钟春洋

融资是政府推进公共设施和基础设施建设的重要手段，为各地经济社会发展做出了巨大的贡献。近年来，各地政府高度重视融资工作，通过利用投融资平台公司筹措、吸引社会资本投资、购买服务等方式，拓宽各种融资渠道，为各地公共设施和基础设施建设筹集了大量的资金。未来各地政府投资任务很重，需要投入巨额的资金，资金保障成为各地政府投资类项目的重要环节。但是伴随着我国经济进入新常态，传统的以土地财政和政府负债为主导的投融资机制因为累积的巨大财政金融风险变得难以为继，无法满足政府投资的资金需求。在新形势下，各地的基础设施建设必须加快投融资体制机制改革步伐，建立起适应新形势的，充分市场化的城镇建设投融资体制机制，适应各地经济社会发展和城镇建设的需要。

政府投资类项目资金渠道

财政资金、一般债券、专项债券

政府投资类项目中有公益、准公益性项目较多，财政资金是项目建设的重要资金来源。财政资金支出中，即包括作为项目资本金直接用于项目建设，也包括政府补贴、服务购买资金等用于偿还银行贷款。此外，规定地方政府新增融资需通过发行一般债券、专项债券。目前对地方政府债务实行余额限额管理，且只能用于资本性支出，不能付息，也不能用于还旧债。

产业发展基金

为充分发挥政府财政资金的杠杆放大作用，鼓励社会资本进入，设立产业引导基金，作为政府资金参股天使投资基金、股权投资基金的主体，鼓励支持国内外知名股权投资管理机构和社会资本设立基金，重点投资相关产业。但财政前期投入大，按本级财力可设立的基金规模有限。以平台公司为主的各类金融产品成本较高，且平台公司普遍负债很重，远不能满足需求。

银行贷款

银行贷款作为传统的融资方式，具有资金来源稳定、手续简便等优点，是支持政府投资类项目的主要资金来源。在国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）之前，项目建设银行融资主要通过融资平台委托代建、BT、BOT，以及统借统还等多种模式进行融资。在43号文出台后，明确融资平台被剥离政府性项目融资功能，提出要大力推广政府和社会资本合作模式。因此，目前银行主要通过PPP模式、政府购买服务模式等方式对项目建设进行支持。另外，国际金融组织和外国政府贷款具有长期、低息优点，但申请难度大，程序繁琐。

企业债券及债务性融资工具

融资平台公司发行债券是政府投资类项目建设领域一项重要资金来源，债券融资具有能够一次性筹集大量资金、资金使用期限长、资金用途广泛、资金成本较低等优点。

保险债权融资

在融资平台传统融资渠道受限的情况下，通过保险机构融资是比较合理的渠道。保险公司可以采取债权、股权、物权等方式将保险资金投资于基础设施项目，目前采取最多的是债权融资计划。要积极发挥保险的资金融通和财富管理功能。加大引进保险资金力度，搭建保险资金与新型城镇化试点重点建设项目的有效对接平台，更好服务经济发展。

资产证券化、融资租赁、信托融资等模式

资产证券化是以特定资产组合或特定现金流为支持，发行可交易证券的一种融资模式，具体包括信贷资产证券化、企业资产证券化等多种模式。资产证券化对于盘活企业、金融机构存量资产，提高流动性具有重要意义。与银行贷款相比，融资租赁可有效盘活企业资产，减少企业初始大额资金投入，且有效回避企业担保资源不足等问题。目前，融资租赁模式在项目建设中经常使用，信托资金在地方融资平台中较为常见，主要有信托贷款、信托投资、信托债权、资产转让等方式。

近年来地方政府投融资模式改革创新现状

县级政府融资能力不强，偿债风险不断累积

一方面，县级投融资平台资产主要来源于财政资金和政府资产注入以及土地作价收入，自身“造血”机能不足，普遍存在规模不大、资产不实、现金流不足等问题，尤其是在现有资源特别是大部分土地资源和资产已被整合的情况下，优质的抵质押资源不多，平台公司已很难在商业银行获得贷款。另一方面，现行的县级投融资平台公司运作模式还是以政府为主导，市场化运作的能力和效率较低，导致融资成本偏高。同时，投融资平台公司的贷款大多投向公益性和城市基础设施建设等投资规模大、开发周期长的项目，平台融入资金又多为1～3年的中短期贷款，导致资金需求长期化与负债短期化的错配，进一步提高了贷款偿债风险。

融资方式和渠道单一，多元可持续资金保障机制有待建立

目前各县级建设资金来源主要是上级财政转移支付，以及组建政府投融资平台公司进行融资，融资基本就是通过向银行贷款，政府与社会资本合作、资产证券化、债券、基金等多元化融资方式还处于前期摸索阶段，尚未取得大的突破。部分项目建设周期长，经济效益不显著，社会资本投资积极性不高，加上大型有实力的专业融资机构太少，缺乏市场化运作方式开展融资，尚未形成城镇化集约融资群，资金缺口大。尤其是《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）下发后，要求地方政府融资平台公司要剥离政府性融资职能，直接导致了银行对融资平台信贷的收紧，这种单一的融资方式已经难以为继。

