李岩

自大航海时代以来，世界范围内发生了多次大国竞相崛起的浪潮，历经新航路开辟、工业革命、第一次和第二次世界大战，数百年时间里争夺世界霸权的葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、法国、德国、俄罗斯、美国、日本等多个国家，都曾一度各领风骚。然而有的盛极一时、没落收场，有的则保持了相对长久的优势。进入21世纪，国际形势风云变幻，加之去年突发的新冠肺炎疫情等重大事件，世界格局迎来了新一轮的调整周期。2018年6月，习近平总书记在中央外事工作会议上指出：当前中国处于近代以来最好的发展时期，世界处于百年未有之大变局。毫无疑问，大国崛起是一场国家间的竞赛，有成功者，有失败者。到底哪些因素是影响大国兴衰的关键所在？立足于新时代的历史方位，大国兴衰的过往历程中有哪些经验教训，值得我们进一步认真思考和重新考量？国家治理现代化，是否会成为破解21世纪大国崛起密码的“金钥匙”，并将发挥怎样的作用和影响？我们又该如何通过推进国家治理现代化，在新一轮大国崛起的国家竞争中占据制度优势？本刊特约记者就此专访北京大学何增科教授。

国家治理现代化的重申与意义及国家治理现代化的推进方向与作用影响

《领导文萃》：2013年在党的十八届三中全会上“推进国家治理体系和治理能力现代化”被列入全面深化改革总目标。这是“国家治理现代化”第一次出现在中央重要文件中，而且一经提出很快就成为了学界研究的一个热点关键词。2019年又围绕“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”这一主题召开了十九届四中全会，可以说进一步突显了国家治理现代化的重要价值。您觉得党中央近年来多次重申国家治理现代化的必要性和意义何在？

何增科：改革开放40多年，是中国现代化建设的一个“黄金时期”，同时也奠定了中国向现代化中后期阶段迈进的坚实基础。对国家治理现代化的重申，归根结底，是着眼于解决我们国家向更高水平、更高质量发展所必须突破的一些制约因素和问题。

工业化、城镇化、信息化、市场化、全球化等多种浪潮，正在持续冲击着现有的治理体系，既对当下的国家治理能力提出了挑战，也是推动国家治理轉型和进一步现代化的重要驱动力。可以看到，过往单纯依靠党和政府力量的发展模式已经遇到瓶颈，亟须注入改革创新动力，进一步激发经济社会发展的活力。同时，人民群众对社会公共服务、基层治理、政治参与等方面也提出了更高期望，迫切要求国家治理体系具有更大的制度包容性。因此，若想实现可持续的发展和稳定，就需要不断推动国家治理朝着现代化方向转型。

在“百年未有之大变局”背景下，尤其应该看到，推进国家治理现代化是近现代大国崛起竞赛的制胜法宝，是应对国际国内各种现实和未来诸多挑战的有效思路、有力举措、有为方向。

从“地理大发现”时代开始，现代化进程便在全球范围内陆续开启，国家治理现代化程度不仅是国家整体的现代化进程与命运的关键影响因素，还对近代以来的各国兴衰和国际竞争中的成败有着重要影响。

总而言之，如果国家治理现代化转型受阻，经济和社会等方面就难以朝着现代化方向发展;如果不进一步推进国家治理改革进程，市场化改革也难以继续进行。为了应对各种现代化浪潮的冲击，我国提出国家治理现代化概念来进行积极主动的回应。如果不回应外部挑战，我国就容易陷入全面的、系统的国家治理危机中，甚至会面临国家治理失败的困境，现代化进程也可能会因此夭折。

《领导文萃》：由此看来，治理现代化对国家的发展兴衰是至关重要的，那么两者之间一般具有怎样的关联和影响呢？

何增科：国家兴衰成败的根源，是人们长期不断追问和探索的一个问题。从国家治理现代化的角度考量，可以发现，优良的国家治理可以保障人民的安居乐业和国家的长治久安，而低劣的国家治理则容易使国家陷入内部动乱或外敌入侵的困境，有些国家甚至会因为战败而衰落或败亡。从“地理大发现”时代开始，现代化进程便在全球范围内陆续开启，国家治理现代化程度不仅是国家整体的现代化进程与命运的关键影响因素，还对近代以来的各国兴衰和国际竞争中的成败有着重要影响。在近代大国崛起和国际竞争中，具有大国潜力的国家在国家治理现代化方面的进展可以直接影响本国崛起的成功与否。

