王娟 程阳 郑兴宇

〔 DOI〕 10.19653/j.cnki.dbcjdxxb.2021.02.004

〔引用格式〕  王娟，程阳，郑兴宇.OECD国家环境保护财政政策治理效果研究[J].东北财经大学学报，2021，（2）：37-46.

〔摘要〕OECD国家已构建了以能源税、交通税、环保财政支出和污染治理投资等政策工具为主的环境保护财政政策体系，污染治理取得了显著效果。本文通过面板分位数回归模型分析和比较了OECD国家能源税、交通税、环保财政支出和污染治理投资四种政策工具的污染治理效果，得出的结论是环境保护财政政策工具对不同污染程度的国家污染治理效果是异质性的：在一氧化碳排放量较高的国家，征收能源税能发挥有效的减排效果;在氮氧化物排放量较低的国家，征收交通税能取得显著的减排效果，但随着氮氧化物排放量的增加，交通税的污染治理效果将非常有限，还应加大污染治理投资;在硫氧化物排放量较高的国家，征收能源税、交通税、增加环保财政支出均能发挥有效的污染治理效果。我国应根据政策工具治理效果的异质性，针对不同污染物采取相应的政策措施。

〔关键词〕环境税;环境保护;财政政策;污染治理;OECD

中图分类号：F812.0    文献标识码：A    文章编号：1008-4096（2021）02-0037-10

一、问题的提出

自20世纪60—70年代试行征收环境税以来，OECD国家遵循“污染者付费”的原则，为环境税的征收奠定了基础。目前，环境税、环保财政支出和污染治理投资等政策工具不断发展完善，形成了较为完整的环境保护财政政策体系，污染治理取得了显著效果。我国能否借鉴OECD国家在环境保护和污染治理方面积累的成功经验？解决这一问题之前必须厘清以下问题：对于污染程度不同的国家或地区，相同的环境保护财政政策是否会产生相同的污染治理效果？对于污染程度不同的同一种污染物，征收环境税是不是会产生相同的污染治理效果？对于不同的污染物，采取哪一种环境保护财政政策所取得的污染治理效果更好？本文通过分析OECD国家环境保护财政政策污染治理效果的异质性，为我国环境保护财政政策的完善提供理论支持。

OECD国家环境税的征收范围包括水资源、空气、能源和生活环境等涉及环境污染的各个方面。通过建立相对完善的环境治理专项资金和环保基金，实现环境税专款专用，主要用于环境的污染治理以及环保技术的开发和利用。1994—2018年，OECD国家环境税收入占总税收收入的比例基本保持在4%—10%，已成为整个税收体系中比较稳定的税源之一。2008年以来，OECD国家能源税的主要发展趋势是增税^[1]，多数国家在2008年前后通过提高税率、扩大征收范围和减少税收减免等措施增加财政收入以应对全球金融危机对经济造成的负面影响。环境税在污染治理方面的效果较为显著。为减少破坏臭氧层的气体释放，美国于1990年征收氯氟烃税，这大大减少了氟利昂的使用，并且刺激了企业开发新的替代产品;瑞典于1991年征收硫税，石油燃料的硫含量低于法定标准的50%^[2]，二氧化硫年排放量逐年下降，从1991年的10.870万吨降至2017年的1.764万吨;德国于2000年提高了汽车燃油税的税率，2002年底二氧化碳排放量减少45万吨，取得了显著的治理效果。

环保财政支出政策多采取的是地区竞争性补贴的方式，要求地方、企业有相应的资金配套措施，进而调动地方和企业参与改善环境质量的积极性。OECD国家用于节能减排和环保技术的财政补贴形式通常为拨款、税收减免和贷款贴息等，补贴资金来源主要是环境税收入。如美国对废气排放量达到国家规定的二级及以上大气技术标准的排污企业给予的财政补贴额度相当于其环保支出的50%;日本对节能减排技术和设施的减税额度最高可达应纳税额的60%—70%，具有较高的财政补贴水平。