构建新型的政府投融资管理体系

由基金管理公司替代原来的政府投融资平台，使政府投融资平台改制为真正的企业，形成新型的政府投融资管理体系。第一，由地方政府的国资委或地方财政投资公司作为第一发起人，基金、金融租赁公司等非银行金融机构为主要股东，与专业基金管理团队联合成立建立基金管理公司，承接起政府投融资的管理责任。其中：作为第一发起人，派出相关的人员，在基金管理公司中履行好财政资金管理的职责，非银行金融机构，承担着财政资金金融化管理的责任；相关的基金专业管理团队，承担起资金的具体操作工作。第二，以此基金管理公司为基础，按照地方产业基础设施建设的要求，发起设立相应投资基金，并与相关金融租赁企业等形成战略合作伙伴关系，共同为地方产业基础设施建设提供投融资整体解决方案。其中：地方财政将原拟用于直接项目投资的相应资金投入产业基础设施投资基金作为引导，通过投资基金的专业化运作，吸引其他金融资本与社会资本进入。第三，在这样的管理体制下，政府对产业基础设施的投入，将从原来的用行政手段，转向经济手段，从原来的财政拨款、补贴等财政工具，转化为财政工具与基金、金融租赁等金融工具相结合的方式，改变财政资金的支出方式，通过金融化的手段，提高财政支出的管理能力。第四，改变财政资金无偿使用的习惯心理，实现财政资金使用的绩效化。利用这一模式，推进财政资金的金融化管理，真正按照市场经济的客观要求，对财政管理体制进行改造，充分发挥财政的资金属性，在产业基础设施建设方面发挥出最大的作用。因此，用基金管理公司取代现有的政府投融资平台，一方面，可以确保现有政府投融资平台改革向企业化方向发展，另一方面，可以真正实现财政资金的金融化管理，使城鎮基础设施建设的投融资也能像实体经济的投融资一样，真正按照市场经济的要求来推进，从而使财政管理真正与市场经济接轨，把政府投融资的任务，回归到专职的金融部门。

政府类项目投资基金设立与运作

通过城镇基础设施投资基金的引导作用，吸引市场多种投资参与基础设施建设，通过专业化、市场化的运作，为产业园区基础设施建设提供创新资源支持。按照市场配置创新资源的原则，遵循市场规律，引导社会资本（投资机构）投资于产业园区基础设施建设领域，拓展产业园区基础设施建设融资渠道。把政府直接投资具体基础设施项目转变为间接股权投入，引导投资机构投入，并按市场机制筛选、投资和管理项目，创新中央预算内基础设施资金的投放方式，发挥政府资金的引导作用，提高政府投资质量和效率。

基金的概述

为使资金放大，发挥财政资金“四两拨千斤”作用，设立城镇基础设施项目投资基金（以下称“基础设施项目投资基金”），主要服务于城镇基础设施建设项目。此基金采用“二级放大、直接项目投资模式”，政府引导基金由政府出资人代表发起出资，并引导社会资本方参与。基金募集一定规模，基金作为有限合伙人（LP）出资20%，吸引社会资本作为有限合伙人（LP）出资80%。基金的发起和设立由政府出资人代表征集意向投资人（LP），选择社会资本方参与城镇基础设施建设。

运作模式

根据各地实际，借鉴国内城市基础设施发展基金管理经验，初步考虑城市基础设施发展基金架构为“二级放大、直接项目“投资模式。基金与政府指定主体（视具体项目）共同成立项目公司，由项目公司按照与政府签署的合同，投资、建设、维护基础设施建设项目。社会资本方作为LP参与设立基金，并经由基金投资项目公司，社会资本方通过基金监督项目公司的经营管理以及项目的具体实施，按照基金的合伙协议获取固定收益。视项目情况，基金可不参与项目公司具体经营管理，仅保留就重大事项的决策权及获取收益的权利，项目公司由战略投资人负责经营管理以及项目的具体实施。

引导效应要实现，城镇基础设施项目投资基金与纯市场基金要有显著差异，两者形成互补和“1+1>2”的协同效应。若城镇基础设施项目投资基金的最终投资方向与社会基金、纯市场基金趋同，对社会资金是与民争利。因此，在风险同化问题上，要明确城镇基础设施项目投资基金与社会资金在收益化问题上的明显侧重，须制定城镇基础设施项目投资基金使用办法的专项政策。

[本文系基金项目：本文系浙江省软科学项目“浙江省推进‘中国制造2025的金融支持研究”（项目编号：2019C35105）的階段性成果。]

（宁波市委党校）