一言以蔽之，国家治理制度的质量优劣影响着国家的兴衰成败。组织和个人的行为选择会受到国家治理制度的质量影响，而组织和个人的行为选择的汇总可以决定国家治理的长期绩效，具体表现为国家的兴衰成败。政治治理制度的绩效差异可以影响官员的行为选择，例如他们究竟会廉政勤政，还是会以权谋私，这些关乎着政治稳定程度。经济治理制度通过界定和保护产权等方面的异同，来影响人们的经济行为选择，例如，他们会在寻求租金、寻求特权或垄断和创造财富之中做出选择，而前者影响着国家能否实现长期经济增长的目标。社会治理制度的绩效差异则影响着社会组织的发展，究竟会出现垄断的分利集团，还是共容性组织，这些决定着社会流动性的强度或阶级固化程度。文化治理制度的质量和性质影响着知识生产的收益高低和风险大小，从而决定着国家思想文化的繁荣程度。生态治理制度的质量和性质则会决定掠夺性开发和生态保护的收益高低和风险大小，进而影响生态环境的优劣。外部环境治理制度的类型和性质则会影响统治集团的行为选择，究竟是为了追求自身利益而发动战争，还是为维护和平的外部环境，这些决定会影响国家的发展前景，前者可能会导致国家陷入国力损耗或战败政权崩溃的危机，后者则可以使国家长期享受和平红利。

《领导文萃》：从国家兴衰角度来看，您觉得国家治理现代化的建构应当遵循怎样的内在逻辑，一般有哪几方面的建设要点？

何增科：我们国家提出的治理现代化，是一个具有中国特色的概念，也是一项重要的理论创新。综合关于国家兴衰的已有理论研究，强有力的国家、受约束的国家、负责任的国家和包容性的国家，是国家治理现代化追求的四个主要目标，同时也构成了国家治理现代化建构的四个维度。其中，强有力的国家是现代国家，它们拥有职业官僚群体和政治家，国家能力较强，且在国家—社会关系中享有必要自主性。受约束的国家是法治国家，它们的权力会受到宪法和法律的刚性约束，而且会存在以权力制衡权力的约束机制，从而保障公民的权利和自由。负责任的国家是建立了一种代表人民利益并向人民负责的政治责任链的民主国家，在这些国家，人民或其代表机关是权力主体，他们会通过选举政治家群体的方式来行使公共权力，这些职业政治家需要向人民及其代表机关负责，而职业官僚群体则在政治家的控制下依法开展公共管理工作。包容性的国家是指在经济、政治、社会、文化、生态和外交等各方面公共事务治理制度中，包容性制度占据主导的国家。

国家建设、法治建设、民主建设和治理制度建设是实现上述四个目标的基本途径。国家建设可以分为民族国家认同建设、国家机构和能力建设两部分。法治建设涉及法治逐渐取代人治的过程。民主建设则是指通过改革或革命来实现民主化的过程，政权组织形式也会随之变化。治理制度建设是从排斥性、垄断性、汲取性走向开放共享包容的治理制度的过程。包容性的治理制度有助于增强国内外民众对一国治理制度的认同和认可，在国内可以增强国家凝聚力，在国外会表现为吸引他国民众的“软权力”。