国内外学者主要从“双重红利”视角探讨环境税产生的环境效应和经济效应，认为环境税可以抑制环境污染，提高环境质量，也可以通过降低其他扭曲性税收的额外负担，刺激劳动和资本投入，有利于促进社会就业和经济增长。Komen和Peerlings^[3]以荷兰能源税为研究对象，通过比较不同范围的能源税，发现小规模环境税的引入不仅改善了环境质量，还能提高税收结构的效率，改善非环境的福利水平。但是，环境税的“双重红利”理论也受到了质疑。Lawn^[4]研究发现瑞士、丹麦、荷兰和芬兰四国通过实施生态税，单位GDP的二氧化碳排放量降低了，但荷兰和芬兰的二氧化碳排放总量显著增加，瑞士和丹麦几乎无显著变化。K'Akumu^[5]以肯尼亚为例，探讨了将环境税引入发展中国家的可能性，发现肯尼亚环境税改革带来了工业化之谜和“双重红利”缺陷等后果。Zhang^[6]分别从区域、国家和国际视角检验了亚洲地区环境税的政策效应，认为正确的环境政策组合、国家与区域合作可以使经济在高速增長的同时，不损害有限的生态承载力和环境质量。发达国家的环境税改革已见成效，而发展中国家的环境税改革才刚刚起步，虽然发展中国家借鉴环境税具有可操作性，但还需因地制宜地制定相关的政策^[7]。Bosquet^[8]研究了环境税改革的效果，发现环境税的实施可以促使能源消耗企业调整产品结构，转向使用更为清洁的能源。在环境税实施地区，二氧化碳排放量显著降低。李洪心和付伯颖^[9]假定以营业额为基础征收不同税率的污染税，使用CGE模型分析污染税的影响，研究发现污染税的征收在控制污染企业数量的同时，会在一定程度上减轻企业的所得税负担，增加政府财政收入。

环保财政支出体现了政府保护环境、改善环境质量的偏好。关于环保财政支出对环境治理的影响，学者们主要从环保财政支出的总量、结构和效率三方面进行分析。Bostan等^[10]使用20个欧洲国家的数据实证分析了环保财政支出对空气污染的影响，发现随着环保财政支出占GDP比例的提高，这些国家的一氧化碳排放量显著减少。Barma和Gupta^[11]使用内生增长模型，研究了公共支出、私人资本擠出效应和环境污染三者之间的相互作用，认为公共支出的决策优化能改善环境质量。姜楠^[12]通过实证分析环保财政支出对经济和环境的影响，发现环保财政支出能通过提高技术水平促进地区污染减排。王亚菲^[13]肯定了污染治理投资的积极作用，并分析了环保财政支出的污染治理效果省域差异。朱小会和陆远权^[14]发现在开放经济条件下，我国环保财政支出与污染物排放量显著负相关，并且对环境的污染治理效果具有门槛效应，地方政府应继续加大环保财政支出。

我国虽然在环境保护和污染治理方面投入了巨大的财政资源，但也有研究表明我国环保财政支出的效率并不理想。黄菁和陈霜华^[15]认为我国污染治理投资具有时滞性和区域差异性，污染治理投资缺少有效的引导和监督，导致环保财政支出效率不高。刘冰熙等^[16]借助DEA方法测算了我国地方政府污染治理效率，发现我国目前的环保财政支出在环境的污染治理中发挥着主导性作用，但地方政府的污染治理效率损失严重，并且日趋恶化。

对于环境保护财政政策治理环境污染的问题，国内外学者大多分析单一环境税政策或环保财政支出的污染治理效果。虽然众多学者的研究视角和研究方法不同，但可大致得出以下结论：环境保护财政政策会对地区的污染排放产生影响，其影响效果存在差异。较少文献通过实证分析比较不同的环境保护财政政策工具对污染治理效果的影响程度，分析环境保护财政政策的异质性。本文将利用面板分位数回归模型对OECD国家环境保护财政政策污染治理效果的异质性进行实证分析，研究能源税、交通税等环境税对一氧化碳、氮氧化物和硫氧化物等环境污染物的治理效果，以及环保财政支出、污染治理投资等财政支出政策工具的污染治理效果，明晰环境保护政策的污染治理效果在污染物、财政政策工具等方面存在的异质性，为我国完善环境税制度提供理论参考。

