中国人民银行吉安市中心支行课题组

革命战争时期，根据地因遭遇残酷封锁和面临极大的军事压力，尝试发行公债，以解决一定时期内经费严重不足问题。因此，根据地公债发行经历了从无到有、从不规范到比较规范的发展过程。据《中国革命根据地债券文物集》记载，各根据地以政府名义发行的公债共有60余种，其中用于支援革命战争而发行的公债有34种，部分是以粮食债券的形式发行的，用于根据地经济建设事业而发行的公债有20种，用于赈济灾民而发行的公债有4种，其他类型的公债都是兼顾战争和发展根据地经济建设的需要或为落实党的某些政策而发行的。另外，除少数几次发行的公债具有中央公债性质外，绝大多数均为地方债。如抗战期间，各根据地公债基本是由各抗日民主政权独自发行，一般不经过陕甘宁边区政府批准。

国内已有学者从公债发行情况、公债政策内容、公债发行作用等方面，对革命根据地公债发行问题进行了研究。从现有研究来看，革命战争时期根据地公债发行研究已取得一定成果，但现有成果主要是从公债的发行、政策内容等方面进行概括性介绍和评价，主要集中于土地革命时期，缺少对整个革命战争时期根据地全地域的宏观梳理，部分文献仅针对特定公债品种进行了分析评价，缺乏对不同阶段公债发行的纵向比较分析和与国民政府公债发行的横向比较分析。革命战争时期不同阶段发行的公债有何区别？国民政府和根据地政府公债发行有何差异？本文基于上述两个问题，对革命战争时期根据地全地域的公债发行概况进行系统考量，从横向比较和纵向比较角度出发探讨公债发行的特点、作用及缺陷，并从中总结出当代启示和借鉴。

根据地公债发行概况

根据地公债发行历程及特点

据统计，革命战争时期，各根据地约有36项公债是完全以筹集战争经费为目的发行的。其中，土地革命时期共发行14次，抗战时期共发行7次，解放战争时期共发行15次。

土地革命时期：公债发行探索阶段

根据地公债的发行最早可追溯到1931年冬湘鄂西苏维埃政府发行的“水利债券”。但根据地公债发行主要集中在江西根据地（含湘赣省根据地、中央根据地、闽浙赣省根据地、湘鄂赣省根据地），始于1932年7月，终于1934年7月，先后发行了9种公债，发债总量为550万元。按根据地区域划分，中央根据地发行公债3次、总额为480万元，其他根据地发行公债7次、总额为70万元;按用途划分为革命公债和经济建设公债两类，其中革命公债发行9次、金额为250万元，经济建设公债发行1次、金额为300万元。因战争形势变化，从1934年起，经济建设公债的发行实际上演变成了军粮筹集行动。受根据地经济发展水平较低影响，根据地公债发行的面额普遍偏小，公债面额最小的仅5角，最大的也仅5元。但公债发行都对发行金额、发行方式、市场流通、还本付息等作出了相应的设计考量（见表1）。

抗日战争时期：公债发行完善阶段

根據地公债发行总笔数及发行总额都远超土地革命时期，绝大多数偿还期限在1年以上，属于中长期公债（见表2）。1937～1940年，各根据地仍然利用发行公债来充实抗战财力和发展生产。1941～1942年是抗日根据地公债发行的井喷期，陕甘宁边区、豫鄂边区、晋冀鲁豫边区等根据地共发行9笔公债，票面金额从贰元至壹仟元不等，面额较大，偿还期限为1～10年不等。1943～1945年，豫鄂边区、晋西北、山东抗日根据地等地仍将公债发行作为其解决财政困难的主要手段。据《烟台市财政志（1840～1985）》记载，在抗日战争后期，由于当时物价飞涨，若发行债券按价分期偿还，将损害群众利益，山东抗日根据地胶东区行政公署特采用发行战时借用物品偿还券形式，将借用物资一律折价成玉米发给群众，分5期偿还，这实际上是一种战时背景下的实物公债。

