王放

(中国社会科学院大学 政府管理学院，北京 102488)

20世纪50年代以来发展中国家经历了快速的城市化，其大规模的城市增长是人类历史上前所未有的。21世纪快速的城市化和城市增长将对发展中国家社会、经济、政治和人口趋势产生深刻的影响。未来几十年人口向城镇迁移方式的演变也会直接影响中国和全球范围内的发展、贫困和环境状况。无论是从人口还是从领土来看，中国、巴西和印度都是发展中大国。这三个国家的政治和行政制度不同，经济发展水平不同，城市化水平也不同，但是作为人口多、幅员辽阔、在世界经济中均具有重要地位的发展中国家，它们的城市化发展既有相同的方面，也有不同的方面。在中国城市化迅速发展的今天，将中国城市化与巴西和印度的城市化进行比较分析，吸取这两个国家城市化的经验教训，对中国具有重要的借鉴意义。本文分析了中国城市化与巴西、印度城市化的异同，探讨了这两个国家的城市化对中国城市化的启示。

1 中国、巴西和印度的城市化进程比较

由于具有不同的历史基础、文化背景和社会经济条件，巴西、印度和中国的城市化进程各不相同。

1.1 巴西的城市化进程

19世纪中叶，咖啡成为巴西的主要出口产品，从而产生了对劳动力的大量需求。随着1888年奴隶制被废除，咖啡生产向圣保罗高原转移，同时，巴西政府积极推动欧洲移民扩张，从而使国内、国际移民大规模增加。大量移民进入圣保罗州的咖啡种植园，推动了圣保罗等一些重要城市的发展。20世纪30年代的世界经济危机瓦解了巴西的咖啡经济，刺激了巴西进口替代工业化的发展，同时也促进了移民向工业地区迁移。第二次世界大战以后巴西开始重组经济，实现通信和运输现代化，发展基础设施。20世纪50年代后期通过若干重大项目的实施，使得不仅在东南部较发达地区，而且在中西部、北部、东北部等内陆和边远地区城市化都得到了迅速发展。60年代，巴西通过改进农业生产技术，实现了农业现代化。农业转型推动了内陆和边远地区工业和城镇的发展，并进一步促使农业劳动力向工业和服务业迅速转移。此外，从殖民时代遗留下来的农业结构，即农村土地大部分属于大庄园主和地主所有，也导致许多没有土地的农民向城市迁移。80年代巴西陷入严重的经济危机，导致从农村向城市的迁移减缓。90年代巴西开始实施自由化改革，对外开放经济，实现了由内向发展模式向外向发展模式的转变，城市化速度进一步放慢。巴西的城市化水平在1940-1980年期间年平均增长1.95%，在1980-2019年期间年平均增长0.65%。

1.2 印度的城市化进程

1947年独立以后，为了调整工业布局和降低大城市的人口增长速度，印度政府坚持地区均衡发展的思想，对工业布局采取了强硬的干预态度，实施了促进工业分散的工业区位政策和一系列旨在推动落后地区工业发展的优惠政策。20世纪70年代印度政府通过严格的工业许可证制度禁止新工业企业在距离大城市一定的范围内布局。工业区位政策过分强调工业布局远离大城市，忽略了工业化初期大城市的规模效益，从而影响了国家城市化水平的提高。90年代印度开始实施以经济自由化和市场化为导向的经济改革，并在1991年颁布了新工业政策。除了仍然禁止在距离人口100万以上的大城市25公里范围以内布局工业以外，新工业政策大规模取消了对工业布局的其它限制，对落后地区工业布局的激励措施也基本上被取消(Gavin W.Jones等，1997)。然而，尽管工业区位政策发生了变化，但印度政府公平优先、均衡发展的战略思想并没有改变。优先发展重工业的战略和分散工业布局的政策，加上农村人口自然增长率较高、从农村到城镇的人口迁移率低等因素的影响，使印度自独立以来城市化发展一直比较缓慢。印度的城市化水平在1951-1991年期间年平均增长1.01%，在1991-2019年期间年平均增长1.04%。