二、OECD国家环境保护财政政策和污染治理

（一）环境税政策

OECD国家环境税是以“环境相关税收”为名目进行统计的，“环境相关税收”（以下称为环境税）是政府制定商品和服务相对价格的重要工具，包括能源税、交通税、污染税和资源税四大类，涵盖空气污染、生物多样性、气候变化和海洋等领域。能源税是对电力、汽油、柴油和化石燃料等能源产品征收的税，包括用于交通的汽油、柴油等能源产品，以及与二氧化碳相关的税收。芬兰于1990年首次征收碳税，这是针对二氧化碳排放和燃料含碳量征收的税，主要是道路交通领域的碳税，也是绝大多数国家征收的环境税^[17]。交通税是对机动车辆和运输等征收的税，包括对运输设备征收一次性进口或销售税，对机动车所有权、登记或使用征收的经常性税，以及其他与运输有关的税。污染税包括氮氧化物和硫氧化物排放税、对消耗臭氧层物质、四氯化碳和氯氟甲烷征收的税、废水排放税、包装税（如塑料袋）、固体废物最终处置税，以及其他与废物有关的税（如电池、轮胎）等。资源税包括水资源开采税、森林产品税、狩猎和捕鱼税、采矿特许权使用税、挖掘税（如砂石），但不包括与供水有关的费用。

1994—2018年OECD国家环境税收入由4 212.765亿美元增长到7 793.522亿美元，能源税、交通税、污染税和资源税收入都有不同程度的增长。1994—2018年能源税收入由3 054.763亿美元增长到5 512.865亿美元，交通税收入由1 041.345亿美元增长到2 074.259亿美元，污染税收入由101.852亿美元增长到242.581亿美元，资源税收入由17.631亿美元增长到54.566亿美元。环境税收入的增加与OECD国家在2008年前后提高税率密切相关。提高税率是OECD国家采用的主要改革措施之一。2008年受全球金融危机的影响，全球油价处于低位，各国纷纷采取提高环境税税率的措施以维持财政收入。如2008年西班牙提高汽油税和柴油税的税率，环境税收入比2007年提高了2.400个百分点;挪威提高了二氧化碳排放税的税率，环境税收入比2007年提高了4.820个百分点;斯洛文尼亚提高了汽油税和柴油税的税率，环境税收入比2007年提高了14.910个百分点。2008年税率的提高转变了1994年以来OECD国家环境税收入占GDP比例（即环境税税负）一直呈现出的下降趋势，2009年开始呈现小幅增长趋势^[18]。环境税税负由1994年的1.849%下降到2008年的1.536%，2009年增长为1.651%。环境税税负的降低主要原因是环境税税率的提高起到了显著的节能减排效果。人们为减少生活和生产成本，会尽可能地缩减资源使用，降低有害物质排放，从而导致税基缩减。此外，政府还采取其他环境保护政策，这些政策与环境税相叠加，进一步缩减了税基^[19]。

OECD国家环境税在整个税收体系中维持相对稳定的比例，成为税收体系中稳定的资金来源之一，但整体上呈现出下降趋势。1994—2018年OECD国家环境税收入占总税收收入的比例变化幅度较小，一直维持在5%—7%，年均比例为5.793%。1994年以来呈现稳中下降的趋势，由1994年的6.177%下降到2018年的5.313%。2008年受税率提高的影响，环境税收入占总税收收入的比例在2009年之后得到小幅提升。2009年环境税收入占总税收收入的比例为5.811%，比2008年提高了0.610个百分点，但2009—2017年呈现出明显的下降趋势，2017年已下降到5.150%，低于2008年的水平5.201%。这也与环境税对环境保护和节能减排起到的巨大作用密切相关。2018年环境税收入占总税收收入的比例为5.313%，比2017年提高了0.163个百分点。其中，韩国、土耳其和斯洛文尼亚等少数国家的环境税收入占总税收收入的比例超过10%。1999—2018年部分OECD国家环境税收入占总税收收入的比例呈现不同幅度的下降趋势，如瑞典由1999年的5.643%下降到2018年的4.257%，瑞士由1999年的6.440%下降到2018年的5.650%，丹麦由1999年的11.183%下降到2018年的8.085%，德国由1999年的6.147%下降到2018年的4.619%。这与污染物排放量降低导致的税基缩减密切相关。但是，也有少数国家环境税收入占总税收收入的比例出现上升趋势，如爱沙尼亚由1999年的5.225%增长到2018年的8.332%，拉脱维亚由1999年的8.905%增长到2018年的11.391%。

