协同强调地域性，关注具有本区域特色与跨区域性政策之间的协调，确保政策系统在不同空间发挥最大效用，避免政策的非平衡发展，实现“局部”与“整体”、“特殊”与“一般”的统一。一是聚焦“精准性”。脱贫攻坚所坚持的“精准扶贫精准脱贫”基本方略，针对不同地区和人口的不同贫困成因采取不同的帮扶措施，形成了一套实事求是、因地制宜的政策供给体系，并且理论和实践都充分证明了“精准性”原则的科学性、有效性，在乡村振兴中理应继续遵循，坚持精准研策、精准施策。二是聚焦“整体性”。脱贫攻坚中形成的东西部协作和对口支援、社会力量参与帮扶等工作机制继续延续到乡村振兴中，通过结对帮扶、定点帮扶和设立重点帮扶县等方式，提高乡村振兴基础薄弱地区的发展能力。三是聚焦“协调性”。实现农村农业现代化，不仅仅靠乡村发力，更需要“推动城乡协调发展”，脱贫攻坚同乡村振兴的衔接正是要推动形成这种城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系，将发展资源引向基层、引向农村，例如通过延续脱贫攻坚时期的各项人才智力支持政策，鼓励和引导各方面人才向乡村振兴帮扶县流动。

（四）从政策供给内容来看，脱贫攻坚同乡村振兴的有效衔接具有不同层级的政策协同性

政策协同可以具体划分为三个不同的层面，即宏观的政策协同、中观的政策协同和微观的政策协同。从宏观层面来说，政策协同服务于国家的宏观战略，关注的不是某几个具体政策之间的协调一致性，而是国家的总体战略。脱贫攻坚作为我国在实现第一个百年奋斗目标道路上的一大重点任务，被纳入到“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。同样，乡村振兴战略是破解我国“三农”问题的有力抓手，对于全面建设社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标具有全局性和历史性意义[22]。从中观层面来说，政策协同主要关注的是跨部门政策，即具有明显跨界特点的政策议题。“三农”问题是关系到我国国计民生的根本性问题，不论是脱贫攻坚还是乡村振兴，两者都涉及产业、社会、生態、组织等多领域的协同推进，因此两者的有效衔接过程也就不可避免地成为一个需要多领域对接的跨界议题。从微观层面来说，政策协同关注的是部门政策，强调具体政策之间的协调一致性。脱贫攻坚和乡村振兴都是围绕提升基础设施、发展增收产业、促进就业创业、改善民生保障等方面作出制度层面的安排，二者的政策内容具有共通性、接续性和发展性。例如，产业发展既是脱贫攻坚中带动脱贫致富的根本手段（即“六个一批”中的产业扶贫），也是乡村振兴战略中的首要目标（即“五大目标”中的产业兴旺）以及主要路径（即“五大振兴”中的产业振兴）;脱贫攻坚中所实施的教育、医疗、住房、低保等政策帮扶举措，也正是乡村振兴战略中推进城乡基本公共服务均等化发展的重要指标。

三、政策协同视角下脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接路径

与传统意义上的政策协同不尽相同，一般的政策协同是为实现某一复杂的政策目标而做出的一系列规划调整，而脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接过程中所需要的政策协同动态性和时效性更强。一方面，两者的衔接本身就是一个涉及“承接-创新-转换”的变化过程，政策协同既要考虑前者已完成的目标，又要结合后者将达成的目标，在这一过程中不断作出调适。另一方面，2021年中央一号文件提出，在脱贫攻坚目标任务完成后，设立5年过渡期，在过渡期内要做好脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接工作，并分别提出了2025年和2035年的阶段性目标任务，即两者的衔接在短期内具有连续性和持续性。在实践中，当前刚刚取得脱贫攻坚战全面胜利，需要巩固拓展的脱贫成果体系较为庞杂，在政策协同内容方面既要突出重点，又要覆盖全面;政策目标的转变带动政策执行的变化，政策实施过程中的协同方式也贯穿其中，既要保留脱贫攻坚时期的有效做法，又要切合新政策情境下的实践需要;政策任务不同，相关系列政策机制也需相应地转型创新，政策协同既要在组织结构的“硬件”上做出调整，又要在服务激励的“软件”上进行革新;等等。面对这一更具动态性的政策协同过程，厘清政策协同的内容、方式和机制便显得更为重要。