当然，国家治理现代化的“四大目标”之间存在着一定的张力。与目标相对应的“四大建设”在不同的国家，其具体顺序和发展重点也会有所不同。在国家治理现代化进程中，如果国家在某一或某几个方面出现建设长期停滞不前的状况，那么国家政体治理体制就会因此退化，掠夺性国家、自大任性的国家、汲取型国家、分利型国家等制度衰变的前兆也可能随之出现，放任不管则会导致国家衰落。其中，在掠夺性国家，统治者将国家视为掠夺被统治者的工具，这会导致政府的服务之手变异为“掠夺之手”。在自大任性的国家，统治者几乎不会受到其他权力主体的约束和制衡，他们可能会为了追求自身荣耀或不切实际的目标而恣意妄为自大任性。在汲取性国家，汲取性政治和经济制度会在各项治理制度中占据主导地位。在分利性国家，在事关利益分配的国家立法和决策的过程中，占据主导地位的始终是那些狭隘的、排他性的分利集团。

近现代大国崛起历程及其国家治理经验教训

《领导文萃》：按照上面的理论框架，从历史上看，近现代以来的大国崛起主要经历了怎样的演进过程？

何增科：15世纪以后，人类社会曾出现四波大国崛起的浪潮，先后出現了9个世界性大国，它们分别是葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、法国、德国、俄罗斯、日本和美国。

第一波浪潮是葡萄牙和西班牙的崛起。葡萄牙和西班牙在现代国家建设上先行一步，在欧洲最早实现了国家的统一和稳定，率先建立起相对集权的中央政府，同时增强了经济治理制度的包容性，从而在16世纪成为第一波崛起的世界性大国。相较于同时期的其他国家，葡萄牙和西班牙的政治优势源自它们率先开启的现代国家建设进程，它们还通过向富商和私人探险家开放探险和占领活动的收益权，来调动这些冒险家进行对外扩张活动的积极性，并增加了经济治理制度的包容性。在政府和私人力量的共同推动下，世界性大国由此诞生。但是，此种崛起模式的后劲却稍显不足，对外掠夺并未推动国内社会经济朝着现代化发展。

第二波浪潮是荷兰的崛起。从西班牙统治下赢取独立后，荷兰建立了世界上第一个资产阶级掌权的共和国，以及包容性的经济和宗教治理制度，并在17世纪崛起为世界性大国。荷兰之所以能够战胜竞争对手，主要源于其建立了一个强有力的、负责任的和具有部分包容性的现代国家，并在国家、治理制度和代议制民主等建设方面获得重要优势。但是，此种崛起模式过分依赖对外殖民扩张和暴力来维系海外贸易，虽然实现了商业和金融业的现代化，却缺乏国内工业现代化的支撑。

第三波浪潮是英国的崛起。18世纪英国在第三波大国崛起竞赛中胜出，是因为它在国家、代议制民主和法治建设中处于领先地位，而且建立起包容性的经济治理制度和文化治理制度。除了具有与前两波浪潮中崛起的大国的相同要素，例如殖民扩张、海权和暴力的商业贸易之外，英国还具有“工业革命”优势。18世纪下半叶，英国成为世界上第一个工业化国家。正是因为具有雄厚的物质基础和技术实力，英国才能在之后的殖民扩张、商业贸易和海权争夺中长期领先对手并保持世界霸主地位。

第四波浪潮是美国的崛起。美国建国后，建立了比较均衡完整的现代国家治理体制，并在国家、法治、民主、治理制度四个方面建设中都取得了充足的进展。美国可以从潜在大国发展为现实大国，主要是因为在国家治理现代化的各个方面，它都发展得比较均衡。相较于前三波崛起的大国，美国不仅掌握了包括制海权、殖民扩张、暴力的商业贸易、工业革命在内的相同元素，还多了两个新要素——技术创新和软实力，这使得它在第二次工业革命和信息技术革命中处于领先地位。