公债政策进一步完善。在公债发行方面，根据地成立了专门的公债发行组织，制定了详尽的推销计划，完善了发行手续，并特许用多种财物折价购买等。例如，为避免货币贬值，根据地采用了折算实物计值的方法，同时还出现了较为规范的实物公债。在公债偿还方面，根据地政府十分重视公债信用，公债的偿还基金真实可靠、专款专户存储，还制定了相对合理的还款计划，明确规定公债只有到每年还本付息时方可代替现金流通使用。

公债种类多样化。为保证抗日武装军费的供给，根据地发行了许多用于支援革命战争、筹措抗战经费的公债;为开展根据地经济建设，打破敌人封锁，根据地发行了大量经济建设公债;为赈灾救灾和安置灾民，根据地多次发行了救灾公债;为稳定金融、整顿财政，部分根据地发行了如晋西北巩固农币公债和冀鲁豫边区整理财政借款等公债。

解放战争时期：公债发行成熟阶段

各解放区为正确贯彻土地政策、救济灾民、恢复根据地经济建设等，都根据各自的需要发行了公债，最早发行的是晋察冀边区胜利建设公债，华东解放区先后有6个地区发行了公债。东北解放区发行公债种类最多，东北全境在新中国成立后还发行了生产建设实物有奖公债。1949年，随着解放军大举向江南进军，为迎接大军南下和全国即将到来的胜利，华南各根据地都先后发行了公债，粤赣湘边区、粤桂边区、闽粤赣边区等均发行了公粮债券。总的来看，解放战争时期解放区公债发行总笔数及发行总额均超过了土地革命时期和抗日战争时期，公债的面额单位一般是当地流通货币，公债筹款用途多样化，包括生产建设、公粮、救灾、赔偿损失等，偿还期限以一年内短期为主，部分公债面额甚至高达一万元、十万元、百万元等（见表3）。

公债发行的运行模式

批准机关。整个革命战争时期，除抗战时期极个别公债是呈请国民政府批准外，其他公债都是根据地政权机关按照自身制订的相关程序发行的。土地革命时期，全国苏维埃代表大会及中央执行委员会是公债发行的最高决策和审批机关;抗战时期，各边区参议会是公债发行的最高决策和审批机关;解放战争时期，人民代表大会和其他党政军机关是公债发行的最高决策和审批机关。

发行机构。革命战争时期，我党成立了公债发行和推销组织，如土地革命时期中华苏维埃共和国在财政部专门设立了公债局，负责公债的发行等工作，其他各根据地也相应成立了专门的公债发行组织，省、县、区、乡成立了公债发行委员会，公债发行的管理系统比较健全。

金额设计。从计价单位看，土地革命时期和抗日战争时期，根据地发行的公债主要是以银元、法币和根据地的货币作为公债面额单位;而解放战争时期根据地额外采用了实物折算的方法，即除了发行以流通货币为主要面额的公债外，还多次大量发行公粮公债。

票面金额。土地革命时期，由于根据地经济发展落后，债券面值基本以五角、壹元、贰元等小额票面为主;抗日战争时期和解放战争时期，由于货币贬值，出现了以佰、仟、万为单位的票面，公粮等实物公债的计量则采用了斤、石、担等一些符合民间传统习惯的计量单位。

认购形式。从认购对象来看，根据地公债绝大部分是由根据地各阶层群众认购的。从交款形式来看，公债除了货币认购外，还允许以谷子、布匹、棉花等实物折价购买。如1933年中华苏维埃政府下发《关于以烟叶纸豆花生等农产品折价购买经济建设公债的紧急通知》明确规定：“允许工农群众除米谷以外，还可以把烟叶、纸、豆子、花生、莲子、药材等工农产品折成现款购买公债。”

