孙恒有 聂欢

摘 要：自由贸易试验区制度创新先试先行，经过几年的发展，一大批可复制的实践经验推广到全国。双循环新发展格局下，自由贸易试验区需要更全面的深化改革和更高层次的对外开放，但却面临一系列体制机制问题的制约，突破自由贸易试验区体制机制创新瓶颈，需要在优化事中事后监管、加快贸易便利化进程、扩大市场开放、健全法制保障体系、打造一流营商环境五个方面持续发力，把自由贸易试验区建设成为促进双循环新发展格局的制度平台，在国内循环中引领带动产业升级，在国际循环中增强国际资源配置能力。

关键词：双循环新发展格局;自由贸易试验区;体制机制创新

新冠肺炎疫情全球大流行使原本就处于深刻变化中的经济环境更加具有不确定性，面对错综复杂的国际环境和风险交织的国内环境，中国适时提出构建“双循环”新发展格局这一长期战略。双循环新发展格局是实现中国经济高质量发展的重要途径，当然也对自由贸易试验区的建设提出了更高的要求。自由贸易试验区作为促进国内国际两大循环的有力支撑，不仅需要发挥制度优势引领国内循环，也需要对接国际标准促进国际循环。然而自由贸易试验区更深层次的改革和更高水平的开放需要体制机制的创新先行，突破体制机制这一基本制度因素的制约，未来自由贸易试验区才能高质量建设，发挥其促进两大循环的作用。

一、中国自由贸易试验区体制机制建设概况

（一）以优化政府服务为核心的管理体制机制基本建立

中国各大自由贸易试验区以优化政府服务为核心，在明确权力清单、创新事中事后监管、行业组织协同参与方面成效显著。目前，中国已经使用责权明确的“全国统一清单”，全国推广“证照分离”政策，不仅能便利企业业务办理，而且明确了政府服务权限，避免出现政府和市场边界模糊的问题。例如浙江在知识产权管理方面，设立专门机构综合管理专利、商标、版权，推出知识产权专用公共服务平台。事中事后监管方面，把企业信用、交易记录等信息纳入综合评价体系，同步到监管服务平台，为分类监管提供依据。例如河南省自由贸易试验区实现企业信息归集共享和联合运用，并且信息共享平台的参与量和信息数量位居全国前列。行业组织协同参与治理方面，选取第三方信用服务机构对外资企业信用评级，实现政府、企业、社会协同监管，共同参与治理。例如陕西自由贸易试验区西咸新区通过社会治理网格化，实现“一个平台指挥、一支队伍治理、一套机制保障、一个网格服务”的模式，打造共建共治共享的社会治理格局。

（二）以贸易便利化为核心的贸易监管体制机制更加高效

贸易监管体制机制的创新成效集中体现在“单一窗口”建设、监管程序简化、监管技术升级三个方面。首先，进一步丰富“单一窗口”职能，推进运输仓储、报关结算的电子化和无纸化，形成以贸易数据为核心的“通关—监管—决策”三位一体的生态链。例如福建自贸试验区“单一窗口”3.0，聯合40多个管理部门，涉及100多项管理口岸政务和贸易服务。其次，在通关程序简化方面，依据经营者的信誉划分等级，在风险可控范围内减少检疫工作，对于信誉良好、质检合格的企业，优先办理，简化通关流程。例如“海运进境集装箱空箱检验检疫便利化措施”和“先进区、后报关”等措施。最后，在监管技术升级方面，把“互联网+”引入监管系统，自动获取不同状态货物的库存并与海关监管联通，实现自动识别分类、对比判别、核验通关。此外在信用监管的基础上分区域储存和分类监管，运用可视化信息技术实现商品信息溯源，提高监管效率。例如武汉海关创建信息化平台，实现申报电子化、审核智能化、查验无纸化。

（三）以“负面清单”为核心的外资监管体制机制更加透明

自由贸易试验区探索外商投资监管体制改革，主要成效体现在完善以负面清单为核心的事中事后监管模式。首先负面清单持续缩短，市场准入不断扩大。《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》由37条（2019版）减至30条，进一步丰富地方性准入措施并严格遵循“边界法定”，具体是在金融、基础设施、中药饮片等领域扩大市场开放。自由贸易试验区外商投资负面清单开放度和透明度不断增强，需要构建与之配套的事中事后监管体制。在事中事后监管方面，优化准入后监管措施，引入信息监管和信用监管，提高监管体制透明度。例如浙江自由贸易试验区推出守信激励和失信约束的奖惩机制，强化外商投资实际控制人管理，对外商信息进行公示。

（四）以立法、司法为核心的法制保障体制机制基本成型

各大自由贸易试验区确立了从管理体制、贸易便利到综合监管方面的法制框架，基本形成依法引领改革法制建设环境。首先立法更加科学化，推动重点领域和关键环节改革的配套立法。例如《中国（天津）自由贸易试验区条例》顺利实施，国家部委和市级各部门落实出台近 200个配套支持文件。其次司法机制不断完善，设立专门法庭和法律信息服务窗口等专业机构处理与自由贸易试验区相关的法律事务，对于解决争端的方式采用诉讼机制和非诉讼机制相结合， 形成以法院为主、仲裁调解为辅，多种服务方式并存的多元化纠纷解决机制。例如广东自由贸易试验区深圳前海蛇口片区选任13名港籍陪审员，进一步深化港籍陪审员制度;河南建立自由贸易试验区法律服务体系，并上线河南法律服务网，确立自由贸易试验区专门法律顾问，构建“三位一体”仲裁机制。

