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摘 要：通过调查了解山东省特别是菏泽市美丽宜居乡村建设推进情况，分析相关政策，梳理美丽宜居乡村建设实践中出现的困难和问题，结果表明，美丽宜居乡村建设是一项涉及农村长远发展的重要任务，城乡土地增减挂钩政策是一项开创性的国家惠农政策，用好政策、完善措施、尊重农民的主体地位，是做好美丽宜居乡村建设工作的重要遵循。制定严谨细致的面积计算办法，科学核算建房面积，完善指标出让的管理机制，加强资金管理，规划定位立足长远，建立健全奖惩机制。

关键词：美丽宜居乡村建设;问题;对策;菏泽市

中图分类号 F323 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2021）07-0001-02

城鄉土地增减挂钩政策推进以合村并居为主要模式的美丽宜居乡村建设，为破解农村居住环境困境提供了强力支撑。作为全国第一批城乡土地增减挂钩试点且面积最大的省份，山东在政策支持和经验积累的基础上积极推进。由于配套政策措施、体制机制等还不够完善，工作中暴露出一些矛盾和问题。2020年6月初以来，网络媒体质疑“合村并居”的舆情迅速发酵，引起社会广泛关注。为响应群众关切，6月27日全省美丽宜居乡村建设会议召开并提出开展“回头看”。近期国家相关部委、省相关部门密集调查研究、问诊把脉，力求化解矛盾、稳妥推进。当前乃至今后一段时间，美丽宜居乡村建设是山东省各级党委政府的一项重要的工作任务。菏泽市是山东省乡村振兴战略实施的重点地区，处于重要地位。

目前，对于美丽宜居乡村建设的研究，多涉及政策建议、村居规划、产业发展等，相关研究没有回应当前社会关切和争议话题，未对菏泽在推进美丽宜居乡村建设中遇到的现实问题和矛盾进行深入剖析。为此，笔者通过调查研究，总结了前期菏泽市美丽宜居乡村建设试点的成功经验做法，分析了当前工作中存在的问题和不足，并形成意见建议，以推进完善政策措施，健全工作体制机制，解决具体问题，为各级党委政府研究和决策提供参考。

1 美丽宜居乡村建设的政策分析

1.1 美丽宜居乡村建设是乡村振兴战略的重要任务 乡村振兴战略是中国特色社会主义进入新时代的重大历史任务，是中共中央对“三农”工作作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代做好“三农”工作的总抓手。改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务，是建设美丽中国的重要途径。

1.2 城乡土地增减挂钩政策是美丽宜居乡村建设的重要政策支持 城乡土地增减挂钩政策，是指城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。通俗来讲，就是让农村居住紧凑起来，腾出一定面积的建设用地复耕为农田，将腾出来的建设用地面积以指标的形式出让给急需建设的城市发达地区，获取一定金额的出让金。政策的指导精神是，增减挂建设指标出让收入大部分资金用于补贴农村居民搬离老院落，乔迁新楼房，建设新型农村社区;另一部分资金用于当地社会事业，支持农村产业发展，实现乡村振兴。土地增加挂支持美丽宜居乡村建设的政策，是启动农村发展的资金孵化器，有利于破解产业振兴中的土地问题，也有利于破解美丽宜居乡村规划布局、居住提档升级等环境困境。

1.3 城乡土地增减挂钩政策是重大惠农政策 虽然有部分专家学者对城乡土地增减挂钩政策有所质疑，但仔细分析政策的初心，可以说这是一项有史以来突破性的重大惠农政策。如果没有增减挂用地指标出让政策，偏远的农村土地很难产生超过600万元/hm2左右的溢价价值。按照净产值15000元/hm2计算，40多万就需要40～50年的生产累积。更何况，农村出让的仅仅是建设用地指标，村集体的土地面积一点也没有减少，用于生产的耕地面积反而增加了。购买指标的地区，购买的仅仅是建设用地指标，而未买到实际的土地面积。而国有土地挂牌出让，是把土地使用权一次性出售了。如果不是有保护耕地红线、严控建设用地指标的国家政策，城市发达地区不会出这笔钱买建设用地指标，政策就是让城市发达地区拿出资金支持农民多种地，投资农村发展。从根本上说，这就是城市反哺农村、工业反哺农业的最大实惠，是农村居民分享国家社会经济发展红利的最好途径。

