文/ 江山

1 月28 日，太空探索技术公司（SpaceX）曾计划在得州博卡奇卡试验场对其“星舰”SN-9 试验箭进行一次亚轨道飞行。但该计划由于未得到美国联邦航空局（FAA）的批准而被推迟到2 月2 日进行。FAA 称，太空探索技术公司在去年12 月的“星舰”SN-8发射中违反了其“星舰”试验箭发射许可证的规定，引发了一项调查，导致“星舰”SN-9 试验箭试验工作的推迟。

一次任性的违规发射

在“星舰”SN-8 飞行前，太空探索技术公司曾请求FAA 对其为“星舰”办理的FAA 亚轨道飞行许可证给予一项豁免。FAA 拒绝了这项请求，但太空探索技术公司仍不管不顾地实施了这次发射。该公司认为这次飞行是成功的，尽管火箭在着陆时发生了爆炸。这次事故并未有人员伤亡或第三方损失的报告，但FAA 认定太空探索技术公司在未经豁免的情况下继续实施发射违反了其许可证规定。FAA 规则要求持有“星舰”这类可复用运载器许可证的各公司要达到每发射10000 次最多只能有1人伤亡。给任何个人带来的伤亡风险则不能超过100 万分之一。

由于此次违规，FAA 要求太空探索技术公司对那起事故开展一项调查；影响德州博卡奇卡发射场公共安全的所有测试被暂停，直至调查结束和FAA批准该公司旨在保护公共安全的整改行动。FAA 表示，只有在对太空探索技术公司采取必要措施来遵守监管要求的情况感到满意之后，才会批准后续飞行。经过几天时间，在认定太空探索技术公司符合所有安全和相关联邦规定后，FAA 准予太空探索技术公司按照其发射许可证开展“星舰”SN-9 飞行任务。

声称要“生于地球,葬于火星”的太空探索技术公司创始人马斯克对此感到不满。马斯克是美国商业航天活动的先锋，他的太空探索技术公司已在对其“猎鹰9”和“重猎火箭”第一级进行常态化回收和重复使用。这些火箭会在起飞约9 分钟后,采取垂直软着陆方式落到发射台附近的地面上,或部署在海上的自主式“无人驾驶驳船”上。这些着陆回收的精度引人瞩目。但太空探索技术公司想要让其下一代“星舰”系统更加让人痴迷,该系统将用来把人员和有效载荷送往月球、火星和其他遥远目的地。敢于叫停如此引人关注发射试验的FAA 到底是何方神仙呢？

▲ 太空探索技术公司“星链”卫星发射

美国的商业航天管理体制

美国航天界一直是由美国宇航局主导。进入新世纪，美国的商业航天在整个航天产业中所占的份额变得越来越大，这是过去一直以政府为主导的美国航天发展过程中的新趋势，也是美国航天战略有史以来最大的一次转型。私营公司成为研发制造航天运载工具等的主力，美国宇航局则扮演“甲方”的角色。可以说那些参与竞争招标的商业公司才是美国航天大秀中的主角，它们的助力使美国至今都保持全球航空航天工业的领头羊的位置。

在这一过程中，美国政府发挥了推动作用，在其2010 年颁布的《美国国家航天政策》中，提出要致力于鼓励和推动商业航天发展计划。该计划明确提出，未来美国近地轨道载人和货物运输服务将由商业航天承担，通过竞争使近地轨道载人探索活动更加便利，成本更低。同时，这样可以加快航天技术革新的步伐，不但可以填补美国现阶段航天运输能力的缺口，还可以开启一种新的航天企业竞争模式。

▲ 联邦航空管理局标志

美国是全球最先发展商业航天的国家，商业航天管理的体制机制相对完善。

一是美国商业航天法规发展最早最成熟。自从1958年《国家航空航天法》发布以来，美国颁布了《商业航天发射法》(1984 年)、《商业航天法》(1998年)、《发射服务购买法案》(1990 年)、多版《国家航天运输政策》、多版《美国国家航天政策》、《商业航天发射竞争法案》(2015 年)、《关于促进私营航天竞争力、推进创业的法案》(2015年)、《空间边疆法案》（2020）《美国航天商业自由企业法案》（2020）等，规范、鼓励、促进私营企业参与商业航天发射等活动。

二是美国明确了政府各部门在商业航天管理方面的职能。由美国总统任命、政府内阁官员组成的航天委员会负责涉及国家安全的军用与商业的空间事务。委员会由副总统领导,成员包括美国宇航局局长、管理与预算署署长、国务卿、国防部长、商务部长和运输部长等。目前，国务院负责军用航天物项出口，运输部联邦航空管理局（FAA）负责管理商业发射与再入，商务部主管商业遥感、空间交通管理以及军民两用航天物项出口等，联邦通信委员会负责商业卫星频率协调和分配。

美国已在商业航天发射、遥感系统运营以及通信卫星业务等方面建立了准入管理制度。美国航天政策法规对商业航天许可证申请流程与要求、所需承担的责任和保险等有详细规定。例如，在运输部FAA 的相关法律中，明确了商业航天发射许可证申请资格、许可证类型、需要提供的技术参数（包括运载器参数和飞行参数）、从联邦发射场发射的安全审查与批准要求、有效载荷审查要求、许可证审批时限等。相关法律政策对政府机构的职责和权限以及企业和责任和义务有不同程度的说明。例如，授权运输部长审批和发放许可证；发射服务商需购买保险和提供财务责任证明，确保其有足够的资金赔偿发射活动对第三方以及国家财产可能造成的最大损失。

