冯煊旭

摘 要：澳门回归至今，城市已步入城市化进程，随着社会经济飞速发展，老旧城区部分早期建筑逐渐老化，已无法满足居民需求，甚至存在安全隐患，其社区机能、设施与环境亟待改善。都市更新对澳门非常重要，能够推动城市和谐以及可持续发展，优化城市居民生活质量，发挥城市空间中的多元功能。由于澳门存在土地资源匮乏且利用不合理、人口密度较高且城市空间狭小等问题，因此都市更新计划在很大程度上受到制约。文章通过对澳门城市概况、相关政策以及案例进行分析，阐述了都市更新对澳门的重要性。

关键词：澳门;都市更新;土地资源

一、绪论

（一）研究背景

都市成长与发展有生命周期的现象与特性，因此都市成长与发展到某一阶段，会开始出现落后与衰败的趋势，此时如何借助都市成长与发展的再生，使都市机能起死回生，再创都市成长与发展的能力，则是都市发展的主要目标。

1999年澳门回归成为中国特别行政区之一，如今澳门已步入城市化进程，社会经济快速发展，但城市中老旧城区的早期建筑已出现老化现象，已无法满足居民日常需求，甚至存在安全隐患，其社区机能、设施与环境必须进行改善，因此都市更新对澳门是非常有必要的。如何通過都市更新改善居民的居住环境和生活条件，改善城市环境，如何通过都市更新提高土地的利用效率，实现澳门经济适度多元化的目标，如何通过都市更新实现澳门社会的多重诉求和可持续发展等，已成为特区政府在都市更新领域的一项长期性的重要工作。但由于澳门存在土地资源匮乏、人口密度较高、旧区土地产权模糊且城市空间狭小等问题，因此都市更新计划在很大程度上受到制约。

（二）研究方法

本文以澳门为研究对象，运用案例调查分析法、文献研究法和观察法等研究方法，通过对澳门城市现状、相关政策和法律法规、实地案例进行调查分析，深入研究都市更新计划对其城市之重要性，并针对其中问题提出了建议。

二、澳门城市概况

澳门由澳门半岛、氹仔、路氹城以及路环四个区域组成。由于澳门地区土地面积较小，必须依靠填海的工程来增加土地资源，观察1987年至2017年澳门海岸线（图1）可得，澳门至今仍在填海造地解决土地资源缺乏的问题。

在澳门这样一个陆地面积仅有32.8平方公里，总人口却高达67.2万人的城市当中，有效利用土地资源对于城市规划与都市更新有较大影响。在土地资源匮乏的情况下，“烂尾楼”的存在毋庸置疑对澳门的城市规划建设造成了极大负面影响，土地资源的浪费成为都市更新的阻碍，都市更新计划也停滞不前。

澳门旧区老化问题严重，这种情况主要出现在澳门半岛。据2018年4月4日的《东方日报》消息，全澳门有多达2/3楼宇的年龄高达30年以上，超过4200栋大厦岌岌可危。许多居民靠着自行维修或自费维修度过危机。

富丽堂皇的赌场与酒店的背后仍然存在生活质量较低的居民，尽管澳门特区政府每年都会向永久性居民派发10000澳门元的补助金，且永久性居民享有医疗、住宅、水电、养老以及敬老金等补助，但居住在铁皮屋的贫困居民仍然存在，建造公屋与改善弱势社群住宅环境设施成为重中之重，所以土地资源的缺失与浪费本质上严重影响了都市改造更新。

三、城市现状对都市更新之影响

（一）相关政策

澳门的都市更新计划受到了许多因素的阻碍。澳门特区政府曾经提出旧区重整计划，至2016年才成立了“都市更新委员会”，为鼓励业权人参与都市更新计划，也提出了“三选一”政策。业权人的大力支持是推动都市更新进程发展的动力，若政策无法保障业权人的利益，则会减弱其支持力度。当楼宇超过40年楼龄或已经存在安全隐患时，居民也面临生命危险，澳门特区政府采用楼宇重建业权百分比进行强制重建。

