诸城市自然资源和规划局 王宗华

“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国一项基本国策。近两年，习近平总书记多次作出重要指示批示，强调耕地保护是关乎14亿人吃饭的大事，容不得半点闪失，要求严防死守18亿亩耕地保护红线，采取“长牙齿”的硬措施，坚决遏制耕地“非农化”，防止“非粮化”。今年，国家和省将开展“十三五”耕地保护责任目标期末考核，农村乱占耕地建房问题进行整治，自然资源执法监察“严起来”的导向更加突出，加强耕地保护，扭转违法用地多发势头，已成为当前土地执法工作中最紧迫、最艰巨的任务。如图1所示。

图1 停止违法用地

原因分析：

近几年，各地土地执法部门在解决违法占地问题上，思想重视，思路清晰，伴随着“违建别墅”“大棚房整治”“环保督查”“耕地保护督查”等系列专项行动，“管”“查”“拆”方式灵活多样，有效打击了新增违法用地行为的嚣张气焰，取得了较大的成效。但是在防止违法用地方面却一直沿用老路，从某市2018（461亩）、2019（435亩）、2020（474亩）三个年度违法数据分析，该市在管、查、拆、完善手续等方面做的工作较多，“发现在初始，解决在萌芽”成效并不明显。

俗话说“治病找根，平事找因”，通过对某市2020年17个镇街的违法用地数据调查分析发现，全市违法占用地耕地图斑97个，耕地面积473.79亩，其中72个违法图斑（耕地面积422.97亩）为5亩以上的中小规模企业，需通过村级集体或基层政府调剂土地（土地在村民手中）进行建设，占违法图斑总数的74%。调剂后出租的土地未批先圈、未批先占，圈而未种，占而未耕，从形式上就造成了违法占地情形。在72个违法图斑中，27个违法图斑受土地指标短缺情形的制约，少批多占，从而形成新的违法占地情形，其中17个图斑由违法当事人故意超范围建设原因导致，而另10个图斑则是由不合理报批土地造成的违法占地情形。

从上述数据显示，大部分违法占地的形成，都是从调地和圈占开始。村级集体与基层政府最先了解土地使用意图，最先掌握土地使用动态，同样也是防止违法占地形成的第一道关口。作为基层土地监管属地责任人，土地监管意识淡薄，监管职责欠缺，是第一道关口把关不严格的主要成因。

通过对该市违法占地情况调查，该市人多地少，土地后备资源十分紧缺，建设用地供需矛盾十分突出，块状批地、点状批地的确适应当前节约集约利用土地的实际。但通过对部分少批多占违法行为分析发现，报批土地过程中只批车间或建筑物，企业生产必备的道路及设施未报批，是形成新增违法占地情况的重要因素，因此合理性报批土地也是减少违法占地行为的一项有效手段。

解决对策：

一、土地执法部门对土地违法违规问题突出地区的负责人员进行约谈，指出其存在的问题，并及时追责和整改

国家自然资源督察机构近日对河北省秦皇岛市等20个土地违法违规问题突出地区（市、州、管委会）进行约谈。约谈明确要求，涉及的19市（州）人民政府和甘肃省兰州新区管委会要加大整改查处力，遏制违法违规问题，严防死守耕地红线。这次约谈的20个市（州、管委会）中存在的主要问题包括：一是新增违法违规用地总量大，在本省位于前列，有的区县政府主导的土地违法违规问题突出；二是2020年7月3日国务院召开农村乱占耕地建房问题整治工作电视电话会议以后，仍有顶风续建、新建问题，有的已被自然资源部公开通报；三是违法违规占用耕地挖湖造景；四是补充耕地不合规，有的在生态脆弱区占用法律法规禁止开垦的林地实施土地整治项目用于补充耕地；五是落实督察意见整改不力，有的存在敷衍整改、弄虚作假情形。

被约谈地区负责同志表示，正视约谈指出的问题，深刻吸取教训，坚决立行立改，全面整改落实到位，该立案的抓紧立案，该查处的坚决查处，该移送的坚决移送，对失职失责和弄虚作假问题，移交纪委监委严肃追责问责。如图2所示。

图2 违法行为要问责

二、定期培训，提升基层政府及村级干部管地用地水平

镇街政府作为土地属地监管责任的最基层政府，是调地、管地、用地的直接关系人，提升基层政府干部的管地用地意识是防止违法占地行为的关键。村级干部作为基层中的基层，既是集体土地的所有者又是管理人，要做好“防”字文章，应先从提升基层干部业务素质抓起。建议基层政府每季度定期组织土地监管业务培训，通过业务培训把中央对土地监管的“八不准”等相关政策传导至基层，树立正确的“发展观”和“政绩观”。思想重视了，认识提升了，管地用地的“严起来”举措才能实施，“防”字要求才能落实。

三、畅通报告渠道，建立快速反应应急机制

早发现，早整改，争取工作主动，一直以来是上级土地监管部门倡导的监管举措，早处理，干群矛盾小，执法成本低，在土地执法中早已形成共识，因此，畅通报告渠道，建立快速应急反应机制意义重大。在原有“卫片+信访+巡查”发现基础上，简化报告流程，设立县、镇、村三级实时报告土地违法微信群，县市主要领导挂帅，随时发现，随时报告，随时调度，随时处理。镇街政府成立土地执法监管快速应急反应小组，完善部门信息实时共享机制，第一时间获取消息，第一时间到达违法现场，第一时间制止解决，让“发现在初始，解决在萌芽”落到实处。

四、压实监管责任，完善监督考核制度

俗话说：“井无压力不出油，人无压力轻飘飘。”任何事情没有夯实责任，没有强有力的监管制度保障，很难取得预期的效果。建议土地监管部门从第一道关口开始，从严从实夯实监管责任，特别是镇街政府与村级干部责任，从制度上建立土地监管责任，与办公经费挂钩，与干部提拔重用挂钩，与年度考核挂钩的督导制度，做到真约谈、真问责，让土地法律法规真正起到约束和惩戒作用。进一步完善奖惩机制，实行量化管理，对区域内土地秩序管理好的单位和个人该奖励的奖励，土地管理秩序混乱的单位该惩罚的惩罚，从制度上维护属地监管职责的落实。

五、规范报地流程，进一步减少违法用地数量

土地执法监管不仅是执法业务部门的工作，更是整个土地管理部门的工作，无论建设用地报批、矿产修复、土地整理，还是设施用地备案等工作，都应从整个部门管理角度的大局出发，调动一切可调动的力量，遏制减少违法用地的发生。报地与违法看似无关，实则不然，特别是建设用地供需矛盾十分突出，用地指标短缺条件下，充分利用有限资源，统筹规划，科学布局，做到“宁可车间范围缩小，必备设施面积也不能少”，充分站在企业发展与土地管理的角度制图定界，合理报批土地，从源头上遏制违法占地的形成。

六、结论

遏制违法占地是一项综合性的整治工程，需要多措并举，梳堵结合，才能从根本上起到减少违法占地的作用。基层政府作为土地属地管理责任主体，有着举足轻重的作用。无论是查、管、拆，还是罚、扣、约，都是后续解决违法用地问题的手段。土地违法行为牵扯面广，后期处理难度大，社会影响深远，因此最好的办法是将其扼杀在萌芽状态，把“预防”这篇文章吃透、研深，才是减少违法用地的关键，才能把牢粮食安全主动权、牢牢守住18亿亩耕地红线。