商业发射许可

▲ 联邦航空管理局办公大楼

▲ “星舰”SN-9 残骸

在航天发射领域，《美国商业航天发射法》是美国航天发射许可制度的法律基础，该法律规定，美国航天发射许可主要颁发给在美国境内从事发射活动或经营发射场的个人及私营企业，以及在美国境外从事发射活动或经营发射场的美国公民、受美国法律管辖或由美国公民控制的私营企业。由美国政府从事或代表美国政府的发射活动，以及私人在自有领地内从事的涉及小型火箭的发射活动，均不在航天发射许可的范围之内。

按照所从事的活动，美国航天发射许可包括运载火箭发射许可和发射场运营许可两类。FAA 负责许可的审查和批准，在发射场、运载火箭生产或组装地点等方面，对相关发射活动进行监督，同时不得泄露申请者的任何数据或信息。其中运载火箭发射许可证又可进一步分为“特定发射许可”和“发射经营许可”两种。“特定发射许可”属于一次性发射许可，只允许持证人个人或私营企业从事许可所规定的单项发射，许可效力在该发射任务完成后即终止。“发射经营许可”属于多次性发射许可，允许持证个人或私营企业在特定发射场使用某一系列运载工具发射特定类型的有效载荷，许可的有效期长达5 年。根据FAA 网站信息，不包括正式提交申请前的准备时间，FAA 对运载火箭进行评审的时间为120 天～180 天。为确保FAA接受申请，申请者正式提交申请前与FAA 进行交流与讨论必不可少。

商业发射场运营许可针对私营企业的发射场运营活动颁发，申请者必须表明发射场不会对公众健康和安全、私有财产、国家安全或外交政策利益构成威胁，而且同时具有向多种轨道发射至少一种型号运载火箭的能力。截至2020 年6 月份，美国拿到FAA 许可证的航天发射场数量达到了12 家。

美国航天发射许可

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FAA 的商业发射许可证办理程序包括对有效载荷进行一项审核，意在确定其发射是否会危害公众健康与安全、财产安全、美国国家安全或外交政策利益以及美国的国际义务。这一过程会涉及同其它政府部门磋商。

▲ “星舰”SN-8 起飞

▲ 发射台现场航拍

总之，无论申请上述哪一种许可证，都要通过严格的评审程序，主要包括申请协商、政策性评估、安全评估、有效载荷评估、赔偿能力的确认以及环境评估等。这一过程非常复杂,工作量很大，所需时间也较长。例如，2020 年5 月，FAA 商业航天运输办公室（AST）向泰特斯维尔-可可机场管理局颁发了发射场运营许可证，允许该局在佛罗里达州泰特斯维尔的航天海岸地区机场开展发射。包括编写环评报告，该局花了3 年时间来申办这项许可。

改革永远在路上

商业航天的快速发展决定了相应的管理制度必须做出适时调整。为了给商业航天发展提供更加合理的制度环境，确保竞争力，美国对于其商业航天准入管理调整也与时俱进。

2018 年5 月，时任美国总统特朗普签发了“第2 号航天政策指令”（SPD-2）。新政策指令有一节阐述了发射许可证审批工作，要求主管FAA的运输部长针对正经历重大转型而相关规则却跟不上的航天行业，推出新的监管体制来管理发射和再入活动。

2020 年4 月，FAA 下设的商业航天运输办公室（AST）完成重组，该办公室主要负责商业发射和再入许可证审批。此次重组旨在提升效率、效能和问责能力，以满足未来几年许可证办理需求的增加。自2012 年以来，经AST 发放的许可证数量增加了1000%，而AST预算和人员则只增加了大约40%。

重组后的AST 下设两个主要办事机构，即运行安全办公室和战略管理办公室。安全办公室又细分为3 个分部。其中一个将为许可证和实验许可申请以及申请前的咨询和豁免请求提供“一站式购物”服务。第二个分部负责分析飞行和系统安全性。第三个分部则负责合规监督和检查。

战略管理办公室下设的一个分部负责AST 的业务运行，而另一个分部则负责制定规则和其它指导性文件以及管理研究和外宣工作。2020 年5 月，该办公室还按国会2018 年FAA 再授权法案的要求设立“航天港办公室”，负责处理诸如航天港许可证审批、基础设施升级改造、技术支持和宣传推广以及商业航天运输基础设施复原力的强化等事宜。

2020 年10 月，FAA 公布了新版商业发射与再入监管规则的最终版本。该终版规则是FAA 和商业发射工业界持续多年的规则修订工作的成果。之前相关企业称，数十年前出台的原有规则已跟不上行业发展和可复用火箭等新生事物的出现。例如，太空探索技术公司抱怨称，由于监管手续太麻烦，很难让“猎鹰9”发射在该公司佛州两座发射台之间“动一动”。新规解决了这一问题。各公司现在可以为多枚同型号火箭从不同发射场发射只办一份许可。

FAA 强调，新规意在基于性能表现来监管，而不是制订僵化的规定，以使运载厂家能够灵活提出变通的办法来满足安全性要求。除终稿规则外，工业界还要审阅一系列配套文件。FAA 将通过这些“咨询通告”（AC）来解释各公司可如何满足新规下基于性能表现的要求。2020 年12 月10 日新规在《联邦公报》上正式发布，在发布90天后生效。

因为一直等待FAA 的批准，太空探索技术公司“星舰”SN-9 试验箭的一次试飞一直未能进行，激怒了其首席执行官马斯克。而航天业很多人都对太空探索技术公司竟然敢违规发射感到吃惊。FAA 方面表示，理解工业界加快节奏的愿望，虽然认识到加快动作以扶持商业航天成长和创新的重要性，但FAA不会对其保护公共安全的责任打折扣。通常谁都不喜欢被人管，但监管还是非常重要的。★