麦盖提县农村公路管护资金短缺的成因及路径选择

2021-06-10曹文霞杨俊孝

农业科技与信息 2021年10期

曹文霞，杨俊孝

（新疆农业大学，新疆乌鲁木齐830052）

公路网发展的好坏关系到乡村振兴的发展水平，而农村公路的发展作为实现这一目标的关键节点，自然不可忽视。目前麦盖提县农村公路存在最大的问题就是管护资金长期短缺，不仅影响了农村公路的安全有序运营，也不利于乡村振兴的顺利进行。农村公路作为公共基础设施，只有共同治理，才能真正实现共建、共享。作为农村公路直接受益人的农民，应积极主动参与农村公路管护的治理，发挥主人翁作用，与政府及社会共同创建长期稳定的管护资金筹集机制，为农村公路的安全有序运营提供资金保障，最终实现农村公路的持续健康发展。

1 研究意义

随着农村公路的大量建设，“重建设，轻养护”这一问题开始显现。随后农村公路养护问题被提上议事日程，但是养护资金短缺成为影响农村公路管护正常运转的最主要因素之一，要想实现农村公路“建一条，养一条，管一条，发挥效益一条”，就必须集全体之力，调动各方资金筹集的积极性，最终实现农村公路的有序运营。农村公路作为农村基础设施的重要组成部分，对提高农民生活水平、促进当地经济发展起着重要的作用。此外，管护资金的筹集，更是农村公路健康可持续发展的重要保障。本文对麦盖提县农村公路管护资金短缺成因进行了分析，拟调动各方力量，创建长期稳定的资金筹集机制。

2 麦盖提县农村公路管护现状

麦盖提县总面积1.52万km2，地处塔里木盆地西部，叶尔羌河中下游和提孜那甫河下游，塔克拉玛干沙漠西南边缘，全县域共有8个乡1个镇及五一林场、胡杨林场等140个行政村，26万余人，少数民族人口占大多数。近年来，为了落实农村公路管护工作安排和部署，麦盖提县在上级部门的指导下，在县委县政府的大力支持下，开展了农村公路的管护工作。截至2019年，全县农村公路通车里程达1 926.38km，其中县道213km，乡村道路1 713.38 km，现有农村公路管养人员722名，其中39名路管员，683名护路员，结合各个乡（镇）道路的实际情况，共划分为39个区域，每个区域设1名路管员，12～25名护路员。

近年来，麦盖提县农村公路建设已基本覆盖了各个乡（镇）行政村，随着农村公路建设速度的不断加快，管护问题日渐突出，如举报超限超载运输车辆、破坏农村公路及附属设施违法行为日渐突出，严重影响了交通的安全性，再加上农村较为分散，导致农村公路维修历程较长、耗资较大。《新疆维吾尔自治区农村公路管理办法》规定，农村公路养护资金来源主要包括政府安排的财政性资金、国家和自治区的专项补助资金、村民委员会筹集的资金、社会多元投资捐助的资金、利用农村公路、桥梁冠名权、路域资源开发权等方式筹集的资金、农民自愿投工投劳以及法律法规、规章规定的其他投资[1]，虽然规定的筹资方式众多，但麦盖提县现有的管护资金主要来源于国家财政，致使政府的财政压力较大。

2.1 政府对于农村公路管护的扶持力度还不够

根据国务院办公厅在2017年发布的《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》，明确提出了将农村公路建设、养护、管理机构运行经费及人员基本支出纳入一般公共财政预算的规定[2]。但近几年我国一般公共预算收支情况不容乐观，由表1可以看出，2015—2019年一般公共财政收入呈现上涨趋势，但涨幅不大，2019—2020年一般公共预算收入呈下降趋势，但一般公共预算支出呈现出相反局面，使得政府的财政压力越来越大。要想实现乡村振兴这一目标，需要社会等多方力量的共同努力。

表1 一般公共预算收支情况统计

2.2 资金来源渠道比较单一

目前，虽规定的筹资方式多样，但麦盖提县农村公路管护所需资金主要依赖于政府的财政拨款，而每年财政拨款的数额有限，应急性资金短缺，导致农村公路管护工作无法正常展开。

农民作为乡村的主体以及农村公路的直接利益相关者，在乡村治理中发挥着重要的作用[3]，但受各方面因素的影响，参与农村公路管护资金筹集的积极性不高。究其原因主要包括以下几个方面：就经济因素来讲，麦盖提县在2020年实现脱贫，当地的农民收入主要靠种植业及务工性收入。随着党和国家政策的大力支持，有更多当地的年轻人选择外出务工，但是由于受教育水平等的限制，只能从事一些低技能、工资水平不高的工作；当地的种植业包括玉米、棉花、核桃、灰枣等，农业科技水平较低，再加上麦盖提县位于边远地区，运输成本较高，导致农户收入不高[4,5]。从农民自身方面来讲，对农村公路管护相关政策了解程度不够，导致农民很难认识到管护资金的筹集不仅是政府的事，也是农民的事这一事实。

村集体经济是农村经济发展的基石，是实现乡村振兴的物质基础。但麦盖提有些地方在打造试点时，把大量资源、资金集中到1～2个点，不计成本，把鸡蛋投在一个篮子里，最终造成资源的浪费。同时，部分地方复制别的地区的发展模式，没有结合当地的实际情况，造成村集体经济缺乏特色，吸金能力较弱；此外，在一些村级集体经济组织中，经常会出现决策不科学、缺乏创新观念的现象，这些现象容易导致村集体经济发展缺乏可持续性。