由于各个国家国情不同，其面临的环境问题和具体的环境保护政策差异较大，不同国家的环境税结构也存在也较大差异。2018年部分OECD国家环境税结构如表1所示。

由表1可知，大多数OECD国家的环境税都以能源税为主，其次是交通税，而污染税和资源税所占比例较低。2018年OECD国家环境税收入中能源税比例为70.737%，交通税比例为26.615%，污染税比例为1.948%，资源税比例为0.700%。卢森堡、波兰、立陶宛、爱沙尼亚、瑞典、德国、墨西哥、西班牙、匈牙利、斯洛伐克和拉脱维亚等国家主要以能源税为主，能源税比例超过80%。瑞士、奥地利、丹麦、荷兰、挪威、冰岛和爱尔兰等国家以能源税和交通税为主，能源税比例和交通税比例分别约为55%和40%。污染税比例较高的国家主要有斯洛伐克、斯洛文尼亚和冰岛等国家，污染税比例为8%—9%。德国、希腊、卢森堡和土耳其等国家尚未征收污染税。荷兰、拉脱维亚、立陶宛和墨西哥等国家的资源税比例高于污染税比例。由此可见，能源税和交通税是OECD国家最主要的环境税税种，而污染税和资源税并不是主要税种。

OECD国家还通过设置差别税率和各种税收激励措施调节税收。如美国是较早征收燃油税的国家，对二氧化碳排放量低于250g/km的车辆免税，而对高耗油车辆则征收高额的燃油税;法国碳税规定当二氧化碳排放量超过140g/km时，征收的碳税税额逐步增加;日本对九种可回收资源行业成立再生资源促进基金;奥地利规定低噪音车辆20%的投资可用税收抵免;德国于2000年对燃油开征能源税，同时提高了燃油税的税率，2002年底二氧化碳排放量减少45万吨，取得了显著的污染治理效果。

（二）环保财政支出政策

OECD国家在污染治理和生态环境保护方面投入了大量的财政资金，环保财政支出政策有环保投资、财政补贴、环保基金和专用账户的设置等。OECD国家的财政补贴形式多样灵活，包括税收减免返还、税收津贴和政府拨款等多种形式，资金来源主要是税收，财政补贴力度也较大。美国对废气排放量达到国家规定的二级及以上大气技术标准的企业，政府将给予环保支出50%的补贴，太阳能和地热能等设备投资额的10%可获得税收减免^[20];日本对节能减排的技术和设施的补贴额度也相当高，减免的税收额度最高可以达到原本应纳税额的70%^[20];奥地利对环境保护领域的投资给予减免资本税的优惠;日本、奥地利等国家针对噪音污染也制定了税收减免措施^[21];瑞士针对个人和公司的能效改良和节能设备制定税收减免、加速折旧的补贴措施。整体来说，OECD国家环境税激励措施涉及的范围较广、领域划分细致、减免力度較大。

OECD国家环保财政支出额差异较大，这与各个国家的污染状况、环境诉求和污染治理力度有关。OECD国家在环境治理过程中，其征收的环境税收入多以“专款专用”的方式建立相对完善的环境治理专项资金和环保基金，主要用于环境污染治理及环保技术的开发和利用。如美国设置“超级基金”专门用于处理有害废弃物;法国每年各项环保支出都要编制专门预算，由审计院负责监督预算的执行与资金的使用，环保资金先由环保部拨给全国六大区域的环境保护中心，再由各区域负责安排各项支出^[22];韩国设置了环境保护特别账户，其主要资金来源包括排污费、废弃物押金和生态保护收费等。20世纪80年代，韩国环保财政支出占政府财政支出的1%^[23]，且大部分环保支出用于改善河流的水质。20世纪90年代早期，环保财政支出占政府财政支出比例提升至2%，其中空气污染治理的支出有所增加。