（一）脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过程中的政策协同内容

“三农”问题始终是关系我国国计民生的根本性问题。自改革开放以来，中共中央先后印发了20多份有关“三农”问题的中央一号文件，各有侧重地对农村改革和农业发展作出了安排部署，不断推动我国“三农”工作持续向前发展。這既折射出我国“三农”问题的重要地位，也表明“三农”问题是一个十分复杂的、难以短时间内解决的系统问题。而脱贫攻坚和乡村振兴都是从解决我国新时代“三农”问题入手，做好两者的衔接工作有利于顺利推进“三农”工作进入发展新阶段。同样，把握好“三农”工作的主要内容和重点方向，对促进脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接更具有指导性作用。

纵览党的十八大以来的“中央一号”文件（见表1），可以发现：第一，加强党对农村工作的领导始终是贯穿“中央一号”文件的主线。2013年“一号文件” 提出“完善乡村治理机制，切实加强以党组织为核心的农村基层组织建设”;2015年“一号文件”对农村基层组织建设作出部署，强调认真贯彻落实党要管党、从严治党的要求;2020年和2021年“一号文件”都强调要发挥党组织领导作用，深入贯彻落实《中国共产党农村工作条例》。第二，深化农村改革，加快推进农业现代化越来越重要。自2014年提出要以改革推进农业现代化，“一号文件”多次着眼于推进农业现代化，提出推进农业供给侧结构性改革，并用发展新理念来破解“三农”新难题。第三，全面推进乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的一项重大任务。党的十九大首次提出乡村振兴战略，2018年“一号文件”就对乡村振兴战略作出全面部署，并对阶段性目标任务做了细致安排，尔后三年的“一号文件”分别围绕全面建成小康社会、打赢脱贫攻坚战和全面推进乡村振兴提出了一系列政策举措。

在对近年来中央“一号文件”进行分析后，可以提炼出这些文件对“三农”不同领域的关注点：一是以提升农业质量和竞争力为抓手，注重粮食安全，建设农业现代化示范区，推动农业供给侧结构性改革，推进藏粮于技、藏粮于地;二是以农村的乡村振兴为重点，通过环境整治、建设完善基础设施、发展乡村特色产业、提升农村公共服务水平、促进城乡融合发展、加快移风易俗等方式，全面推进乡村振兴;三是以提升农民生活水平为根本，打赢脱贫攻坚战，发展新型职业农民，提高农村社会保障和医疗卫生服务水平，促进农村劳动力就业转移，保障农民实现可持续增收（见表2）。

一是围绕产业发展的政策协同。从农村建设来看，乡村产业经济的繁荣倒逼基础设施的完备，进而推动加快实现农村现代化;从农民增收来看，产业的发展程度与农民生活水平直接挂钩，既可以提高当地社会保障水平，也可以加强公共服务能力。（1）做好农业发展与其他产业发展的协同，充分运用好土地政策、财政政策和科技政策。一方面，坚持以农业为本，做好“藏粮于地、藏粮于技”，保障粮食安全，利用诸如“科技特派员”等政策来推进种植业与养殖业发展现代化;另一方面，将农业与手工业、旅游业等产业结合，通过“多产业+”的方式融合发展，既可以在脱贫攻坚成果的基础上催生新业态，创造出更多的新产品，也有利于促进城乡资源要素的相互流动。（2）做好产业发展与生态保护的协同，充分协调好产业政策与环境政策的关系。构建生态产业体系，将脱贫攻坚期的高耗能项目升级换代，并考虑不同脱贫地区的生态基础，制定差异化产业政策，形成生态保护倒逼产业升级，产业升级促进环境保护的良好局面。（3）做好产业发展与文化发展的协同，充分发挥好产业政策与文化政策的合力作用。既要将文化产业化，又要赋予产业文化内涵。前者是“生产化”的发展，侧重服务于经济建设，通过引进、培养文化人才，发掘并培育当地非物质文化遗产传承人，提升传统工艺品质，打造一批特色文化产业。后者是“生活化”的发展，侧重服务于精神文明建设，将本土产业特别是脱贫攻坚时期建立的村集体经济与当地公序良俗相结合，形成特有的企业文化和组织文化。