认购推销。革命战争时期各根据地公债的认购推销主要由各级党政组织系统来完成，根据地银行不购买。具有两大鲜明特点：一是制定了详细的公债推销计划，并根据实际情况适当调整。土地革命时期，中央根据地第一期及第二期革命战争公债推销采用的是指标分配层层推销的做法，根据实际情况，任务分配以各县为主，涵盖红军、党政团体、商人，各县分配任务存在较大差异，避免了一刀切现象。抗日战争时期，陕甘宁边区建设救国公债的推销也是分配数目至各县，并根据部分县要求酌减。二是采取广泛的政治动员和革命竞赛。除富农和大中商人可以责令购买外，公债推销强调自愿购买和党员干部带头购买，不可指派强迫。一方面是开展广泛的宣传动员工作，采用新闻、布告、公告、告示、广播等宣传工具，利用选举活动、集会、庙会、演剧等时机，向群众宣传购买公债的重要意义，使得群众了解到公债是有保障、有利益的。另一方面是坚持自愿认购和模范带头原则，开展革命竞赛。如1932年10月21日，中华苏维埃共和国临时中央政府发出第十七号训令，提出第二期革命公债采用政治动员的办法，用宣传鼓动的办法，鼓动工农群众自动购买，在县、区、乡、村之间开展革命竞赛。解放战争时期，东北解放区还多次采用了有奖公债的形式给予购买群众奖励。

偿还方式。根据地政府非常重视维护公债的信用，明确公债的偿还基金或指定担保机关。如根据《中华苏维埃共和国财政史料选编》，中华苏维埃共和国第一、二期革命战争公债规定“半年还本还息，从1933年1月1日起为还本还息时期，届时本利同时兑还”和“由各级政府财政机关、红军经理部、国家银行及政府所委托之各地工农银行、合作社等分别办理该项公债经售和还本付息事宜”。中华苏维埃共和国经济建设公债“以粮食调剂局、对外贸易及其他国营企业所得利润为付还本息之基金”。晋察冀边區制定的《晋察冀边区救国公债付息暂行办法》第11条也规定了付息机关、代理付息机关、付息手续、息款来源等。晋冀鲁豫边区生产建设公债条例规定，“本息基金，指定已办及新办公营事业收入及建设余利充之，由冀南银行专户储存。前项基金如有不足时，由金库如数拨补足额”。晋察冀边区胜利建设公债“以晋察冀边区统一累进税为担保”，苏皖边区政府救灾公债“以35年（即1946年）午秋两季粮赋收入为基金，由边区政府财政厅依照本公债还本付息所规定应付还之边币数额，按期如数拨交华中银行备付”。

根据地公债发行的历史缺陷

政策支持不足。一是发债主体较为分散，未形成统一信用。按照经济学界定，“公债是政府以信用向本国居民或向国外取得收入而形成的一种债务，它反映着以国家为主体的一种分配关系”。但当时受国民党政府的分割封锁和对日战争，各根据地或解放区并未连成一片，也没有形成统一的中央政权，各民主政权相对分散，信息也难以有效互通，导致发债主体较多，各根据地之间没能形成统一的信用体系。二是政策框架设计不足。一方面，由于经验不足，个别技术性条款脱离实际。以中央根据地第一期革命战争公债为例，《条例》第六条规定：“公债可用于抵缴国家租税，而且抵缴时间也没有严格限制，仅有的约束是抵缴1932年租税不计利息。”正是这“经验欠妥”的条款，使得一期公债还未到期就已经抵扣租税回到了政府手中，实际上没有起到筹资的效果，这也是第二期要发行120万元的重要原因。另一方面，期限设计不合理。如第一期革命公债期限只有半年，时间太短;而经济建设公债的期限为7年，在战争环境中时间又过长。