（三）环境保护财政政策的污染治理效果

OECD国家环境税征收体系不断完善，污染治理效果显著。由环境税与污染物排放量的关系可知，两者之间存在显著的负向相关关系。环境税的增加能有效降低一氧化碳、氮氧化物和硫氧化物的排放量。污染物不同，环境税的减排效果也存在差异。1994—2018年OECD国家环境税收入占GDP的比例年均为1.730%，一氧化碳排放量年均下降2.530%，氮氧化物排放量年均下降3.780%，硫氧化物排放量年均下降5.550%。OECD国家一氧化碳排放量由1994年的83.704百万吨下降到2018年的33.217百万吨，氮氧化物排放量由1994年的24.362百万吨下降到2018年的15.177百万吨，硫氧化物排放量由1994年的24.017百万吨下降到2018年的8.693百万吨。环境税对改善生态环境，降低污染物排放量起到了显著作用。与环境税作用类似，能源税与硫氧化物排放量之间存在显著的负相关关系，交通税与一氧化碳排放量之间存在显著的负相关关系，即随着能源税和交通税的增加，污染物排放量也呈明显下降趋势。

三、模型设定与数据来源

（一）模型设定

分位数回归方法由Koenker和Bassett^[24]提出，是一种基于被解释变量的条件分布来拟合解释变量的线性函数的回归方法。其中，面板分位数回归模型是在面板模型中考虑不同分位点的差异，从而使得数据拟合能力增强，而且可以用于提取个体信息，有助于分析政策效应的异质性^[25-26]。在Koenker和Bassett^[24]提出的纯位置偏移效应条件分位数模型基础上，本文的面板分位数回归模型设定如下：

（1）

其中，τ表示分位点，本文选取25%、50%和75%分位点进行研究。

世界银行与OECD等国际权威机构认为空气质量是最重要的环境质量指标^[27]。其中，二氧化硫是核心的污染物指标，它由工业生产过程中的资源消耗产生，并且可以通过生产技术改进减小排放量。除此之外，空气主要污染物还包括一氧化碳和氮氧化物。因此，本文选用一氧化碳（CO）、氮氧化物（NO）、硫氧化物（SO）等污染物的排放量作为被解释变量（pollute）的替代变量来衡量环境污染。

解释变量为环境保护财政政策（policy），主要包括环境税、环保财政支出（lnexp）和污染治理投资（lnevi）。由于能源税和交通税是OECD国家最主要的环境税税种，因而选用能源税占GDP比例（egy）和交通税占GDP比例（mot）衡量环境税。

本文选择的控制变量有五个：经济发展水平：考虑到OECD各国的经济体量差异较大，本文选用GDP增长率（gdpgr）衡量各国经济发展水平。环保技术：本文选用每万人环境专利数（lnpat）衡量技术创新。环保技术的创新和环境污染治理投资对于污染控制而言分别属于前段预防和末端治理。产业结构：本文选用工业增加值占GDP比例（indus）衡量产业结构。开放经济：用外商直接投资（lnfdi）衡量开放程度。总人口数：用各国总人口数（lnpop）衡量。为消除可能的共线性并保证数据的平稳性，一氧化碳排放量、氮氧化物排放量、硫氧化物排放量、环保财政支出、污染治理投资、每万人环境专利数、外商直接投资、总人口数等数量化指标均取对数。

（二）数据来源

本文以1999—2012年21个OECD国家的相关数据作为研究样本，分别是奥地利、比利时、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、匈牙利、以色列、意大利、韩国、卢森堡、墨西哥、挪威、波兰、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙、瑞典、土耳其和英国。相关数据来自世界发展指数数据库、世界知识产权组织统计数据库、OECD数据库。缺失数据用插值法处理。本文变量和描述性统计如表2所示。

