陈静 华佳 朱春 袁向东

摘要：存量房交易周期长、环节多，可能会因房产中介违规操作、交易双方违约以及政策变化等因素引起交易资金风险。目前对存量房交易资金进行强制监管缺乏充分的法律法规依据，基于自身利益和现实条件考虑，房产中介、买卖双方及银行方面均对执行资金监管缺乏动力。现行的政府机构监管、银行监管、第三方监管等模式各有优缺，实际监管效果并不理想。研究提出对存量房交易各主体进行全面管理的设想，将中介企业、存量房交易双方以及房源和资金全部纳入闭环管理网络，结合《民法典》的实施修正存量房交易规则，扫清资金监管障碍，提高各方参与资金监管的积极性和存量房交易的安全性。

关键词：存量房;资金风险;资金监管;闭环管理

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）01-0055-60 收稿日期：2020-12-10

据统计，2016年全国存量房交易规模占住房交易总额的41%，在北京和上海这一数值分别为74%和72%。2019年我国存量房交易额增长2.8%，累计交易金额超过36万亿元。目前全国存量房交易量占比超过50%，房地产交易即将全面进入存量房时代。随着存量房交易量的快速增长，交易资金安全问题日益突出，对房地产行业健康发展产生了一定影响，成为影响社会稳定的潜在不利因素。2010-2018年我国房产交易纠纷案件总量达到1288491件，仅2018年就有30万件，这些纠纷案件的核心就是交易资金问题。鉴于存量房交易资金被不法经纪机构占压、挪用、侵吞、卷逃的案件时有发生，我国从2006年开始逐步建立存量房交易资金监管制度。但是和新建商品房不同，存量房交易资金的强制监管缺乏法律法规依据，各地监管尺度宽松不一，实际监管效果并不理想。

1 存量房交易流程及资金风险分析

1.1 存量房交易流程

房地产交易不象其他商品买卖那样可以实现一手交钱一手交货，正常的交易活动也可能要持续一两个月甚至更长时间才能完成，不确定性因素较多。特别是存量房交易，交易流程复杂、交易周期长、单标的额高、干扰因素多，中介机构存量房交易服务流程包含31个环节（见图1），交易过程不确定性强，潜在风险点多，再加上消费者经验不足，防范意识不强，容易引发以交易资金问题为代表的房产买卖合同纠纷。

1.2 资金风险原因分析

1.2.1 资金被中介非法侵占或挪用

在没有实施资金监管前，房产交易双方因付款与拿证之间存在时间差等原因而产生不信任，为解决信息不对称问题，一般将交易资金打到中介账户进行托管。但托管账户中的资金很有可能被中介用于周转、外借甚至非法侵占，导致交易双方的权益受损;在实施资金监管后，仍有中介机构违规操作，代替银行为买方做资金监管，实际是通过隐瞒客户将买方的购房款纳入自己公司的资金池中，并利用这部分资金违规高息贷出，作为其他消费者的“首付贷”，这种违规行为严重威胁消费者的资金安全。此外，有时还会出现中介倒闭跑路，将买房人支付给中介监管的房款卷走，给消费者带来直接的经济损失。

1.2.2 卖方或买方违约

买房人在支付首付款或全部房款后，卖方出现下列违约行为导致买方资金风险：一房多卖，卖房人收到首付款后失联，导致一个或多个买房人蒙受经济损失;买房人支付了首付款，在过户前发现交易房产被法院查封导致无法过户;卖房人收到首付款挪做他用，未用于结清原有贷款导致房产无法过户;房价上涨，卖房人反悔或中途加价，拒绝履行交易合同;卖方或中介隐瞒房屋产权有瑕疵，导致买房人无法过户，陷入资金纠纷。

有时也会因买方的原因给卖方带来资金风险，比如买方自身原因导致银行贷款审批额度不足而无法完成交易，或买方资金无法到位导致卖方在交易过户时未收到全额房款便丧失了房屋所有权。