部分公债的发行规模缺乏充足的考量依据。从理论上看，公债的发行规模要以政府的负债能力及老百姓的生产生活水平为依据，而且要有较多的社会游资，但大部分根据地不具备这一条件。例如土地革命时期，各根据地均处于各省交界的贫困山区，经济落后、人民生活疾苦，社会游资非常有限。当时根据地公债发行虽然考虑了各地实际，但连续发行仍然超过了群众的承受能力。如1932年7月发行60万元革命公债，紧接着11月发行120万元，1933年7月又发行经济建设公债300万元，三期公债加起来达480万元，且在12个月内发售，明显超出了人民群众的认购能力。据估计，中央根据地基本控制的稳定人口约300万人，每人要摊到1.6元，而革命前江西农村每人每个月的生活费也就1元多。可见，购买1.6元公债对当时根据地人民来说是一个沉重的负担，说明根据地公债发行的规模尚缺乏充足的考量依据。

个别公债发行与财政经济政策衔接不够。一是与个别公债财政政策衔接不够。以中央根据地第一期革命战争公债发行为例，公债期限仅为半年且允许“以十足作用完纳各种租税”，也就是说公债可以部分地充当现金流通，导致还没有到公债兑付期，大部分债券即已流回财政部。从经济学角度看，作为政府借贷行为，半年期限不符合公债原理，与政府财政结算年度也不匹配，没有达到以发行公债来缓解财政困难的目的。二是个别公债引起了根据地经济波动。如晋察冀边区胜利建设公债的发行，虽然对解决大反攻后的财政困难起了应急作用，但由于购买公债紧缩了货币，在一定程度上造成物价下跌，出现了“谷贱伤农”问题，且由于物价暴跌，打乱了正常的经济秩序，影响了群众的生活。

革命战争时期国共两党公债发行比较

发行规模不同。一是主体不同。国民党大量公债（含内外债）都是以南京政府的名义发行的，主体相对明确;而共产党因长期没有建立起统一的中央政权，因而发债大多是各根据地政权的自主行为，主体较为分散。二是数量不同。1927～1937年土地革命时期，国民政府共发债25亿元，高出北洋政府时期15年公债发行总额的近3倍;而共产党领导下的江西根据地直到1932年才开始尝试发行公债，且发债总量仅为550万元，只及南京政府的0.2%。抗战期间，国民政府发债的数量更为庞大，据史料统计，仅内债就发行了24次，外加4种粮食库券，共折合法币56.1亿元;而同期共产党尽管也发行了19种公债，但折合法币不及1亿元。三是币种不同。南京政府因代表国家权力，不仅可以发行内债，还可以发行外债，其公债币种包含法币、美元、英镑、弗罗林（荷兰货币）等多种;而共产党的公债币种主要是法币和根据地银行币。

发行方式不同。为吸引购券者，国民政府通常采取高利息、大折扣等优惠措施来推销公债，一般都按面额八至九折销售，甚至还有低到六折、七折的，而偿还则按票面十足清偿，使持券人获得一部分超额收益。此外，银行资本家还可用认购的公债作为发行准备金，大量增发货币，从中获利。而共产党各根据地政府发行的公债，绝大部分是由根据地各阶层群众认购的，且都是按票面金额十足发行，利率水平也基本符合当时根据地的经济社会发展水平。

推销方式不同。为尽可能增发公债，国民政府大多动用国家权力，公债发行大多采用公开劝募、银行抵押、强制摊派等三种方式。共产党各根据地政府在公债发行中普遍采取政治动员、革命竞赛的方式，进行广泛而充分的宣传，鼓动群众自愿认购，逐步营造“不买公债是耻辱”的氛围。虽然在初期发行过程中存在简单摊派的现象，但根据地政府发现后立即予以了纠正。

借鉴和启示

公债发行必须坚持党的领导，充分发动和依靠群众。当年根据地经济基础十分薄弱，但公债却能顺利发行，这关键在于共产党领导的根据地政府代表广大人民利益，人民群众对共产党政权衷心拥护、甘于奉献，从而全力支援根据地财政和革命战争事业，出现了广大群众踊跃购买公债的热潮。当前我国已跃居世界第二大经济体，在百年未有之大变局的新形势下，我国的公债发行更应坚持党的领导，坚持群众路线，充分发动和依靠广大群众。要始终秉承为民情怀，贯彻以人民为中心的发债理念。