本文利用Stata13对21个OECD国家的面板数据进行回归分析。考虑到本文数据属于“大N小T”的短面板，无须进行单位根检验和协整检验^[28]。为确定面板模型的形式，需要对数据适用于固定效应模型还是随机效应模型进行判断。各个回归方程的Hausman检验结果显示拒绝原假设，故选择固定效应模型。在固定效应模型的基础上，加入分位数模型的成分，估计各个分位数的相关参数。由于样本容量较小，故本文选取具有代表性的25%、50%和75%分位点建立模型。

四、实证分析

（一）回归结果分析

表3为OECD国家环境保护财政政策与污染物排放量回归结果。

由表3可知，能源税对一氧化碳排放量在各分位点的回归系数都显著为负，表明能源税对一氧化碳的减排效果明显。系数值随着分位点的提高而上升，在75%分位点的回归系数估计值最大，且在1%的置信水平下显著为负，表明在一氧化碳排放量较高的国家，增加能源税能显著降低一氧化碳排放量。交通税对一氧化碳排放量在各分位点的回归系数为正，只在75%分位点的回归系数显著，表明交通税并未对降低一氧化碳排放量起到积极作用。环保财政支出对一氧化碳排放量在25%、50%和75%分位点的回归系数分别为-0.013、-0.011和-0.009，且均在1%的置信水平下显著，表明环保财政支出对一氧化碳减排起到了显著的正向作用。回归系数值随着分位点的提高整体上升，在75%分位点的系数估计值最大，且显著为负，即在一氧化碳排放量较高的国家，增加环保财政支出能显著减少一氧化碳排放量。与环保财政支出相比，污染治理投资对一氧化碳排放量在各分位点的回归系数均为正数，因而污染治理投资并未起到减排效果。

能源税对氮氧化物排放量在各分位点的回归系数均为负数，并且均不显著，表明能源税对降低氮氧化物排放量有正向作用，但效果不显著。交通税对氮氧化物排放量在25%、50%和75%分位点的回归系数分别为-0.209、0.170和0.212，即在25%分位点的回归系数显著为负，而在50%和75%分位点的回归系数显著为正，表明在氮氧化物排放量较低的国家，征收交通税能显著降低氮氧化物排放量，在隨着氮氧化物排放量的增加，交通税对氮氧化物排放量的减排效果也逐渐下降。环保财政支出、污染治理投资对氮氧化物排放量的减排效果不明显，在75%分位点和25%分位点的环保财政支出对氮氧化物排放量的回归系数为正，且不显著;而在50%分位点的回归系数为-0.033，但不显著，表明氮氧化物排放量较低的国家和较高的国家，环保财政支出政策并不能发挥显著的减排效果。污染治理投资对氮氧化物排放量的回归系数在25%分位点处为-0.024，但不显著，随着分位点的提高，回归系数为正，表明对氮氧化物排放量较低的国家，政府污染治理投资能发挥减排效果，但效果不显著，随着氮氧化物排放量的增加，政府投资的治理效果显著下降。

能源税对硫氧化物排放量在各分位点的回归系数均显著为负，表明能源税的征收能显著减少硫氧化物排放量。从各分位点处的回归系数可以看出，在硫氧化物排放量较低的国家，征收能源税能显著降低硫氧化物排放量，但随着硫氧化物排放量的增加，能源税的减排效果降低。在硫氧化物排放量较高的国家，征收能源税能起到显著降低硫氧化物排放量的作用。交通税对硫氧化物排放量在25%分位点的回归系数为正数，在50%分位点处为负数，但不显著，在75%分位点处为负数，且在1%的置信水平下显著，表明对于硫氧化物排放量较低的国家征收交通税并不能起到有效的减排效果，而在硫氧化物排放量较高的国家征收交通税能显著降低污染物排放量。另外，环保财政支出对硫氧化物排放量的减排效果较为显著。环保财政支出对硫氧化物排放量的回归系数在25%、50%和75%分位点处分别为-0.527、-0.498和-0.457，并且在1%的置信水平下显著，表明环保财政支出对硫氧化物减排起到了显著的促进作用。从各分位点处的回归系数可以看出，在硫氧化物排放量较低的国家，政府环保支出能发挥更高的减排作用。污染治理投资对硫氧化物排放量在各分位点的回归系数都为正数，并未起到良好的减排效果。