在上述四次大国崛起的浪潮中，自然也伴随着其他强国的激烈竞争和挑战。其中，法国在大国崛起道路上经历了波旁王朝时期、拿破仑帝国时期、路易·波拿巴统治时期三次崛起与衰落。在王朝复辟和革命反复交替，帝制和共和重复轮换的过程中，法国的政治动荡持续了近百年，国家治理现代化进程曲折往复，这使得法国在大国崛起竞赛中落败于英美等国。德国在19世纪才开始现代化进程，但是推进现代化和实现大国崛起的速度很快。1871年国家统一，使德国逐渐成为一个强有力的国家，但专制主义君主制的保留意味着它尚未完成民主和法治建设任务。作为两次世界大战的策源地，战败中断了德国的崛起进程。二战后，以美国为首的战胜国对德国进行了民主化改造。除了在政治上补齐民主和法治的短板，德国还通过建立社会市场经济制度来推动经济发展和社会和谐，这使得它在随后的发展中更加全面协调。由于欧洲列强炮舰政策的外部压力，日本开启了现代化进程。明治初期，日本是以天皇为首的神权专制政权。1889年《明治宪法》颁布，确立了近代天皇制，实际上，只有极少数军阀、贵族和官僚掌握国家的统治权，这是一种维护政阀和财阀特权利益的寡头专制政体。此后，日本逐渐由强有力的国家畸变为扩张掠夺和自大任性的国家。日本帝国的崛起和衰落都离不开侵略扩张战争，它们既依靠对外掠夺和汲取财富而崛起，又因战败而灭亡。可以说，这一时期，日本在国家治理现代化的两个重要方面（民主建设、法治建设）严重滞后。二战后，在美国当局的主导下，日本通过了和平宪法，并开始了民主化改造，弥补了民主、法治和现代社会保障制度的短板，建立了现代国家治理体制。

不难发现，正是因为国家治理现代化进程停滞不前甚至倒退，葡萄牙、西班牙、荷兰、英国才在崛起为世界性大国后又都衰落下去。与之相应，法、德、日、俄等国的崛起之路屡次起落反复，也是因为它们的国家治理现代化进程不断在进步与倒退间徘徊，也可以認为，国家治理现代化的畸形发展是其在大国崛起道路上遭遇起落和挫折的重要原因。

此外，值得一提的是，俄罗斯的现代化和大国崛起过程历时数世纪，横跨沙皇和苏联两个时期。在沙皇时期，以彼得一世“西化兴国”、叶卡捷琳娜二世“开明专制”、亚历山大二世取消农奴制的改革为代表，在内部危机和外战失败的双重压力下，自上而下的改革多次出现。此外，在强有力和汲取性国家的结合下，俄国的工业化和现代化进程稳步前进，但社会危机也随之出现，这些因素导致其畸变为扩张掠夺性国家。在侵略战争中，俄国四面树敌，外战失利也加深了国内危机，最终十月革命的炮声埋葬了沙皇专制的俄国。此后，苏联在二战后崛起为两个超级大国之一，但是在1991年又迅速解体。

《领导文萃》：从这些大国兴衰的历程中，可以总结出哪些值得我们借鉴的国家治理现代化的经验和教训呢？

何增科：通过回溯历史，不难发现，正是因为国家治理现代化进程停滞不前甚至倒退，葡萄牙、西班牙、荷兰、英国才在崛起为世界性大国后又都衰落下去。与之相应，法、德、日、俄等国的崛起之路屡次起落反复，也是因为它们的国家治理现代化进程不断在进步与倒退间徘徊，也可以认为，国家治理现代化的畸形发展是大国在其崛起道路上遭遇起落和挫折的重要原因。

当然，近代以来大国崛起的模式不是单一的。对外扩张、建立殖民帝国、掠夺财富剥削殖民地是近代早期崛起大国的常用手段，它们借此来增强国家实力。作为后来追赶者，荷兰和英国则需要苦练内功，通过商业或工业革命的方式来增强国家经济和军事实力，并借此在争霸中获得优势地位。至于那些获得独立的前殖民地国家（美国），它更需要依靠内部经济的长期增长和世界科技创新中心的地位，来提升经济军事势力，赶超并取代现有大国。二战后，在民族解放和独立的浪潮中，各殖民地半殖民地国家先后独立。在这种情况下，依靠侵略扩张、建立殖民帝国的崛起模式不再适用。