二是围绕社会保障的政策协同。习近平总书记强调，社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，是治国安邦的大问题[23]。（1）做好兜底性政策之间的协同，避免政策叠加。兜底保障作为脱贫攻坚时期“五个一批”的其中之一，既是“精准扶贫、精准脱贫”的重要组成部分，也是全面推进乡村振兴战略的重要举措，主要包括低保救助、特困救助、临时救助等特殊补助。脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接过程中要制定好各项兜底性政策的补助范围和额度，精准制定不同情况所对应的不同政策，以巩固拓展脱贫攻坚成果、避免返贫为目标导向，避免出现“福利悬崖”。（2）做好兜底性政策与稳定性政策的协同，消除政策缝隙。稳定性政策以就业创业、教育医疗为主，在衔接期以巩固脱贫攻坚成果为重心，着重解决脱贫之后尚有劳动能力但脱贫不稳定人群的发展问题，既避免兜底之后的政策断档，也可衔接乡村振兴政策，防止政策跨度过大。（3）做好稳定性政策与提升性政策的衔接，推动政策升级。提升性政策以信息化建设、科技创新为主，侧重于向深层次拓展脱贫攻坚成果，通过强化医疗、教育、养老等领域的信息化建设，以商业保险为支点，全面覆盖保障，加快农村保障服务水平升级换代。

三是围绕基础设施建设的政策协同。乡村基础设施是全面推进乡村振兴战略的强力支撑，其建设贯穿农业农村现代化全过程。脱贫攻坚阶段已经解决了乡村基础设施由“无”到“有”的问题，在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接期，要重点推进由“有”到“优”和由“少”到“多”的协同问题。供水供电、交通物流等是农村地区产业发展等生产性基础设施建设的关键环节，文化娱乐、商业服务、卫生保洁等是农村社会发展等生活性基础设施的必要组成部分。一方面，在衔接期要做好脱贫攻坚时期建设成果的后续维护、巩固工作，在前期投入成果的基础上，增强成果的持续效用，避免断档停更，同时，通过加强数字智能化设施建设，提高村级综合服务能力，提升乡村基础设施建设质量;另一方面，利用供给侧结构性改革思维，以乡村实际需求为导向，逐步增加基础设施的数量和品类，实现全区域、全领域覆盖。

（二）脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接过程中的政策协同方式

由于脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接过程的特殊性，如何在不消除部门边界的前提下，将不同部门的职能、资源进行整合，推动不同层级政府之间、政府内部不同职能部门之间交互式、一体化的整体性运作，实现以公共政策为载体的公共服务的无缝供给，将是衔接过渡阶段的主要目标。

一是上下级政府之间纵向的政策协同。纵向协同旨在保证政策效果与政策决策者的期望效果相一致，更加关注政策的执行过程。不同层级政府之间，特别是中央政府与地方政府之间的协同是纵向协同的重要内容。在具有中国特色的央地关系中，中央政府作为元政策的决策层，拥有政策协同的绝对权威和控制力，依靠这种强大的政治动员能力和体制优势，两者在政策目標上具有天然一致性，所以当元政策决策层发布相关指导意见后，各地方政府会以中央文件为蓝本发布本地的实施意见（见表3）。