（二）稳健性检验

本文删除GDP增长率、工业增加值占GDP比例、每万人环境专利数、外商直接投资、总人口数全部控制变量后，选用lnCO、lnNO、lnSO为因变量进行面板分位数回归估计，因而本文的稳健性检验结果如表4所示。

由表4可知，能源税和环保财政支出对一氧化碳排放量在各分位点的回归系数显著为负数，减排效果明显，而交通税和污染治理投资对一氧化碳排放量在各分位点的回归系数均为正数，减排效果并不理想。交通税对氮氧化物排放量在各分位点的回归系数为负数，说明交通税可以起到减排作用，而能源税和环保财政支出、污染治理投资并未起到氮氧化物减排作用。能源税和环保财政支出对硫氧化物排放量在各分位点的回归系数均为负数，起到了显著的减排效果，在75%分位点的交通税和污染治理投资对硫氧化物起到减排作用。估计系数和表4相应的分位数处回归结果一致，由此得出回归结果的稳健性较高。

五、结论及启示

在经过几十年的治理后，目前大部分OECD国家的环境质量已恢复至较高水平^[29]，以二氧化硫为代表的空气污染物的排放已得到有效遏制。为考察OECD国家环境保护财政政策污染治理效果的异质性，本文构建面板分位数回归模型分析和比较能源税、交通税、环保财政支出和污染治理投资四种政策工具的污染治理效果，认为不同的环境保护财政政策工具对不同污染程度的国家具有异质性影响，主要表现为：一是在一氧化碳排放量较高的国家，征收能源税最能发挥有效的减排效果，究其原因，化石燃料是重要的污染源^[30]，能源税对其消费量的变动影响较大，促进减排的效果更理想。二是氮氧化物是汽车尾气的主要污染物，当汽车尾气排放的氮氧化物只占到总排量较小一部分时，征收交通税能显著减少汽车尾气污染物排放量。但是，随着氮氧化物排放量的增加，交通税的污染治理效果将非常有限，应通过加大污染治理投资发挥最佳治理作用。三是对硫氧化物排放量较高的国家，通过征收能源税和交通税、增加环保财政支出均能发挥有效的污染治理效果。

《中华人民共和国环境保护法》于2018年1月1日正式实施，对直接向环境排放污染物的行为征税，覆盖了大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四类主要污染物^[30]，正处于起步阶段。与排污费相比，环境税以税法的形式明确表达了“污染者付费”的政策导向^[31]。与OECD国家征收环境税的实践相比，我国环境税仍存在以下不足：

第一，与OECD国家相比，我国环境税征收面过窄。OECD国家环境税涉及与环境污染有关的许多方面，既包括对大气污染物、固体污染物、固体废物和噪声等污染物征收的污染物排放税，也包括对燃油、汽油、天然气、煤炭等燃料、矿产、电力征收的资源税，还包括对交通、车辆、航空等征收的交通工具税。而目前《中华人民共和国环境保护法》只对大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四类污染物征收环境税。相比之下，我国环境税征收的范围较窄，其中，能源税和化石燃料税的缺失限制了环境税对排污行为的调控力度。根据OECD国家的实证分析结果，對于化石燃料是主要污染源的国家，征收能源税能实现理想的减排效果。因此，我国应尽快设立能源税和化石燃料税等税目。