1.3 中国的城市化进程

在1949-1957年中华人民共和国成立的初期，随着国民经济的恢复和国家重点工业项目的实施，大批农村人口进入城镇就业，使中国城市化水平稳定而快速地提高。从1958年到1977年，由于“大跃进”、“文化大革命”和知识青年上山下乡等运动的影响，加上户籍制度严格控制农村人口向城镇迁移、工业建设以重工业为中心，中国城市化出现波动和停滞。1978年改革开放以后，在农村经济体制改革、乡镇企业兴起、社会主义市场经济建立、沿海地区外向型经济和劳动密集型产业迅速发展等一系列因素的推动下，中国城市化恢复并再一次迅速发展。中国的城市化水平在1953-1982年期间年平均增长1.58%，在1982-2019年期间年平均增长2.90%。

1.4 巴西、印度、中国的城市化水平比较

2019年年中，巴西的城市化水平达86.82%，印度的城市化水平为34.47%，中国城市化水平为60.31%(1)参见Knoema：https://knoema.com/WBPEP2018Oct/population-estimates-and-projections.。如表1所示，在20世纪90年代巴西城市化水平便超过了75%，进入了城市化发展的成熟阶段。从20世纪50年代到80年代中后期，印度的城市化水平一直高于中国。中国的城市化水平从1989年开始超过印度，而且随着时间的推移，两个国家城市化水平的差距逐渐拉大。虽然目前印度和中国都处在城市化发展的中期阶段，但中国的城市化水平比印度高出20多个百分点。

表1 巴西、印度、中国在历次人口普查时的城市化水平(%)

巴西、印度和中国的城镇人口统计口径有所不同。表1中，巴西和印度的城镇人口统计口径在历次人口普查时都基本保持不变。巴西的城镇人口是指居住在市或其分区行政中心的城区和郊区的人口，与其规模无关。印度的城镇人口是指居住在所有拥有市政府、自治机关、营地委员会或法定镇区委员会的地方的人口，无论其人口特征如何。此外，居住在其他符合以下三个标准的地方的人口也属于城镇人口：(1)最低人口为5000人；(2)至少有75%的成年男性就业人口从事非农业活动；(3)人口密度不低于400人/平方公里。中国除了第一次和第三次人口普查的城镇人口统计口径大体一致以外，其余四次人口普查的城镇人口统计口径均有变化，并得到不断完善(周晶，2013)。

2 中国和巴西、印度城市化的相同之处

作为人口多、面积大的发展中人口大国，中国和巴西、印度的城市化有一些共同的特征。

2.1 工业化推动了城市化的发展

巴西和印度独立以后、中华人民共和国成立以后，工业化的发展导致农村劳动力向城镇迁移，使城市化的发展速度均比过去殖民地、半殖民地时期明显加快。而且这三个国家都有经济较发达、工业化程度较高的地区城市化水平也更高的特点。

2.2 城市化过程中出现了一些大城市群

随着人口和产业在空间上向大城市聚集以及大城市中心向郊区扩散，在巴西、印度和中国都形成了一些以中心城市为核心的大城市群，这是幅员辽阔、人口众多的国家在城市化过程中必然要形成的特点，而交通和通讯技术的发展又进一步强化了城市群的增长势头。在城市群地区，城市之间的经济联系密切、功能互补，在产业、交通、社会生活、城市规划、基础设施建设等方面相互影响。

2.3 在居民生活条件和人类发展水平等方面存在着巨大的城乡差异

巴西、印度和中国在城市化的过程中都是更重视工业和城市的发展，而对农业和农村则关注不够，导致农村地区的教育和医疗条件、生活水平、社会和经济发展程度与城市地区相比有很大的差距。巴西国家地理与统计局2015年进行的全国家庭抽样调查表明，巴西城市地区家庭月平均收入为3249雷亚尔，而农村地区家庭月平均收入则为1698雷亚尔，前者比后者高出91.3%(2)参见IBGE：https://www.ibge.gov.br/estatisticas/sociais/populacao/9127-pesquisa-nacional- por- amostra-de-domicilios.html?=&t=resultados.。根据印度国家抽样调查局在2011-2012年度进行的印度家庭消费支出调查，印度城市地区家庭每月人均支出2399.24卢比，而农村地区家庭则每月人均支出1278.94卢比，前者比后者高出87.6%(NSSO,2013)。2019年中国城镇居民人均可支配收入和人均消费支出分别为42359元和28063元，而农村居民人均可支配收入和人均消费支出则分别只有16021元和13328元，前者比后者分别高出164.4%和110.6%(国家统计局，2020)。