2 工作中出现的具体问题和矛盾

美丽宜居乡村建设是一项新时期的新任务，在工作推进中难免出现各种问题和矛盾。综合调查分析，找出目前工作中存在以下几个方面的突出问题：

2.1 增减面积的核算存在争议 目前的核算方法，村内坑塘、墓地、荒地、空置宅基地等未被认定为村居建设用地，导致职能部门认定的可出让建设指标面积远少于新增复耕面积，村民意见较大，干部工作难做。

2.2 土调面积与实际面积存在偏差 第二次国土调查数据形成至今十多年间，由于缺少宅基地规划储备，新婚分户的刚需建房存在占用耕地情况，目前职能部门不认可这些占地为建设用地，村干部不好解释，村民不能接受。

2.3 交易过程和出让金监管有待规范 增减挂土地指标出让价格动辄几十万，目前的交易模式和交易行为还不够公开透明，村民作为利益主体无法实施有效监管。出让金金额巨大，如果监管制度不健全，容易发生违规事件。

2.4 地方政府权限尚未明确 建设用地指标在省内交易，交易主体由县区政府相关部门主导经办。在资金使用权限上，县区和乡镇政府有多大支配权？留取多少管理服务费合适？目前尚未有成文的明确界定。

2.5 出让金的用途分配需要规范 地方政府将一定比例的出让金用于当地基础设施配套建设属于正常，但将绝大部分资金于农村是政策的方向。如果制度约束缺失，很可能发生地方政府挪用、占用出让金的情况。

2.6 建设规划不够长远 建设美丽宜居乡村，不仅是让村民集中居住、便于管理和服务，还应该考虑到城镇化进程的加速和即将随之而来的逆城镇化。有些地方规划新村采取城镇化模式，不符合乡村发展的长远功能定位。

2.7 群众的主体地位未得到充分尊重 由于宣传不够充分，群众对政策的理解不全面，存在抵触情绪。作为当事人和利益主体，群众建议没人听、困难无人管等现象仍然存在，群众的主体地位尚未得到充分体现和尊重。

3 对策建议

3.1 制定严谨细致的面积计算办法 建议在实地调研和充分分析的基础上，对住房占地、宅基地标准内的院落占地，其他占地（村头荒、坑塘、林地、墓地、道路、公共事业等）分类统计，分级核算，对照新建村居用地情况对应折减，计算增减挂土地指标面积。

3.2 核算建房面积是应尊重事实、分类施策 对于第二次全国土地调查后建房占用面积，根据具体情况分类施策。确实刚需建房而村里没有规划预留宅基地的，建议视为既成事实的村居面积;非刚需违规建房或占用基本农田建房的，作为违法占地处理。

3.3 完善指标出让的管理机制 建议尽快推进建立省级层面的建设用地指标交易平台，基层干部和村民可以知道指标的真实出让收入情况。健全省、市、县3级监管机制，确保交易的双方自愿、信息公开透明，防范违规违纪事件发生。

3.4 加强资金分配、使用和监管 在补贴拆迁农户的同时，地方政府统筹使用部分出让金用于当地农村基础设施、农田水利、公共事业等也是必需的。建议从制度层面明确各级政府统筹使用资金的比例，加强资金使用的监管，建立统筹资金的预决算公开制度。

3.5 规划定位立足长远 随着二、三产业的发展壮大，农业在社会经济中的占比越来越低，农村的功能将更侧重于生态和休闲。美丽宜居乡村建设规划应着眼于20年后，对标绿色、生态、休闲的发展方向。

3.6 建立健全奖惩机制 基层干部要面对千家万户的农民，解决复杂多样的具体问题，遵守工作纪律，保持良好作风，对于工作的顺利推进至关重要。建议完善奖惩机制，加强执纪监管以及时制止工作中的错误做法，同时让敢做事、能做事的优秀干部得到重用或获得奖励。

4 结语

美丽宜居乡村建设是一项涉及农村长远发展的重大事项，事关脱贫攻坚和乡村振兴，战略意义重大。城鄉土地增减挂钩政策是一项开创性的国家惠农政策，用好政策、完善措施、尊重农民的主体地位，是做好美丽宜居乡村建设工作的重要遵循。只要坚持执政为民、为民谋利的工作思路，美丽宜居乡村建设就能行稳致远，成为群众满意的民心工程。

参考文献

[1]许海英.实施乡村振兴战略推进生态宜居美丽乡村建设[J].河南农业，2020（17）：51-52.

[2]杨晓莹，王德信.乡村振兴战略背景下菏泽市生态宜居美丽乡村建设模式研究[J].农村经济与科技，2014，31（7）：295-298.

（责编：张宏民）