1.2.3 政策因素影响

国家政策变化，导致买卖双方无法履行原约定合同导致纠纷。此外，与新建商品房相比，存量房没有价格备案制度和购房套数限制，首付款比例和贷款利率等规定也与一手房不同，这些政策都会给存量房交易带来直接或间接的资金风险。

2 资金监管推行阻力

鉴于存量房交易资金风险较大，我国在2006年开始陆续推进存量房交易资金监管制度，但各地资金监管政策不同、尺度不一，缺乏相应的制约机制，使资金监管工作面临各方阻力，主要体现在以下几个方面。

2.1 中介机构的阻力

在没有实施资金监管时，中介机构可以通过签订“阴阳合同”的形式进行“两头瞒”赚差价，或靠托管部分房款形成资金池赚取融资收益。推行资金监管服务后，中介机构徒增服务内容而不能额外收取服务费，使自己变成了“自行成交”业务后面的隐形人。从这个角度讲，中介机构对执行资金监管缺乏内在推动力。

2.2 卖方阻力

按照目前存量房交易流程，出卖人收款时间较长，对于一些急需收回资金或想利用首付款还清贷款，以及想用“小房”换“大房”的卖房人而言，希望尽早落袋为安，而大都不愿意接受资金监管。另外，房产交易属于低频次交易，部分业主因缺乏经验不知道资金监管是免费服务，因而主动放弃资金监管。再者，由于存量房市场基本是卖方市场，买房人为了顺利达成交易往往遵从业主意愿，而不选择资金监管。基于这些原因，存量房交易推行资金监管的覆盖面并不广，如2018年上海存量房交易实行资金监管的数量不到实际成交量的1%。存量房交易没有全面推行资金监管，也就无法起到实质性的风险防范作用。

2.3 买方阻力

存量房交易无法全面推进资金监管还和卖房人征信条件不达标有关。根据央行统计，截至2020年上半年，中国住户部门总债务余额人民币58.9万亿元，居民负债率（即债务占GDP比率，亦称杠杆率）近59%。债务上升同时近年来信用状况变差，我国央行发布的《2020年第三季度支付体系运行总体情况》中显示，截止到2020年三季度末，信用卡逾期半年以上的坏账达到了906.63亿元左右，环比上涨了6%左右。2020年12月25日，中国执行信息公开网中公布中失信被执行人数为6324709人（比2020年3月1日的5719958人增加了10.57%），即我国大约每221个人中就有一个失信人（按14亿人口）。这说明我国消费群体资金诚信度不高，而且今年失信人數不断增长。虽然主管部门要求存量房交易按揭贷款必须进行资金监管，但征信条件不满足的买主无法通过信贷审批，因而只能通过中介进行资金托管再筹余款，埋下资金安全隐患的种子。。

2.4 银行阻力

银行承办业务要首先考虑客户需求，在存量房交易双方都不愿意进行资金监管时，即使主管部门有资金监管规定，银行也会为客户打开方便之门，或每单只做一点象征性监管（比如1万元），以应付主管部门的检查，使得资金监管流于形式。即使真正执行资金监管的银行，政策要求和执行力度也差别很大，没有统一规定。

3 资金监管模式

3.1 政府机构监管

政府机构监管模式的优势是利用其强大公信力来有效弥补市场各方信用体系的不足，在一定程度上可以降低银行的信用风险。政府房地产交易中心与不动产登记中心能够直接掌握交易环节的相关信息，熟悉房地产行业相关的法律法规及运行程序，有条件为房屋交易资金的监管提供网络一体化监管手段。政府机构不以追求利益最大化为目标，在监管时行政约束力较强，使监管得以真正、全面地实施。政府监管必然要采取多元化的手段，如搭建网络化技术平台，迅速推进监管覆盖面，虽然这会增加人力成本和财政支出，让纳税人的税收负担加重，但这种举措提高了政府公共服务水平和能力，同其社会收益相比是值得的。