一般而言，国家治理现代化的发展可以推动大国崛起，国家治理现代化的倒退则会中断崛起进程。一方面，有些大国会因为国家治理现代化的倒退而丧失先前的政治优势，并被新崛起的大国赶超，进而出现相对或绝对衰落的情况。另一方面，维持国家治理现代化各方面的均衡发展是大国崛起和长期发展的关键。相较于先崛起国，后发国家若想实现赶超目标，既需要强有力国家的指导，又需要官民通力合作。在此过程中，如果民主化和法治化的进程受阻，落后于经济现代化，那么强有力的国家极有可能因为缺少法治、分权制衡、民主责任制等机制约束而畸变为扩张掠夺和自大任性的国家。这样的国家不仅是本国人民的灾难，还会给其他国家人民带来浩劫。此外，这种国家的统治者可能会犯下对内或对外都无法挽回的“颠覆性错误”，大国崛起进程也会因此而意外中断。

总之，那些成功崛起的国家大多是因为国家治理现代化停滞或倒退而衰落的。这种停滞或倒退危机先使这些国家畸变为掠夺性、自大任性、汲取性或分利性的国家，再加速它们的衰落速度，最后让它们在大国崛起竞赛中被他国赶超。与之相反，像法国、德国、日本、俄罗斯这样的后发国家，它们往往采取政府主导、改革推动、官民合作的模式，来完成大国崛起和现代化目标。在向先进国家学习时，后发国家通过制度移植和自上而下的改革，来建立包容性的治理制度和强有力的国家;依靠官民合作和国家主导资源配置的方式来增强经济军事实力。但是，在实现国富兵强的目标后，这些国家因为缺乏民主和法治建设、国家治理现代化发展得不均衡、尚未建立民主责任制来约束强有力的国家、缺少法治和分权制衡机制来平衡自主性国家，而蜕变为扩张掠夺性和自大任性的国家。此外，这些国家的社会矛盾也异常尖锐。这主要是因为汲取性制度大行其道，人民缺乏影响力和话语权，社会政策缺失，社会问题频发。为解决上述问题，这些国家不约而同地选择了侵略扩张、发动争霸战争的崛起道路，纷纷成为了区域乃至世界大战的策源地。这种崛起模式在给本国和他国人民带来灾难的同时，还中断了后发国家的崛起进程。幸运的是，在外国占领者或本国革命者的努力下，这些国家开启民主化进程或进行民主革命，逐渐补齐了民主和法治的漏洞，实现了国家治理现代化各方面的均衡发展和政治经济社会现代化的协调发展，最终走上了健康发展道路。

推进国家治理现代化：迎接“第五波”大国崛起的挑战

《领导文萃》：在21世纪的今天，您如何看待当前的大国竞争和发展的态势？

何增科：近现代大国崛起与衰落的历史表明，国家治理现代化的成败得失在大国兴衰中发挥着极为重要的作用。21世纪后，“第五波”大国崛起的浪潮涌现，新一轮大国崛起竞赛悄然开始。一些新兴大国为了成功崛起而奋发有为，同时展开激烈竞争。近年来，中美贸易战、全球新冠肺炎疫情等突发事件，也进一步增加了国际格局变迁的不确定性。作为世界上唯一一个超级大国，美国试图继续保持世界领导国地位，其他发达国家（德国、日本等）则在世界性大国的门槛前跃跃欲试，新兴大国也出现了强劲的追赶势头。在全球化和核武器时代，侵略扩张模式与大国崛起新路背道而驰，经济增长、技术创新、国际贸易是唯一合理的选择。此次大国崛起竞赛的制胜关键是国家治理现代化竞赛的胜负。若想在国家治理现代化竞赛中获胜，国家则需要比竞争对手更加强有力、更具责任感、更有包容性、更受约束，需要在国家、民主、法治和治理制度建设中取得长足且均衡的发展，需要国家、市场和社会三大系统的共同推动。唯有此，国家才能保持创新活力，实现经济长期增长的目标，逃离“颠覆性错误”的陷阱，避免陷入丧失竞争优势的局面，保障公民自由、权利和尊严，从而在大国崛起的竞争中脱颖而出。