2.4 城市和城市居民面临着严峻的经济、社会和环境挑战

在城市化的过程中，巴西、印度和中国都出现了城市交通拥堵、住房短缺、环境污染、教育和医疗卫生等公共服务不足或分配不均、大量城市贫困人口的住房问题没有得到解决的问题。根据巴西2010年人口普查，巴西全国一共有6329个由贫民窟、棚屋、洞穴等组成的非正规聚居区，分布在323座城市里，有322.45万家庭户和1142.56万人口居住其中，分别占巴西家庭户总数的5.6%和巴西总人口的6.0%(IBGE,2011)。根据印度国家抽样调查局2012年对印度全国城市贫民窟的抽样调查，印度城市地区大约有33510个贫民窟，大约有880.9万家庭户居住在贫民窟里，占印度城市家庭户总数的10.9%(NSSO,2014)。目前中国城市里的一些居民区和流动人口聚居区也存在着住房拥挤、基本的基础设施和生活服务设施严重不足、卫生条件和生活环境恶劣的问题。

2.5 城市非正规就业扩张

巴西、印度和中国在城市化的过程中都存在城市非正规就业迅速增长的问题，但印度和中国的非正规就业比重高于巴西。根据国际劳工组织提供的数据，2015年在巴西非农总就业人口中，非正规就业人口的比重为38.3%；2012年在印度非农总就业人口中，非正规就业人口的比重高达74.8%(3)参见ILO：https://ilostat.ilo.org/topics/informality.。下岗职工和农民工是中国城市从事非正规就业的两类主要群体，而其中以农民工占大多数。2016年中国农民工中日工作超过8小时和周工作超过44小时的比重分别为64.4%和78.4%，没有与雇主或单位签订劳动合同的比重达64.9%，被拖欠工资的比重为0.84%(国家统计局，2017)。在人口增长或城市化速度较快的国家，如果社会保障不完善，非正规就业就可能是许多就业人口的生存策略和唯一选择，从而成为吸收城镇地区迅速增长的劳动力的主要途径。虽然非正规就业有很多问题，但无论是在巴西、印度还是在中国，非正规就业在提供城市就业机会、缓解城市就业压力、创造收入、减少城市贫困方面发挥了一定的作用，也是城市经济和劳动力市场不容忽视的组成部分。

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3 中国和巴西、印度城市化的不同之处

中国城市化和巴西、印度的城市化相比也具有一些非常明显的不同特征。

3.1 中国的工业化道路和巴西、印度的工业化道路不同

巴西的工业化是从轻工业起步的。在19世纪末到20世纪30年代以前的巴西工业化初级阶段，主要是发展食品、纺织品、服装、鞋类、饮料、印刷等轻工业。到20世纪30、40年代，巴西工业产值中轻工业的比重仍在65%以上。在20世纪30年代到70年代的进口替代工业化时期，巴西工业发展的重点逐渐从轻工业向重工业和耐用消费品工业转移。进入70年代以后，巴西工业产值中重工业的比重开始超过轻工业。根据巴西的年度工业调查，巴西制造业产值中轻工业的比重在20世纪80年代和90年代主要维持在40-47之间，进入21世纪以后略有上升，大约在45-54%之间。2017年巴西制造业产值中轻工业的比重为54%左右(4)参见IBGE：https://www.ibge.gov.br/estatisticas/downloads-estatisticas.html.。

印度独立以后即开始实施优先发展重工业和基础工业的战略。20世纪90年代经济改革以后印度工业仍然主要是向资本密集型方向发展，对劳动力的吸收作用十分有限，工业就业率提高缓慢。根据印度的年度工业调查,印度制造业产值中轻工业比重1990年时大约为49%左右，90年代在51%上下浮动，进入21世纪以后逐渐下降到40%以下，2014年以后略有回升，2016年大约为45%左右(5)参见MOSPI：http://www.mospi.gov.in/Four-Digit-Tabulated-data-All%20India.(6)参见CSOISW：http://www.csoisw.gov.in/CMS/cms/Feedback.aspx.。从1991年人口普查到2011年人口普查，印度总就业人口中从事工业的人口比重从9.9%上升到10.8%，只上升了0.9个百分点；从事第三产业的人口比重从18.7%上升到21.8%，上升了3.1个百分点(7)参见ORGI：www.censusindia.gov.in/DigitalLibrary/TableSeries.aspx.(8)参见ORGI：www.censusindia.gov.in/2011census/population_enumeration.html.。虽然经济改革以后印度的第三产业有了较快的发展，但服务业对劳动力的吸收仍然受到了工业发展不足的限制。