（五）以开放、自由为核心的营商环境体制机制初显成效

中国一直致力于营商环境的改善，解决长期以来困扰“放管服”领域的突出问题与关键难题。目前，全国自由贸易试验区营商环境的优化取得了阶段性进展。在金融领域开放方面，推进外汇改革创新，促进贸易和投融资便利化，简化经常项目外汇收支手续，允许区内符合条件的融资租赁业务收取外币资金，完善金融风险体系建设，构建金融安全网。例如陕西自贸试验区率先开展国际融资业务，惠及上海、浙江等地约150家中小微企业。在优惠的税收政策方面，自由贸易试验区内实施减税让税，对跨境电商等特殊领域进口限值限额放宽要求。例如海南对全岛封关运作，简化合并税制后，对进口征税目录以外的商品，免征进口关税。

二、中国自由贸易试验区体制机制创新面临的瓶颈

（一）管理体制创新不够

自由贸易试验区本身的管理机制并不顺畅，导致中央与地方政府部门、自由贸易试验区与政府部门之间协调成本过高，阻碍信息传递。首先，部门间存在权责不明确的问题。许多自由贸易试验区与当地经济功能区的叠加或重合，仅在原有经济功能区架构的基础上增加少数几个与自由贸易试验区相关的部门，在实践中难以协调各经济功能区的管辖。其次，事中事后监管模式有待优化。自由贸易试验区在信用等级划分、审批程序简化、监管模式透明等方面还与国际标准有很大差距。最后在协同社会组织共同监管方面，自由贸易试验区普遍存在除政府之外的监管主体参与过少的问題，且大都是采用政府主导下的第三方合作或预留电话反馈等方式，没有真正实现社会组织或企业直接参与监管程序。

（二）贸易监管效率不高

“单一窗口”建设是实现贸易监管的重要平台，其参与主体广泛且贯穿贸易活动整个过程。中国的“单一窗口”建设存在信息不够透明、共享机制不够完善、部门之间协调不够通畅等问题，导致政府和企业未能及时交换信息，阻碍货物通关便利化。通关程度有待进一步简化，距离全国实现“一次申报”还需要时间。在监管技术方面，互联网、大数据等先进技术在贸易监管方面的应用不够广泛。例如目前采取企业信用管理和“经认证的经营者（AEO）”互认制度的分类监管并没有与大数据和信息共享平台结合。

（三）外商投资监管模式单一

中国对投资开放带来的风险防控目前还主要以行政管制为主。自由贸易试验区的管理方式延续了保税区的边境关税原则“一线放开，二线管住”，即在自由贸易试验区的地域范围内实行“负面清单”以外的产业开放，但事实上绝大多数的投资活动很难限制在一定区域内。例如新技术会不断催生出跨境电商、融资租赁等新业务，“外商投资负面清单”的更新速度往往跟不上这些行业的更迭速度。此外与负面清单相配套的监管模式单一。外资监管审查标准和程序与国际成熟自由贸易区相比存在标准不够清晰、操作流程不够规范等现象，都直接导致外资进入成本过高，阻碍资本的国际循环。

（四）配套法制保障存在缺位

自由贸易试验区采用的负面清单持续更新，规则条例为适应不同时间和地方的需求呈现“碎片化”现象;此外缺乏专门的营商环境法以及法律授权的缺位，导致目前的法律体系缺乏必备的稳定性和适应性。例如浙江围绕自由贸易试验区吸引总部经济、培育重点产业等问题制定相关办法，但并未对相关条例进行系统性梳理，缺乏规范性，导致区内机构改革、行政管理和监管等投资贸易活动效率低下。此外司法保障机制和纠纷解决机制不足。自由贸易试验区的开放程度高，贸易主体和贸易方式复杂，自由贸易试验区的司法机制不能妥善解决金融、文化商贸等服务领域的法律纠纷问题。

（五）营商环境吸引力不够

近年来，虽然优化营商环境的措施初见成效，中国在国际上的营商环境排名也大幅度提升，但是与国际成熟的自由贸易区相比还有很大差距，而且报告显示的仅仅以北京、上海为代表，并不能体现中国自由贸易试验区整体情况。营商环境问题主要体现在以下方面：首先中国自由贸易试验区在金融开放方面的限制较多，风险防范能力及金融制度也尚待完善，企业在资金自由兑换、跨境流动方面依然受到限制。其次税收优惠机制在国际上没有形成有效的竞争力，无法兼容国际标准。最后人员流动限制方面，仅海南对59个国家实行免签，而国内其他自由贸易试验区对人员流动还有较为严格的限制条件，即使配套人才引进策略也难以引进国际高层次人才。