第二，与OECD国家相比，我国环境税差别税率划分单一。目前我国环境税将现行排污费收费标准作为环境税的税额下限，税额上限为最低税额标准的10倍^[32]，具体适用税额由各省区确定。而根据OECD国家的实证分析结果，环境税具有异质性，应根据不同的税种和不同的污染物确定税率，我国目前的环境税忽略了环境税的异质性，存在“一刀切”的问题。OECD国家环境税有设计详细的差别税率，主要是充分运用产品差别税率和行业的差别税率两种政策手段。如对含铅汽油和无铅汽油实施差别征税，调高含铅汽油的价格，刺激消费者选择使用无铅汽油，促进了污染物的减排和环保产业的发展。环境税的差别税率能有效引导绿色消费，通过制度保障对环保产业的扶持力度，从而达到节能减排的目的。

第三，与OECD国家相比，我国环境税优惠覆盖面较窄。我国在《中华人民共和国环境保护法》中新增加一档税收减免政策，扩大了优惠覆盖面，原先排污费对大气和水污染物排放浓度低于国家和地方标准50%的减按50%征收，环境税在保留这一政策的同时，新增了一档优惠，对排放浓度低于标准30%的，减按75%征收^[33]。与国外相比，税收优惠政策数量较少且形式比较单一^[34]。总体上看，主要局限于减税和免税，受益面比较窄，缺乏针对性和灵活性^[35]。同时，大多属于事后鼓励，对治理污染效果并不明显，也并未体现固定资产加速折旧、投资退税等税收优惠政策。

在环境税税制设计方面，我国应充分结合国情，实行税收中性政策，以“一次性付税”或结构性减税的形式返还环境税，尽量减少纳税人的税收负担。我国国情与OECD国家差异较大，财政收入形式还需进一步规范化，短期内总体税负尚属适中，因而在长远时期需考虑税收中性化^[36]。根据污染物排放量确定差异化的税率，对于相同的污染物应按照排放量的差别确定差异税率^[37]，对排放量较高的污染物应提高税率。同时采用“渐进式”税率，逐步提高税率，而非固定不变。按照“宽税基，广覆盖”的原则，建立广义的环境税体系，扩大环境税征收范围。我国目前环保资金仍十分紧缺，应借鉴OECD国家的经验，用环境税收入设立环境保护基金，专款专用，用于污染治理和环境保护类项目。具有明显外溢性的环境污染治理项目及全国性荒漠治理、水土流失防治可使用上缴中央的税收收入;地方政府自留的税收收入则用于本地区的污染治理、环境保护和环保公共设施^[38-39]，也可结合直接税收优惠、加速折旧待遇、环保产业研发税收优惠、投资税收减免等政策措施。对于地方政府而言，在其财政支出结构中也应增强对节能减排和环境保护的偏好，提高环保财政支出的比例，发挥其对社会投资的引致作用。地方政府可设立地方环保基金，用于解决当地环境污染治理的资金问题。政府可改变当前建设项目与环保补贴挂钩的机制，建立项目实际的污染治理效果与环保补贴相挂钩的机制。对于达到污染治理效果的补贴资金在全额拨款的基础上，再给予一定的奖励。而对于污染治理效果差的，收回补贴资金，限期整治，刺激企业重视污染治理效果。

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Research on the Effect of Fiscal Policy for Environmental Protection in OECD Countries

WANG Juan，CHENG Yang，ZHENG Xing-yu

（College of Economic and Social Development， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025， China）

Abstract：Pollution control has achieved remarkable results. This paper analyses and compares the pollution control effects of four policy instruments： energy tax， transport tax， environmental fiscal expenditure and pollution control investment in OECD countries through a panel quantile regression model， and concludes that the effects of environmental protection fiscal policy instruments on pollution control are heterogeneous across countries with different pollution levels. In countries with high CO emissions， the energy tax is effective in reducing emissions. In countries with low emissions of nitrogen oxides （NOx）， the transport tax can achieve significant emission reduction， but as NOx emissions increase， the pollution control effect of the transport tax will be very limited， and more investment should be made in pollution control. In countries with high emissions of sulphur oxides （SOx）， the energy tax， transport tax and increased fiscal expenditure on environmental protection can all have an effective pollution control effect. China should take appropriate policy measures for different pollutants according to the heterogeneity of the treatment effect of policy instruments.

Key words：environmental tax;environmental protection;fiscal policy; pollution control; OECD

（责任编辑：尚培培）