中国在1949年以后到改革开放以前也是实施的优先发展重工业的战略。1958年中国重工业产值超过轻工业产值。改革开放以后，重工业不再是中国工业化优先发展的目标，乡镇企业和各种非国有企业蓬勃兴起，轻工业迅速恢复和发展。1978年中国工业总产值中轻工业的比重只有43.1%。1981年和1982年轻工业在工业总产值中的比重超过了重工业，而在制造业产值中的比重则超过了55%(国家统计局，1983)。在20世纪80年代的其他年份和90年代，中国轻工业产值仅略低于重工业产值，轻工业在制造业产值中的比重大约保持在50-55%之间。轻工业的快速发展缓解了大量农村剩余劳动力进城就业的问题。进入21世纪以后，随着工业结构调整和升级，在轻工业继续快速发展的同时，中国重工业的发展速度再一次超过轻工业，2006年以后中国工业总产值中重工业的比重超过了70%(国家统计局工业统计司，2012)。

3.2 中国的工业分散途径有别于巴西和印度

在城市化的过程中，巴西、印度和中国都经历了工业分散的过程，但是这三个国家工业分散的时期或途径则有所不同。20世纪60年代后期，巴西的工业开始向圣保罗大都市区以外的地区扩散，巴西东北部、西北部、中西部等内陆和边远地区的工业投资和就业大幅度增长，并随之经历了快速的城市化过程。工业分散使巴西在大都市增长的同时，内陆和边远地区的中、小城市也发展起来，从而使城市化能够在巴西全国比较均衡地发展。虽然60年代以后巴西政府也开始实施推动边远地区工业化的工业区位政策，但巴西工业分散的主要推动力量是市场要素，而不是政府的工业分散政策(Gavin W.Jones等，1997)。此外，巴西的工业分散是在城市化发展的中期、城市化水平已超过50%以后才发生的。

印度在独立以后便实施了均衡发展的工业区位政策，采取了一系列措施来促使工业布局远离特大城市和经济发达地区。工业分散政策削弱了大城市对于经济发展的带动作用，阻碍了印度的工业发展和城市化。20世纪90年代的经济改革并没有改变印度的均衡发展战略，因此对印度城市化发展的推动作用不明显。

1949年以后中国在城市化发展的初期也是实行的旨在缩小地区差异的工业分散方针。改革开放以后，中国实施非均衡发展战略，对外开放首先从东部沿海地区开始，然后再逐渐向中、西部地区推进。这种渐进的发展模式虽然扩大了东部地区和内陆地区在工业和城市发展方面的差距，但是却通过东部地区的率先起飞带动了整个国家的经济发展和城市化。尤其是2000年以后，伴随着东部沿海地区工业化的迅速发展，大规模的农村剩余劳动力向东部地区迁移，加速了农村人口向城市和非农产业的转移，推动了中国城市化的快速和良性发展。在1980-2013年期间，中国的经济增长速度大幅超过印度，城市化速度也比印度快得多。但印度的经济增长速度从2014年开始超过中国(9)参见IMF：https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2019/02/weodata/index.aspx.。

3.3 中国的户籍制度对从农村到城镇的人口迁移进行了严格的控制

在巴西和印度，政府都没有对从农村到城镇的人口迁移进行限制。在印度，人口迁移的阻力主要来自于两个方面：一是印度地方语言复杂多样，语言的障碍在一定程度上阻碍了人口迁移；二是印度一些州针对就业实施了“sons of the soil”的政策，即在就业方面优先考虑当地居民，这对从农村向城镇的人口迁移也产生了限制作用(Gavin W.Jones等，1997)。在巴西，人口和语言的同质性很强，因此人口从农村向城镇迁移的阻力非常小。

在中国，改革开放以前，户籍制度及一系列与之相配套的政策严格限制人口从农村向城市和集镇、从集镇和小城市向大、中城市迁移，致使中国城市化发展缓慢。改革开放以后，虽然户籍制度经历了一系列改革，但它对中国城市化的阻碍作用仍然存在。尽管数亿农民工及其家属在城市里生活、就业和学习，被统计为城镇人口，但由于户籍制度的影响，他们在住房、教育、社会保障等方面却没有享受与城镇居民相同的待遇，他们向城市和非农产业的转移是不彻底的，没有实现市民化。