2.3 麦盖提县自身的特殊性，导致外资进入困难

麦盖提县位于新疆维吾尔自治区西南部，喀什地区东部，县城距首府乌鲁木齐市公路里程1410 km、距喀什市公路里程175 km，各乡均可互通汽车，交通便利。近几年，随着政策的大力支持，麦盖提县各方面有所发展，但由于受自身封闭性条件等的限制，发展较为缓慢。

麦盖提县东部为塔克拉玛干沙漠，西部为绿洲冲积平原，由叶尔羌河和提孜那甫河两河冲积平原而形成，旅游资源丰富[6]，如麦盖提县库木库萨尔乡的馕文化产业园，它将文化与旅游结合在一起，形成了特色刀馕巴扎，带动了全县多个乡（镇）馕合作社联合发展和多家村级馕加工屋，目前已研发出各类特色营养馕产品，为满足本地消费市场和开拓外地馕产品市场提供了有力保障，并且有效带动了面粉加工业、包装制造业、电商和物流业的联合发展。但是刀馕文化处于刚刚发展起步阶段，对于经济增长率的贡献还未达到预期水平。就拿与旅游业相配套的餐饮业来讲，麦盖提县具有民族特色的餐饮行业少之又少，目前餐饮业的客源主要是本地人，餐饮的品种比较单一，一般都是当地人爱吃的食物，如大盘鸡拌面、手抓饭等；据了解，在刀郎画乡曾有人做过一种类似于烤包子的食物，当地人称之为“帕尔牡丹”，味道深受人们喜欢，但价格比烤包子贵点。由于受当地经济的限制，这种食物没能成为一种特色，最终销声匿迹。以上情况出现的原因可以简单归结为以下几个方面：一是旅游宣传力度不够。麦盖提县位于边缘地区，由于缺乏有效的宣传力度，导致外省（区）热爱旅游的人不知道麦盖提县还有N39、刀郎画乡[7]等景点的存在，单单依靠当地的游客来拉动地区经济发展比较困难，需及时吸引外来游客的加入。二是语言沟通较为困难。麦盖提县属于少数民族地区，地方语言多为维吾尔语，虽然近几年开始实施双语教育，但是受长期历史原因的影响，水平不高，导致外企进入困难。

3 农村公路管护资金的路径分析

3.1 政府应出台长效机制，保障资金来源稳定

农村公路作为公共基础设施，为了避免“搭便车”现象的出现，政府制定一个长效运营机制是非常必要的。大力优化财政支出结构，加强农村公路管护资金的绩效结果应用，坚决消减低效、无效资金，切实将有限的资金用在“刀刃”上。同时，加大对地方的财政支持，提高地方困难地区的财力水平。

政府要积极支持社会资本进入农村，同时鼓励村集体经济组织通过多种经营模式与社会资本进行合作，最终实现共赢。麦盖提县可以围绕农业产业化发展，从种植、加工、销售等各行业成立农民专业合作社。此外，针对各个阶段还应提供必要的专业性服务。

3.2 创新资金来源渠道，建立长期稳定的筹集机制

农村公路管护周期长、投资大，需要民间资本的参与，仅依靠市场制度或者政府都是行不通的，合理的解决办法是政府适当的干预下充分发挥市场的作用。政府推动民间主动融资，主要是利用私有企业或者私营机构在资金、技术、人员、设备以及管理上的优势，通过调动民间私人资金参与农村公路管护的积极性和主动性，鼓励更多的私营机构投资农村公路。这样做的原因一方面是因为民间资本总量巨大，具有强大的开发潜力；另一方面是民间资本的介入有助于提高效率，降低政府财政负担，启动民间资本，在农村公路的管护过程中充分利用私营机构的优势实现农村公路的有序运营。

增加村集体收入是壮大村集体经济实力，解决农村公路关乎资金短缺的必由之路，而壮大农村经济，要充分发挥资源优势，从当地的实际出发，要善于把资源优势转换为经济优势。麦盖提县作为“刀郎文化”的发祥地，可以充分利用“刀郎文化”的声誉进行大力宣传，以便吸引外来游客，带动周边经济及配套产业的发展，最终盘活农村资源。加快村集体经济经营方式转型升级也是增加村集体收入的一种办法。要实现村集体经营方式转型升级离不开特色的引领，无论是种植业、畜牧业还是旅游业，都应按照“宜农则农，宜商则商”的原则，深挖本地特色，打造拳头产品，适应市场化需求，避免短期投机行为，最终建立“一乡一业，一村一品”[8,9]的产业布局。

近几年，“三农”问题虽然深受社会各界的重视，农村生活水平大大改善，农民收入也有所增加，但就现阶段来看，农民自身的投资能力严重不足，除去自身生活生产消费之后，通常不会剩下过多可支配资金，因此其往往不愿意参与筹资，更不愿意贡献出自己剩余不多的可支配资金。因此，提高农民参与农村公路管护资金筹集的积极性及主动性，成为解决管护资金短缺的关键。这样做的目的不仅在于减轻政府负担，同时也能让农民了解到农村公路的管护不仅是政府的事，更是自己的事。