（二）土地资源匮乏

目前都市更新主要针对位于房价高、区段佳之地区，尤其是屋龄30年以上的老旧公寓，其居住空间、使用防灾机能皆不足。土地资源匮乏一直以来都是澳门特区政府困扰的问题，虽然一直以来澳门都在填海造地，但大部分靠填海兴建的土地都用作了商业用途，兴建赌场、酒店或是居民住宅。填海造地虽然大力促进了城市经济的发展，但并不能从根本改善居民生活环境与质量问题。

（三）“烂尾楼”存在

“烂尾楼”是城市中的消极空间，它的存在对城市造成了极大的负面影响，土地资源的浪费使都市更新计划停滞不前。在土地资源短缺的情况下，“烂尾楼”数量越多、存在时间越长，就越表明相关部门无力或无意改善都市现状，更谈不上在都市更新计划上有所行动。至今城市中仍然存在着部分消极空间，对都市更新和城市建设都产生了极大的负面影响。

四、案例分析

以澳门特别行政区路环的平民村为例（图2），该村位于路环圣方济各街处路环监狱后方，背山面楼，共100间16平米空间房屋，是从前教会用作收留露宿流浪者的地方。至今其土地产权属于澳门特区政府，而居住于此的居民多数为行动不便的老人，部分为内地或菲律宾劳工。其楼梯有116级，116级阶梯对于年轻人来说也许不是问题，但对于老人来说这十分煎熬，如果身体出现任何不适，后果将难以想象。其恶劣的生活环境也容易滋生细菌，给居民带来健康隐患，有居民表示其卫生问题需改善，后巷垃圾堆积无人清理，垃圾处理全靠居民。更有居民表示由于没有空调造成了生活不便，在炎热的夏天，空调成为生活必需品，而在当前状况下居民也很难加装空调。电线外露、铁皮屋顶，无法想象他们如何挺过强烈台风的侵袭。

在澳门，都市更新是市民最为关注的城市建设工程项目，在实施都市更新计划时，必然存在安置居民居住问题。想要获得居民的大力支持，必须在旧区重建改造完工前为旧区居民提供优质住所。但由于澳门土地资源匮乏，公屋数量较少，就连平民村居民生活环境也暂时无力改善，又何谈都市更新。西方国家的城市更新，主要经历了三个阶段性的演变，即从初期以清理贫民窟为主，演变成中期以商业性大规模开发为主，再到后期发展为以城市综合治理为主，在这一过程当中城市更新内容必定日益丰富，由清理开发变为清理开发与维修保护并重。平民村的改造可以有效缓解公屋较少的问题，若此问题得以解决，那么无法提供安置房而阻碍都市更新的问题也能有效解决。

五、结论与建议

澳门旧区老化问题严重，尤其是澳门本岛，部分楼宇楼龄已经超过30年，楼房存在安全隐患，居民靠着自行维修或自费维修的方式维持居住环境，都市更新成为澳门特区改善居民生活环境的重要民生工程。尽管澳门居民享有较为完善的城市居民福利体系，但仍然存在着一些问题，而都市更新也刻不容缓。土地资源的缺失与浪费严重影响了都市改造更新。

对旧区进行重建，由于其工程量浩大，无法在短时间且不影响城市居民生活的情况下进行，必须提供大量的安置房安置居民，在不影响居民生活的情况下改善重建，才能得到城市居民与业权人的大力支持。目前公屋数量根本无法为居民提供优质安置房，这也是澳门旧区无法重建的原因。而目前的首要任务是以都市更新为前提，开发城市中搁置与荒废的土地，把浪费的土地资源用作建设安置房上，待旧区重建改造完成后把原先建造的安置房用作公屋。在土地资源紧缺的情况下，必须提高土地资源的有效利用率，以改善居民生活环境与生活质量为前提，将被收回搁置或荒废的土地用在民生建设工程上。

作者单位：

澳门城市大学城市规划学系