3.4 中国大城市的人口增长速度慢于巴西和印度的大城市人口增长速度

1951年人口普查时，印度只有5个人口100万及以上的大城市,即孟买、加尔各答、德里、清奈和海得拉巴，其人口合计为948.8万，占印度城镇人口的比重为15.2%。到2011年人口普查时，印度人口100万及以上的大城市增加到46个，其人口合计达11598.3万，占印度城镇人口的比重上升到30.8%。在排除了行政区划调整影响的情况下，这46个人口100万及以上的大城市在1951-2011年期间的年平均人口增长率合计超过了2.8%。同时期,各城市的年平均人口增长率为：孟买2.3%，德里3.8%，清奈1.9%，班加罗尔3.4%，海德拉巴2.7%，艾哈迈达巴德2.7%，苏拉特4.4%，浦那3.0%，斋浦尔3.8%(11)参见ORGI：http://censusindia.gov.in/2011census/PCA/A4.html.。

中华人民共和国成立以后，在城市发展方面中国政府一直实行的是“严格控制大城市规模”的主张和方针。中国城市规模等级的传统分类是按市区(12)城市市区指地级及以上城市(不包括所辖的县级市和县在内)的城市行政管辖区和县级市的全部辖区。非农业人口分组。1952年，中国有9个市区非农业人口100万及以上的大城市，其市区非农业人口合计为1859万，占全国城镇人口的26.0%。1978年，中国市区非农业人口100万及以上的大城市增加到13个，其市区非农业人口合计为2988万，占全国城镇人口的比重下降到17.3%(顾朝林，1992)。2010年第六次人口普查时，中国市区非农业人口100万及以上的大城市增加到53个，其市区非农业人口合计为14507万，占全国城镇人口的比重上升到21.8%(国务院人口普查办公室等，2012)。改革开放以后，中国大城市市区非农业人口的迅速增长一方面与经济发展、人口流动、户籍制度改革有一定的关系，另一方面行政区划的变动对此也有很大的影响。20世纪90年代以后，通过撤市设区、撤县设区、撤镇设区等，中国大城市的市辖区数量有较大幅度的增长，从而使其市区非农业人口大量增加。以“六普”时市区非农业人口超过100万的53个大城市为例，从1990年到2010年，这53个城市的市辖区数量从299个增长到356个，在这356个市辖区中，有68个是在1990年以后通过撤市设区、撤县设区和撤镇设区而新设立的，有7个是在1990年以后通过县区合并而新设立的。2010年这75个新设立的市辖区的非农业人口合计达2578万，占了53个大城市市区非农业人口的17.8%。

根据2014年11月国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》，上述53个城市包括了中国所有的超大、特大和Ⅰ型大城市以及一部分Ⅱ型大城市。在1964年人口普查至2010年人口普查期间，在排除了行政区划调整的影响(13)即把与2010年的市区相同地域的1964年的人口作为1964年的市区人口。以后，这53个城市市区常住人口的年平均增长率合计不到2.2%。同时期，各城市市区常住人口的年平均增长率为：北京2.1%，上海1.7%，天津1.6%，沈阳1.4%，南京2.1%，杭州2.1%，武汉1.7%，广州2.7%，成都2.8%，西安2.0%。需要指出的是，在“六普”时这53个城市的市区常住人口中包含了7500多万外来人口，他们中绝大多数都是实质上并不是真正意义上的城镇居民的农民工及其家属。因此总的来看，在城市化发展的初期和中期阶段，中国大城市的人口增长速度比巴西和印度的大城市人口增长速度更慢。“严格控制大城市规模”虽然有利于缓和中国大城市的“城市病”，减少在城市化过程中面临的城市规划问题，但是却付出了将农村人口与城市化过程相分离、使大城市的经济活力受到抑制的代价，从而延缓了中国的城市化进程。

3.5 中国、巴西、印度的城镇人口增长构成不同

在巴西城市化的初期和中期，由于大规模的国内、国际移民进入巴西的城市，因此城镇人口增长的主要来源是人口迁移。在1950-1980年期间巴西城镇人口的增长构成中，人口迁移和城乡地域重新划分所占的份额在55%以上，其中绝大部分来自于人口迁移。进入80年代以后，由于农村人口的减少和严重经济危机的影响，巴西从农村到城镇的迁移人口明显减少，自然增长成为巴西城镇人口增长的主要来源，并一直持续到现在。在20世纪80年代和90年代，自然增长在巴西城镇人口增长构成中的比重分别为69.9%和64.8%(George Martine等，2010)。