福建省龙岩市实行的就是政府监管的模式。该市住建局是存量房交易资金监管主管部门，该局委托龙岩市住房置业担保有限责任公司具体实施存量房交易资金监管工作，并在市行政服务中心设立存量房资金监管窗口。通过存量房交易资金监管系统与不动产登记系统、市行政服务中心收件系统及开展存量房交易资金监管业务的商业银行系统联网，实施存量房交易资金网上监管。

3.2 银行监管

即以商业银行为监管主体监管交易资金。这种模式可以避免政府过度监管，减少公职人员可能以权谋私的机会。再次，商业银行作为监管主体，若因监管不当造成风险时，自行承担经济赔偿责任。政府机构在不用担责的情况下能降低其运行成本，同时银行在对房地产中介企业进行监管的过程中能与其形成稳定的合作关系，不需要多花人力、物力和财力就能达到监管的目的。

海口市在2020年9月出台《海口市存量房屋交易资金监管暂行办法》，规定海口辖区内的存量房交易时，买卖双方可各自设立个人结算账户，由监管银行直接划拨总房款至出卖人账户，中介机构不得代收代付交易资金。

3.3 第三方监管

第三方资金监管一般都带有政府背景，目前在我国实施的很少。上海市房地产交易资金管理有限公司是目前上海具体操作存量房交易资金监管的唯一第三方平台。它是一家经政府部门批准成立的房地产交易资金监管第三方机构，主要职能是为市民的存量房交易提供资金监管专业服务。但这种模式资金监管业务量少、市场化接受度低。单纯的第三方中介机构监管不符合《房地产经纪管理办法》的规定，不能避免中介机构挪用和侵占房款的风险。

目前第三方房产中介机构监管实质是“第三方中介+银行”的监管模式，如贝壳找房自2019年起开始推出的“平台+银行”模式。贝壳与工行、中信、光大等多家银行合作，在此前银企直联模式的基础上推出“贝壳-银行资金存管”平台。这套资金存管方案在贝壳平台所覆盖的国内92个城市落地，很多城市存量交易资金存管达到90%以上，大连、烟台存管规模更是高达96%。当然，这种监管模式中第三方机构自身抵御各种风险的实力较弱，能够承担的民事责任也相对有限，出现监管失误后能提供的赔偿保障少，需要行业协会组织行业各家企业，配套出台执业赔偿金制度。

4 资金监管推进现状

2019年全国出台针对存量房、新房预售资金管理政策的地级市超过50个，2020年上半年出台相关政策的城市已超过20多个。实际上，在没有立法权的城市强制推动存量房交易资金监管是存在法律瑕疵的，也是與推动“放管服”及改善营商环境等要求不相一致的。但可以将资金监管与网签备案、信用评价、风险提示等行业内管理手段结合起来，提高监管率。

无锡市的存量房交易资金监管是以无锡市房屋交易管理中心为监管机构组织实施的，资金监管是自愿的，没有强制性要求。2018年1月开始实施以来共有15家银行签约，分布全市143个网点，至2020年9月共监管71787笔业务、588亿元交易资金。根据统计，2020年4月-9月无锡存量房交易量约6000套/月，其中贝壳无锡交易量均1100套/月，在贝壳无锡大力推进资金监管背景下，存量房交易贷款占70%，其中资金监管占65%，非资金监管占35%;存量房交易全款占30%，其中资金监管占20%，非资金监管占80%，总交易中资金监管平均占51.5%。由于没有强制性推进存量房交易资金监管，这些数据远低于贝壳找房在杭州、苏州、北京、大连以及烟台等地的统计结果。