地方政府和基层政府在政策执行和政策评估中，会对标上级政府的政策目标，将上级政策目标转化为考核指标，且仅对重要的考核指标负责，有可能使最终的政策执行效果偏离预期目标[24]，因此，在具体政策过程中要注意以下几点：第一，阶段性政策目标的协同。虽然中央与地方在总的政策目标上已达成一致，但各地实际情况不同，有些地方由脱贫县转为乡村振兴重点帮扶县，应将政策目标的重点放在巩固拓展脱贫攻坚成果，而有些地方的政策目标更侧重全面推进乡村振兴战略。因此，需要统筹好不同的阶段性政策目标，确保政策分目标的无缝衔接，确保渐进式实现政策总目标。第二，政策工具的协同配合。在脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接的过渡期内，各地应根据发展条件对政策工具进行选择和组合。通过充分调研，发掘、发展不同的强制型工具、混合型工具和自愿型工具，保证三者的合理搭配，形成有机整体，并随着政策周期的推进和政策环境的变化顺势动态更新。第三，政策效果考核的差异性协同。与脱贫攻坚不同，乡村振兴推进成效的标准并不是统一的，两者衔接过渡期内从中央到地方都应建立相应的考核评估机制，但同时要允许考核指标差异性的存在，确保各项指标在大方向上服务于总目标，呈现协同趋势，进而产生整体效应。

二是同级政府之间、不同职能部门之间横向的政策协同。横向协同一方面旨在确保不同部门出台的政策之间相互支持，另一方面，也是为了更好地解决跨界问题，两个或两个以上的政策主体经过充分协商对话之后进行的整合过程，最终产物即为不同地方政府和部门之间的合作机制或联合颁布的政策文本（见表4）。显然，乡村振兴是全国范围内涉及领域广阔、涉及行业众多的国家战略，它的全面推进已经超越了现有的政策领域边界，也超越了任何单个职能部门的职责范围。如果说纵向的政策协同着眼于在深度上推进政策执行，那么横向协同更侧重于在广度上解决问题。一方面，立足不同领域，加强信息协同，明确各主体职责范围。通过对近期文件梳理可发现，针对推进乡村振兴战略的各项指导意见少则涉及几个部门，多则涉及几十个部门，许多部门同时参与多项政策的制定，例如财政部在表4列举的文件中共参与7项，因此要建立完善的协调沟通机制和考核监督机制，提高各项“复合型政策”的协同度和承接性，减少政策交叉和政策冲突。另一方面，立足不同地域，深化东西部协作，推动区域协同发展。东西部协作既是巩固拓展脱贫攻坚成果的需要，也是对西部地区乡村振兴重点帮扶县的重要帮扶举措。以“东部所能、西部所需”为导向，建立联席会议制度，将东部地区发展的先进经验充分与西部地区实际相结合，增强在人才、资金、技术、信息等方面的互联互通，提高双方的互补性和兼容性。

（三）脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接过程中的政策协同机制

在多部门处理复杂的跨界公共问题时，依靠传统意义上的官僚权威制，难以让政策过程强制贯彻执行下去，同时，官僚组织中的层级结构和专业化分工也会令政策效果大打折扣[25]。因此，需要构建政策协同机制，明确各政策主体之间的关系，在协同合作的基础上，通过互动对话来促使各部门在行动中实现共同目标。其中，最具代表性的是经济合作与发展组织（OECD）对政策协同机制的归纳分类，即结构性机制和程序性机制，前者侧重静态分析，着眼政策协同中的组织载体构建;后者侧重动态分析，着眼政策协同中的操作程序。本文也将以“结构-程序”为分析框架，动静结合地提出脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接过程中的政策协同机制。

一是优化政策协同的结构性机制。政策协同需要以组织协同为载体，根据协同机制的分析框架，组织结构可分为正式结构、半正式结构和非正式结构。正式结构主要指政府部门之间协同所形成的结构形态，是政策协同中必不可少的“基石”。加强正式结构建设，就要强化责任制度，在明确如何评价政策协同效果的基础上，建立追责机制，明确纵向协同和横向协同中不同政策主体的责任分工，提高政策协同的制度化和规范化。半正式结构是指官方与非官方的协同状态，是政策协同过程中的有力补充。要充分发挥政府主导、社会参与的优势，将政策主体的需求与社会力量的有效供给相结合，通过一系列政策过程利用社会组织的优势力量实现协同目标，例如阿里巴巴与多个地方政府签约，用自身的数字化建设技术来推动基层的乡村振兴建设。非正式结构即民间组织为实现政府的政策目标而形成的各种组织形态，是推动脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接的政策协同的重要组成部分。脱贫攻坚时期构建形成的大扶贫格局和社会扶贫体系，在乡村振兴阶段依然可以延续，进而演化为政府、社会、市场协同推进的大振兴格局和全社会共同参与的多元主体的社会振兴体系，在加大对社会组织助力乡村振兴政策保障和政策激励力度的同时，还要积极拓宽社会力量的参与渠道，并培育乡村社会资本，激发主体性力量。