由于城镇地区人口自然增长率较高，而从农村到城镇的人口迁移量相对较少，因此，自独立以来印度城镇人口增长的主要来源一直是城镇人口的自然增长。在1991-2001年期间印度所增加的城镇人口中，来自于自然增长、人口迁移和城乡地域重新划分的比重分别为59.4%、21.2%和19.4%。随着人口出生率的下降，在2001-2011年期间印度城镇人口的增长构成中，自然增长下降到44.4%，而人口迁移和城乡地域的重新划分则分别上升到24.1%和31.5%(IIHS,2011)。

笔者根据历年中国城镇人口数量和城镇人口自然增长率(国家统计局，1990)以及20世纪50至80年代中国城市人口迁移率(任素华，1988)估算，从1950年到1980年，中国城镇人口增长构成大约为：人口迁移42%，自然增长37%，城乡地域的重新划分21%。在80年代和90年代，由于大量的市和镇新建、扩建以及计划生育政策作用，中国城镇人口增长的来源以城乡地域的重新划分占优势，其次是人口迁移，自然增长的贡献最小。90年代中国新增城镇人口中50%以上来自于城乡地域的重新划分(国家人口和计划生育委员会，2010)。进入21世纪以后，中国从农村到城镇的人口迁移迅速增长，人口迁移成为中国城镇人口增长的主要来源。笔者根据“五普”和“六普”资料以及2001-2009年的全国人口抽样调查数据估算，在2000-2010年期间中国城镇人口的增长构成中，人口迁移的比重在59%左右，城乡地域重新划分的比重略高于27%，自然增长的比重仍然是最低的，不到14%。

3.6 中国城市化发展的区域差异介于巴西和印度之间

2010年人口普查时，巴西27个一级行政区划(26个州和巴西利亚联邦区)的城市化水平的标准差变异系数为10.95%。2011年人口普查时，印度35个一级行政区(28个邦、6个联邦属地和德里国家首都辖区)的城市化水平的标准差变异系数为56.43%。2010年人口普查时，中国大陆31个省级行政区(22个省、4个直辖市和5个自治区)的城市化水平的标准差变异系数为28.44%。中国城市化水平的标准差变异系数高于巴西，低于印度，表明中国城市化水平的区域差异大于巴西，但小于印度。

4 巴西和印度的城市化对中国城市化的启示

巴西和印度的城市化历程反映出城市化的客观发展规律，在城市化过程中这两个国家也积累了一些经验教训，这对中国的城市化具有重要的启示意义。

4.1 城市化不能脱离农村的发展而发展

城市化是经济发展的重要组成部分，是从传统农村经济向现代工业和服务业经济转型的过程，因此，城市化与农业生产和农村经济息息相关。巴西高水平的城市化与巴西20世纪60年代的农业现代化有密切的关系。农业现代化派生出城市配套服务，创造了城市就业机会，同时也促进了学校、医院、超市、休闲娱乐场所等公共服务设施的兴起。此外，在二战后的进口替代时期，巴西农村人口的生活方式和消费需求也发生了变化，各种消费品的销售带动了内陆和边远地区商业中心和集市的发展，促使城市在农业边疆地区迅速增长，推动了城市化在巴西全国比较均衡地发展。印度的经验表明，提高农业生产率，加大政府农业支出，改善农村教育水平，可以促进农村人口向城市迁移，增强农业为工业提供原材料和为城市增长提供食品及其他农产品的能力，从而有利于城市化的发展。此外，当农村经济发展和农民收入提高时，农民对工业产品的需求也会增强，从而会对工业化和城市化产生有力的推动作用(Sabyasachi Tripathi等，2018)。在城市化发展的过程中，中国应当高度重视农村经济和农业生产的发展，增加农业投资，改善农村生计，促进农村地区的经济多元化，提高农村经济竞争力，使城乡社会经济协调发展。

