吴晓东,周美华

(山东省菏泽市东明县林业局,山东 东明 274500)

1 引言

自然保护地是生态建设的核心载体、为了建立分类科学、布局合理、保护有力的自然保护地体系，有必要对自然保护地进行整合优化[1～3]。东明县湿地资源与林地资源十分丰富，县境内保护地类型丰富多样，现有国家级湿地公园一处、省级湿地公园一处、省级森林公园一处。为构建科学合理的自然保护地体系，东明县林业局在全县范围内开展了自然保护地整合优化工作。东明县境内的自然保护地既有交叉重叠，又有保护地规划范围不合理等现象，研究分析东明县自然保护地整合优化工作，对今后东明县新建自然保护地具有十分重要的指导意义。

2 自然保护地现状及存在的问题

2.1 自然保护地现状

东明县位于鲁西南平原，是黄河进入山东省的第一县，总面积1306 km2。现有自然保护地3处，均为自然公园，保护地总面积1245.5 hm2，占全县国土总面积的0.95%，见表1。

表1 东明县自然保护地现状情况统计

2.2 存在的问题

2.2.1 保护地存在交叉重叠

由于多头批复，多头建设，东明县自然保护地存在重叠现象，且比较典型。东明黄河省级森林公园于2006年由山东省林业局批准建设。2013年，把湿地生态系统较为完善的森林公园西区部分区域建成为国家级湿地公园，并获得国家林业局批准。虽然两处自然保护地都相继批准建立，但东明黄河国家湿地公园的边界并没有从东明黄河森林公园的边界调整出来，造成两处自然保护地重叠，重叠面积198.13 hm2，重叠面积占东明黄河国家湿地公园的62.4%，占东明黄河省级森林公园的25.6%，见图1。

2.2.2 权属不清，矛盾凸显

东明县部分自然保护地权属不清导致的用地矛盾一直存在，保护地规划建设之初由于3S技术手段落后、没有开展勘界定标等原因，导致部分保护地权属不清。东明黄河国家湿地公园大堤西侧部分，管理部门虽然是林业部门，但该区域实际主要为东明黄河大堤堤防、险工及淤背区用地，隶属河务部门管理。纳入到东明黄河国家湿地公园后，实行严格的湿地生态红线管理，对东明黄河大堤黄河防洪工程用地造成严重影响，导致有的防洪工程不能有效开展，用地矛盾凸显。

图1 东明县自然保护地重叠情况

2.2.3 功能区划冲突，保护与管理目标不一致

国家湿地公园与省级森林公园的保护对象与目标完全不一致，国家湿地公园纳入国家湿地生态保护红线，实行严格的管理，尤其是在核心区，均属于严格保育区域，禁止人为干扰。但森林公园可以按照总体规划建设与旅游相关的各种设施[4]。东明黄河国家湿地公园东区与东明黄河省级森林公园西区重叠，东明黄河国家湿地公园主要保护对象为黄河湿地生态系统，东明黄河省级森林公园主要保护对象为森林生态系统。保护地功能的区划不同，导致管理目标差异显著，在保护措施与保护手段上不能有效开展。

2.2.4 其他问题

由于东明县耕地和林地分属国土部门和林业部门管理，再加上乡镇之间行政边界调整等历史遗留原因，造成国土空间利用规划边界与自然保护地边界不一致的问题。部门间在编制土地利用规划和林地利用规划上各自为政，导致了在自然保护地内存在耕地、基本农田、村庄等不符合自然保护地功能的设施和单位。目前，在东明黄河国家湿地公园和东明黄河省级森林公园内存在基本农田27.76 hm2，在东明黄河省级森林公园内存在着2003年由黄河滩区搬迁新建的村庄，以上设施和单位严重影响了自然保护地生态功能的建设与发挥。同时由于存在位于自然保护地范围内，一些教育设施、卫生设施等民生工程也难以实现。

3 自然保护地整合优化原则

3.1 坚持保护优先

坚持保护优先，在自然保护地整合优化过程中，坚持自然保护地保护面积不减少、保护强度不降低的总体原则，保护自然生态系统的完整性和连续性，提高当地生态系统服务功能。

3.2 坚持实事求是

建立科学评价体系，着眼解决现实矛盾冲突和历史遗留问题，对生态搬迁、永久基本农田等逐步退出设置过渡期，稳步推进[5]。

3.3 坚持一地一牌

根据保护地生态系统、主要保护对象不同，建立统一规范管理机构，对自然保护地进行分类管理，确保设立一片自然保护地，建立一处管理机构，保护一方生态系统，推动自然保护地管理体制向良性发展。

4 整合优化方案

4.1 整合交叉重叠保护地

根据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》要求，以保持生态系统完整性为原则，整合各类自然保护地，将符合条件的优先整合设立国家公园，做到一个保护地、一套机构、一块牌子[6]。东明黄河国家湿地公园与东明黄河省级森林公园重叠的部分自然资源现状主要为黄河湿地生态系统，结合东明县自然保护地实际情况，按照《指导意见》要求，重叠部分应整合归并到东明黄河国家湿地公园，重叠部分相应部分调出东明黄河省级森林公园。

4.2 明确权属，化解矛盾

东明县为黄河入鲁第一县，黄河在东明县境内穿过，全长约75 km，黄河大堤作为重要的防洪堤防工程，对保护东明县人民生命财产安全起着重要的作用。东明黄河国家湿地公园西侧部分，紧邻黄河大堤，该区域土地权属为河务部门，用于黄河防洪工程建设，主要包括堤防、险工及淤背区。划入国家湿地公园后，实行了严格的湿地红线保护，与黄河防洪工程建设存在严重的用地矛盾。为化解用地矛盾，明确土地权属，建议将黄河国家湿地公园黄河大堤西侧部分调出东明黄河国家湿地公园，见图2。

图2 整合优化后的东明县自然保护地

4.3 其他优化整合措施

东明县现有自然保护地涉及永久基本农田总面积27.76 hm2。其中：东明黄河国家湿地公园内存在永久基本农田面积4.03 hm2，东明黄河省级森林公园内存在永久基本农田面积23.73 hm2，应协调相关部门将永久基本农田逐步退出自然保护地范围。东明黄河省级森林公园内由黄河滩区搬迁新建的村庄，协调相关部门，调出自然保护地范围。

5 讨论

虽然整合优化后的东明县自然保地面积有所减少，但通过自然保护地整合优化工作使自然保护地交叉重叠问题得到有效的解决，同时化解了湿地保护红线与黄河防洪工程建设用地之间的矛盾，并且还保证了各自自然公园生态系统连续性、完整性和多样性。同时考虑到整合优化后易于管护和管理，将东明黄河省级森林公园西片区南半部的湿地生态系统全部纳入到整合优化后的东明黄河国家湿地公园。东明县湿地类型和湿地面积丰富，按照自然保护地“保护面积不减少，保护强度不降低”的要求，下一步主要工作是通过新建保护地来补充保护地面积。