若想在国家治理现代化竞赛中获胜，国家则需要比竞争对手更加强有力、更具责任感、更有包容性、更受约束，需要在国家、民主、法治和治理制度建设中取得长足且均衡的发展，需要国家、市场和社会三大系统的共同推动。

《领导文萃》：为了迎接全球竞争与合作，我们应该如何推进中国特色的国家治理现代化？

何增科：从制度维度来讲，国家治理现代化体系包括經济、政治、社会、文化、生态、政党等多个领域，涵盖基层、地方、区域、全国乃至全球等多个层次。

党中央已经针对如何推进国家治理现代化做出了总体部署，提出了包括路线图、时间表、任务包在内的一套系统方案。这里我仅围绕国家治理现代化的内在要求谈谈自己的几点思考。

第一，在坚持中国共产党的全面领导下，让各类治理主体在国家治理中更好地发挥积极作用，从而实现国家治理现代化。同时，国家需要向市场、企业、社会组织、基层自治组织、地方政府下放权力，完善社会参与和监督机制，调动各类治理主体的积极性，保障经济社会长期发展的活力，进而完成国家治理现代化各方面均衡发展的目标，合力实现国家治理的绩效目标。

第二，在国家治理中，需要健全反馈、调节和完善机制，推动现代化进程可持续且稳定的发展。此外，政治沟通和制度发展应该是上下互动的，需要中央顶层设计与地方和基层自主创新相结合，尤其是要规避下级对政策执行效果的“报喜不报忧”。只有获得政策执行效果客观真实的评价信息，发现问题，及时修正，才能不断促进制度的健全和完善。同时，有必要注重发挥专家学者、媒体记者和民间专业民意调查机构的作用，以及法律法规的衡平纠偏作用，让各类治理主体在宪法和法律的约束下维护社会的公平正义，进而实现规则和程序之治。

第三，建立决策咨询机制和协商民主制，提高公共政策决策的质量。二战后，现代公共决策体制的新特点是谋断分开。在这种理念的指导下，决策咨询不断发展壮大，作为对代议制民主的补充——协商民主也得到广泛应用，这些都有助于提升公共政策的质量。如果想要提高立法和公共政策的质量，我国可以考虑建立一个相对独立的决策咨询系统，并在各级党政决策和人大立法的原有程序中加入决策咨询程序。同时，我国还可以考虑建立各级党委决策咨询委员会，激励决策咨询委员在政协常委会中任职，形成先咨询后决策的法定程序。此外，我国还可以在各个层级、领域的公共政策决策前咨询环节推广比较成熟的协商民主技术，例如协商性民意调查等。

第四，重视教育，建立政治家、职业文官、法官、律师等专业人才的培养体系，提高国家治理的专业化水平。中共十九届四中全会提出“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”，习近平总书记也强调，既要坚持和巩固好经过实践检验的行之有效的各项制度，也要继续加强治理制度的创新，把实践中探索出来的好经验和好做法，总结凝练、上升转化成制度和法律——这是一项系统、艰巨、考验智慧的长期工作，需要大量谙熟现代化治理理念、规范、技术和政策工具的专业人才。因此，在国家治理现代化进程中，中国需要培养专业人才，在法律的框架内，为政治家、职业文官、职业法官、检察官和律师等行为主体划分权责和保障范围，提高国家治理的专业化水平。

第五，推动核心价值体系的普及化和内化，夯实国家治理体系的基础。透明、参与、法治、责任、公正、包容、效益、廉洁、和谐等是现代善治所倡导的基本价值，它们与社会主义核心价值观具有内在契合性和逻辑一致性。只有使各类治理主体内化核心价值体系，并且在形塑治理主体的规则和程序设计中有所体现，国家治理制度体系才能良好运转并符合善治的要求，才能建立一个真正良好的、有效的国家治理体系，才能实现国家治理现代化目标。对此，各类治理主体，尤其是党和政府，需要自觉承担政治教育和政治社会化的责任，推动核心价值体系的普及化和内化，加强官员和民众的普遍认同感，让他们自觉践行核心价值体系，从而为现代国家治理体系夯实社会基础。