4.2 大城市对于城市化的发展具有重要的带动作用

与中、小城市相比，大城市的生产力水平和人均收入更高，劳动力分工更多元化，劳动力市场运转得更好，能够吸引更多的经济活动和提供更多的就业机会，从而对迁移人口具有更大的吸引力。无论是巴西还是印度，在城市化发展的初、中期都是大城市率先发展，大城市的发展速度快于中、小城市；大城市发展到一定程度以后，产业向周边的中、小城市扩散，从而带动中、小城市发展。人口向圣保罗和其他大城市聚集是巴西城市化的一个特点。尽管印度的工业分散政策努力促使工业和人口远离大城市和工业中心，但印度人口仍不断向德里、孟买、海德拉巴、班加罗尔等大城市迁移。大城市的优势是通过长期的历史机遇、地理位置和自然条件的综合作用而积累起来的，要想人为改变这种状况是很难奏效的。20世纪70年代，巴西在世界银行的资助下试图将生产基地从大城市向中等城市转移，但这个项目以失败告终：所选定的中等城市没有成为有吸引力的新增长点，也没有实现改变人口空间分布的目标(George Martine等，2010)。在中国城市化的过程中，不应该人为遏制大城市的发展，而应当让劳动力、资本、技术等生产要素按照市场经济的规律合理流动，使各级规模城市能够根据自身条件和人口容量，通过切实可行的政策措施，让城市里符合落户条件的农民工及其家属分期、分批落户，实现市民化。进入21世纪以来，中国针对农业转移人口落户城市的政策逐渐放松。目前，城区常住人口100万以下的中、小城市和小城镇以及城区常住人口100-300万的Ⅱ型大城市已取消落户限制，但城区常住人口300-500万的Ⅰ型大城市只是放宽落户条件，城区常住人口500万及以上的超大、特大城市仍然是实行积分落户政策(14)参见中国政府网：http://www.gov.cn/zhengce/2019-12/25/content_5463978.htm.。这意味着在超大、特大城市和Ⅰ型大城市就业和居住的几千万农民工及其家属仍然很难在当地落户。超大、特大城市和Ⅰ型大城市是吸纳农业剩余劳动力的主要地区，因此，目前的落户政策还不能满足大量农业转移人口的落户需求。

4.3 人口从农村向城市的迁移是城市化的主要推动力量

在城市化的初期和中期，从农村到城市的人口迁移是实现城市化的有效途径。在巴西,20世纪80年代以前的乡-城人口迁移推动了城市化的迅速发展。在印度，由于从农村到城市的人口迁移量小，因此城市化发展缓慢。中国应当鼓励从农村到城市的合理人口迁移，发挥人口迁移对中国城市化的重要作用，在政策和制度上为进城农民工及其家属在城市里的生活、就业和学习提供保障，使他们享有与城镇居民平等的权利。联合国人口司发布的《世界城镇化展望》报告2014年修订版指出，历史表明，限制从农村到城市的人口迁移的政策对于预防城市增长是无效的，甚至会导致经济、社会和环境的破坏(UN，2014)。

4.4 对城市发展需要进行前瞻性规划

巴西和印度的贫民窟不仅存在于大城市，在中、小城市也有大量分布。2012年在印度全国的城市贫民窟中，分布在人口100万及以上的大城市的贫民窟占了31.9%，而分布在其他城市地区的贫民窟则占了68.1%(NSSO,2014)。而且，虽然巴西和印度的城市化水平差异悬殊，但它们都同时存在着贫民窟。这说明贫民窟并不只是大城市的产物，也并不一定是所谓“过度城市化”的结果。贫民窟反映的是一部分城市低收入人群的住房需求没有得到满足。巴西贫民窟的形成主要是由于城市决策者对城市发展缺乏战略眼光，忽视了低收入人群(包括从农村到城市的移民)对住房和基础设施的需求，没有积极、主动地为他们的住房提前进行规划，导致住宅建设不能满足城市人口增长的需要。这不仅迫使越来越多的城市贫民住在棚户区或其它非正式社区，而且还引发了房地产市场上的投机行为(15)在里约热内卢和圣保罗，一方面分布着贫民窟，另一方面也存在着大量穷人不能享用的无人居住的住宅。。巴西的教训是，城市建设中更经济、有效的办法是提前为低收入人群的住房需求进行规划，而不是在贫民窟已经形成以后再对之进行改造(George Martine等，2010)。未来在中国的城市化中还会有大量的农村移民进城。政府有关部门需要充分预见未来中国城市的快速发展，将农业转移人口和其他流动人口的居住问题纳入城市住宅建设发展规划和城镇住房保障体系，实施各类面向流动人口的住宅建设，完善基础设施和公共服务，改善城市土地和房地产市场的运作，使流动人口能够平等地享受城镇基本公共服务。