三、双循环助力中国自由贸易试验区体制机制创新的建议

（一）优化事中事后监管，创新管理体制机制

以双循环新发展格局下国内地区间行政壁垒消除、市场间障碍减少等措施为引领实现管理体制创新。首先应明晰政府权力清单，建立政府与自由贸易试验区的协调机制，根据各自由贸易试验区制度创新的需要，把省级管理权限下放至各片区。虽然企业主导模式在中国暂不可行，但可效仿新加坡管理体制经验，在上海、广东、天津等自由贸易试验区试点“政府主导、企业参与”的管理模式，让行政管理更具灵活性，根据企业需求提升自由贸易试验区协调能力和制度创新水平。其次优化政府服务职能，政府在“事中事后”模式中强化监督，弱化审批。自由贸易试验区内应删除不必要的审批环节，推行 “一次办理”，向国际化标准看齐。最后在实现协同监管和共同治理方面，不仅需要政府部门之间的合作管理，也需要社会组织、企业等协同监管，应充分发挥网络平台优势，创新像网络实时在线服务、反馈问题透明共享等协同治理的方式。

（二）加快贸易便利化进程，优化贸易监管体制机制

国际产品市场和服务市场的大循环能够给自由贸易试验区带来先进的监管经验和监管技术，也对贸易监管体制提出了更高的要求。首先要完善国际贸易“单一窗口”，积极与企业合作，利用大数据、区块链等技术，建立自由贸易试验区信息服务平台、事中事后监管平台等，形成完整的归责机制。其次要优化监管程序，以海关正面监管和企业经营的衔接为基础，形成事前风险预测、事中真实性核查、事后进行差别化管理的完备监管模式。对金融行业的监管借鉴国际经验，建立严格的信息披露制度和风险防控机制。最后要推进“智慧监管”，建设涵盖“企业、商品、客户”的大数据分析系统，实现系统监管和分类监管的智能化结合。此外对标新加坡“一站式”服务，引入“互联网+”的数据共享功能，形成更加高效便捷的监管模式。例如仅凭借单号或名称，就能在系统内获取库存数量、生产单位、入境口岸等一系列信息，实现“去向可查、源头可溯”。

（三）扩大市场开放，完善外资监管体制机制

实现双循环格局下国际资本循环，需要自由贸易试验区在开放领域内对国内和国外资本一视同仁，促进不同所有制的市场主体共同成长。首先进一步缩减负面清单，扩大外资准入。利用自由贸易试验区的优惠政策吸引更多外资，需要对标国外自由贸易区外资准入标准，开放新领域、开拓新业务。此外在引进外资时要保证有关国民经济命脉的重要行业具有抵御外部市场的冲击的能力，用前瞻性和科学性的角度制定负面清单具体细则。加强事中事后监管模式，对于贸易监管领域的信用监管和智慧监管同样适用于对于外资准入的把控。例如引入第三方信用评估机构对与外资质量进行评估报告，对外资使用情况全过程监控，在监管系统内建立外资企业设立信息、征信等级、惩戒处罚等数据库和信息共享平台，建立只用上传和下载数据就能全方位防范外资风险的监管体系。

（四）完善立法司法模式，健全法制保障体制机制

“凡属于重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治工具，加强对相关立法工作的协调。”没有完善的法制保障体系，就无法维持长期稳定、规范的市场环境，因此建立一套服务于自由贸易试验区的法律体系尤为关键。首先可以借鉴新加坡立法经验，由国家主导设立《自由贸易试验区法案》做好顶层设计，各自由贸易试验区配套《管理办法》或《条例》保障具体运行。其次梳理自由贸易试验区与其他经济功能区重合的相关规定并统一标准，针对性地完善自由贸易试验区所涉及领域的制度，对于落后或有误的法律制度及时调整更改。最后对于跨境电子商务、期货保税交割、融资租赁等新兴贸易业态，及时补充相关条例和保证相关部门权限。在司法机制方面，联合海关、税收、市场监督等部门形成并联执法的协作机制，规范仲裁案件的司法审查程序，开展例如“调解优先”等多元化贸易纠纷解决机制，为打造国际化营商环境提供法制保障。

（五）打造一流营商环境，促进国际循环

“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大！”自由贸易试验区建设既要对接国际高标准和高水平，也应做到因地制宜，在自由贸易试验区内形成特色化、便利化、法制化营商环境。一扩大金融领域开放。鼓励金融机构创新和推广金融产品，探索包括知识产权质押等在内的各种融资机制，促进投融资活动长期有效进行;加大财政支持完善风险担保机制，形成良好的竞争环境实现资金市场循环。二进一步降低关税。对标新加坡、迪拜等国家（地区），改进税收模式。在自由贸易试验区内推进纳税便利化措施降低企业运行成本，倡导专业服务机构提供会计、税务服务，以便区内企业享受国家和地方的各类减税降费的优惠，为企业创造宽松的抵税退税条件。三放宽人员流动限制。自由贸易试验区的发展离不开人才支撑，高层次人才和专业的技术人员和管理人员是发展的根本动力，因此采取较为自由的人员出入境政策，将为双循环新发展格局下自由贸易试验区的发展提供国际人才支撑。

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