公债发行必须围绕党的中心任务，为目标任务完成提供保证。革命战争时期，革命战争是整个民主革命时期中国共产党最主要的中心任务，经济建设是另一项重要任务。因此，根据地政府发行公债就是围绕这一中心和重要任务展开，保证战争经费和根据地经济建设。改革开放后，经济建设是中国共产党的中心任务，我国的公债发行也必须围绕这一中心来进行。要根据我国发展阶段、环境、条件变化，用足用好公债，尤其是疫情发生后，公债发行更要精准施策，精准对接当下经济社会发展主题和中心，组合运用好中央和地方两个发债平台，保证脱贫攻坚和“六稳六保”顺利完成，为构建新发展格局提供强大动力。

公债发行必须坚持科学规划，加强顶层设计。根据地公债的发行彻底改变了过去各部队、各机关混杂的债务举借情况，开始由财政部门统一以债券形式公开筹集，它有明确的公债条例、有举债的规章、有还本付息的约束性条款。公债发行逐步成为各根据地一个常态化的财政政策，并逐步探索出了一条根据地政府债务举借的规范化路子。当前我国经济正由高速增长向高质量增长转变，公债发行应该吸取历史经验教训，坚持科学规划，重点加强顶层设计。一要厘清公债的政策目标。公债政策是宏观经济政策的一个子系统，是调节资源配置、经济利益及整个经济运行的重要杠杆之一。因此，目前我国公债政策应该厘定一个符合中國国情的清晰目标，切不可照搬个别西方国家的所谓“成功做法”，更不可人云亦云。以最近国内外争论的热门话题“财政赤字货币化”为例，弥补财政赤字的融资方式既可以是发行公债，也可以直接发行货币。发行公债其核心本质是通过“借钱”来弥补财政赤字，是必须要在一定期限内还本付息的，一旦开了“赤字货币化”这个口子，后果将不堪设想。土地革命时期，毛泽东主席《在第二次全国苏维埃代表大会上的报告》中指出，“国家银行发行纸票的原则，应该根据于国民经济发展的需要，财政的需要只能放在次要的地方，这一方面充分注意是绝对必需的”。因此，我国要理性确定公债的应债来源，不能打破“央行不得对政府财政透支，不得直接认购政府债券”的法律底线和对财政行为约束的最后一道防线，使公债发行既能满足财政需要，又能满足央行执行货币政策的需要。二是理顺公债流通体系。要下气力建立公债管理者、投资者，特别是承销团和做市商之间顺畅的流通渠道，以满足投资者对其流动性、安全性、增值性的要求。

公债发行必须坚持实事求是，遵循经济规律。公债的发行要始终坚持实事求是和遵循经济规律两个原则不动摇。一是要合理确定发债规模。要努力探索公债规模的最优化路径，根据我国财政经济形势和公债管理水平，确定公债发行的适度规模，财政部则要建立清晰的公债发行战略，并努力保持该战略的一致性，使公债市场始终沿着理性的方向发展。二是合理设定期限结构。要依据经济形势和群众需求，努力提高公债期限结构的科学化水平，做到短期、中期、中长期公债比例协调，以满足市场需求。三是适当丰富公债种类。革命战争时期，曾出现一些特殊情况，中国共产党和根据地政府尝试采用特殊办法，创造性地利用公债来解决实际中的特殊问题。当前全球受新冠肺炎疫情影响，经济受到极大冲击，我国也不例外。因此，我国除了发行用于弥补财政赤字和正常经济发展的公债外，还可借鉴革命战争时期公债的做法，根据不同时期的不同情况，适时发行种类丰富的专项公债。例如，面对新冠肺炎疫情对经济的冲击，财政部发行2020年抗疫特别国债1万亿元，全力支持疫情防控的经济社会发展。

（课题组成员包括中国人民银行吉安市中心支行江万友、周东龙、胡晓农、刘燕云、袁德华、孙倩，中国人民银行永丰县支行刘晓柏）