4.5 城市化是提高人民生活质量的社会变革

城市化不仅体现在严格意义上的城镇人口比重的增长，从更广泛和更深刻的意义上讲，城市化也是指与城镇人口比重增长相关联的社会变化。巴西和印度政府都关注并努力解决由于城市快速增长而带来的日益复杂的社会问题。在巴西，政府注重通过城市总体规划和城市政策来解决城市增长中的问题,鼓励民众参与城市规划和城市管理，致力于减少城市化过程中的社会不平等；宪法批准了“城市规约”(the Statute of the City),确立了城市土地的社会功能,保障棚户区居民对其居住土地的合法权利；政府提供住房补贴资金为城市低收入群体建造住房，改善城市基础设施和公共服务，改造贫民窟。这些措施的实施，极大地推动了社会进步，有效地缩小了贫富差距。在印度，政府出资改造贫民窟，加强针对城市低收入家庭的城市住房建设和改善；为城市贫民创造技能发展机会，使其实现以市场为基础的就业；为城市贫困人口提供贷款利息补助，帮助他们建立自营企业或微型企业；为贫民窟居民和其他城市弱势群体提供公平的初级卫生保健服务，帮助他们获得教育、适足住房、基本服务、社会保护和就业等社会福利。自20世纪90年代以来，通过一系列政策和措施的实施，印度城市的贫困发生率大幅度下降。2014年印度政府宣布，在2022年印度独立75周年的时候，印度将实现全民住房的目标，即每个家庭都会拥有具备水、电供应和卫生间设施的住房。届时印度城镇地区也将实现人人享有住房的目标(CSO，2019)。中国在城市化快速发展的过程中，应当吸取巴西和印度的经验教训，注重社会改革和经济发展的协调，消除户籍制度对中国城市化的负面作用，增加城市弱势群体(包括农业转移人口)的就业机会和收入，加强针对城市贫困人口的基础设施和公共服务建设，努力缩小贫富差距。

5 结语

巴西的城市化常常被看作是“过度城市化”的一个案例。所谓“过度城市化”，通常是指城市化的增长超过了工业就业占总就业比重的增长。但是事实上，第二次世界大战以后，由于现代制造业中资本-劳动比率大幅度提高，而且在发达经济中第三产业发挥着越来越大的作用，因此，工业化国家中随着城市化水平的提高，工业就业占总就业的比重是下降的。例如，在1950-2010年期间，美国的城市化水平从64.0%提高到80.7%，但同时期美国工业就业人口占总就业人口的比重则从25.4%下降到8.8%，而第三产业就业人口占总就业人口的比重则从47.4%上升到81.0%(16)参见U.S.Bureau of Labor Statistics：https://www.bls.gov/webapps/legacy/cesbtab1.htm.。根据巴西历年家庭抽样调查资料，在20世纪70、80年代，巴西总就业人口中工业就业人口所占比重基本维持在16-18%之间，第三产业就业人口所占比重逐渐从大约40%上升到54%左右(17)参见IBGE：https://biblioteca.ibge.gov.br/index.php/biblioteca-catalogo?view=detalhes&id = 759.。2010年人口普查时，巴西工业就业人口占总就业人口的比重为13%左右，而第三产业就业人口占总就业人口的比重则超过了65%(18)参见IBGE：https://www.ibge.gov.br/estatisticas/sociais/populacao/9662-censo-demografico- 2010.html?edicao=9752&t=resultados。因此，应当客观、全面地看待巴西的城市化。

2018年中国的就业人口中第一、二、三产业就业人口的比重分别为26.1%、27.6%和46.3%(国家统计局，2019)。中国就业结构的转变还没有完成，与之相伴随的城市化仍然有较长的路要走。在未来中国城市化的过程中，应当因势利导，顺应城市化发展的趋势，创造条件，促进农村人口向各级规模城市(包括超大、特大城市)合理转移。2020年新冠疫情爆发以后，国际政治环境和国内经济形势都发生了很大的变化，这些变化会深刻地影响中国的科技创新和工业发展，从而导致未来中国人口迁移模式和城市化趋势也随之发生变迁。在后疫情时代中国城市化还会出现许多新情况、新问题，政府部门和学术界应当密切关注中国城市化的新动态，有效解决城市化中出现的问题，使中国城市化能够顺利、圆满地完成。