二是优化政策协同的程序性机制。程序性机制包括政策协同中的各种程序性设置和技术工具。（1）优化信息协同机制，完善信息共享平台。从纵向协同上来说，信息沟通要衍射到不同层级的政策主体，了解基层的政策执行主体和政策客体的政策反馈，以便及时做出政策调整;从横向协同上来说，不同部门要打破信息系统壁垒，实现必要信息和基础信息的共享，同时，经常组织召开吹风会和碰头会，也有利于政策制定的针对性。（2）优化激励机制，增强协同动力。激励机制是保证政策协同目标实现的外在动力機制，这种机制多作用在纵向协同方面，上级政府通过对协同目标实现程度进行评估，将其作为对下级政府综合考核评价的重要内容，同时，对于履职不当的要依法依规进行处罚。（3）优化条块协同机制，打破条块分割。积极借鉴自上而下建立的脱贫攻坚组织体系和工作机制，“充分发挥中央和地方党委农村工作领导小组作用，建立统一高效的实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的决策议事协调工作机制”[20]20，统筹调度各方资源，有效打破条块分割，切实保障政策协同机制落实。此外，还应加强条块共建，总结“省部共建乡村振兴示范省”的建设经验，将其推广至更多地方政府和职能部门，建立更多地方政府与职能部门“1+1>2”的示范样板。

四、结 语

综上所述，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接是“十四五”时期的一项重要战略任务，也是“三农”工作重心的历史性转移，更是脱贫地区全面推进乡村振兴的必由之路。而“三农”问题的重要性、复杂性和艰巨性决定了两者的衔接期充满了政策协同色彩。一方面，跨界的复杂问题需要政策协同来解决，并且以政策协同为代表的协同治理理论和整体治理理论也为实现国家治理能力现代化提供了新思路。另一方面，协同的过程中往往伴随着资源、权力、关系的重新组合[26]，也会耗费一定的政策成本，它对传统的治理思路提出了新的挑战。

政策协同作为在全面推进乡村振兴战略这一长期实践中需要不断调整、完善和发展的政策过程，需要更加深入地结合“三农”问题特性，将政策协同理论更为广泛地运用到政策实践中，以更好地实现乡村的整体性治理，这也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要研究内容。

参考文献：

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Effective Connection Between Poverty AlleviationAchievements and Rural Revitalization From the Perspective of Policy Synergy

WEN Meirong1，WANG Shuai2

（1.Party School of Heilongjiang Provincial Committee of C.P.C.，Harbin 150080; 2.Public Policy Evaluation Research Center of Hebei Province，Qinhuangdao，Hebei 066004，China）

Abstract：As a comprehensive victory has been achieved in poverty alleviation in China，the focus of “Three Rural Issues” work has shifted to comprehensively promoting the strategy of rural revitalization.To consolidate and expand the achievements of poverty alleviation and effectively connect the achievements with rural revitalization has become an important task at the current stage.The crossover complexity and multivariate comprehensiveness determine that the process of their connection needs to be coordinated from many aspects.From the perspective of policy synergy，the connection between poverty alleviation and rural revitalization is consistent with the synergetic theory.The policy supply objectives，policy supply modes and policy supply contents between them share the policy synergy characteristics in multiple dimensions and levels.Therefore，taking policy synergy as the analytical framework，it is required to do a good job in industrial development，social security and infrastructure construction from the content of policy synergy，to promote the vertical and horizontal coordination as a whole from the way of policy synergy，to build a structural mechanism and procedural mechanism from the mechanism of policy synergy，so as to explore an effective convergence path between poverty alleviation and rural revitalization.

Key words：policy synergy;poverty alleviation;rural revitalization;synergetic governance

（责任编辑：王倩）