5 资金监管闭环管理初步设想

5.1 建立全方位资金监管大闭环

第三方监管为全面进行行业管理提供了一个契机，可能成为企业、人、房源与资金全部入网管理的突破口。中介机构要获得代收代付客户交易资金业务，必须在住建局完成备案。备案除要求经纪人数量外，还要求所有符合条件的从业人员实名、真人认证。中介公司凭备案证明在监管银行设立“存量房客户交易结算资金专户”，并在经营场所公示“监管账户”信息，且要与住建局网站和房地产交易中心公示的信息相一致。中介服务合同要求使用《某某市房地产经纪居间服务合同》示范文本，合同要专设条款明确约定监管模式，是客户自行委托银行监管，还是将代收代付的客户交易资金存入中介公司在银行开立的“监管账户”，如合同不规范或中介未按约定将代收代付客户交易资金存入“监管账户”等行为，消费者可向行业主管部门投诉举报，主管部门随即启动核查程序，实现交易资金监管的闭环管理。

随着房价上涨，各地房地产中介佣金也在提高，若将中介服务费纳入资金监管范围，将会对中介产生强大的约束力，使逼订、吃差价等违规行为得以减少或杜绝，一定程度上可以提升中介的服务质量。另外，如将房屋租赁过程中预先交到租赁企业的租金也可纳入资金监管业务范围内，将会大大减少目前房屋租赁市场乱像，并形成涵盖房产交易、经纪、租赁等各层面、全方位的资金监管大闭环。

5.2 修正交易规则主动执行监管

要消费者全面主动接受资金监管的前提是改变存量房交易规则，资金监管复杂化是资金监管市场接受度低的重要原因。目前，存量房资金监管申请除需买卖双方都认可外，还需具备一项条件，即出售的房屋内没有任何抵押登记存在。事实上，在实际操作中，往往卖房方需要使用买房方的首付款去偿还银行或私人的抵押借款，这样买方的首付款就无法纳入资金监管范围内。如果在交易市场上居主导地位的卖方不愿意执行资金监管，则整个存量房交易市场的资金监管就难以大面积推广。即将实施《民法典》规定，抵押期间抵押人可以转让抵押财产，抵押權不受影响，即房产过户不以偿清贷款为前提，这可能为推进存量房交易资金监管扫除一个重要障碍，存量房交易规则也应加以修正。

此外，在确保达到资金监管目的的前提下，主管部门应给资金监管做“减法”，让买卖双方和中介机构从心里认可和接受资金监管服务。通过完善交易流程，精简手续，尽可能实现“一窗受理”和“一网通办”，让消费者少跑路，实现手续简、到账快，使得交易主体各方能够自愿、主动地选择资金监管。

6 结束语

我国房地产交易即将全面进入存量房时代，存量房交易过程中的资金安全问题日益突出。中介违规操作、交易双方违约以及政策变化等因素都可能引起交易资金风险。但强制推动资金监管存在法律瑕疵，也与推动“放管服”及改善营商环境等要求不相一致。基于自身利益和现实条件考虑，房产中介、买卖双方及银行方面均对推行资金监管热情不足。现行的三种资金监管模式各有优缺，实际监管效果并不理想。本研究提出对存量房交易各主体进行全面管理的设想，将中介企业、从业人员、交易双方以及房源和资金全部纳入闭环管理网络，同时结合《民法典》的实施修正存量房交易规则，扫清资金监管障碍，提高交易各主体主动参与资金监管的积极性，提升存量房交易的效率和安全性。

作者简介：陈静，无锡城市职业技术学院教授、博士。

华佳，无锡城市职业技术学院教授副教授、博士。

朱春，无锡市住房建设综合行政执法支队副支队长。

袁向东，无锡市住房建设综合行政执法支队监察二科科长。

基金项目：江苏省住房城乡建设2019-2020年度行政执法课题（房产中介企业违法行为查处研究）;无锡城市职业技术学院科研创新团队项目（KYCXTD201901）;无锡城市职业技术学院“青蓝工程”优秀教学团队项目（装配式建筑施工教学团队）。