陈捷

摘要：70余年来，内地高校港澳台考试招生制度先后经历了单轨主导、局部探索的制度萌芽期，双轮驱动、加权赋能的制度成型期，接轨互认、强化支撑的制度巩固期，重点突破、鼓励创新的制度丰富期，呈现出独特的制度变迁路径。国家需求与多方诉求叠加是该制度变迁的动力，“自上而下”与“自下而上”结合是该制度变迁的模式，渐进变迁与路径依赖交融是该制度变迁的特征。当前，港澳台地区青年受本土主义思潮影响、总体生源锐减、境内外生源竞争日趋激烈、内地高校差距日益加大等，对内地高校港澳台考试招生的巩固发展形成了巨大挑战。未来可从加强考试理论研究、推动高校交流合作、坚持借鉴与创新结合、坚持考试与教育融合、坚持掐尖与兜底并举等方面综合发力，推动内地高校港澳台考试招生实现持续稳步发展。

关键词：内地高校;考试招生;制度变迁;港澳台

自隋代创立科举至今，考试作为选拔人才、传承文化、维护稳定的重要制度历经千年而不衰，在承载国家意志、强化国家权力、塑造国家文化的历史使命中不断焕发生机和活力。1949年以来，特别是1952年以来，随着高等学校考试招生制度的确立，一系列连接高等学校和亿万考生，并且事关国家团结稳定、引发社会关注的考试招生制度得以建立，内地高校港澳台考试招生制度就是其中之一。内地高校港澳台考试招生制度是党和国家为实现选拔港澳台地区优秀青年进入内地高校，塑造其国家认同和民族认同，引导其自觉维护祖国统一、传承中华文化、促进民族团结的目标而作出的重要制度安排，是联结国家和港澳台地区的重要政治纽带、制度纽带和思想文化纽带。“人类社会的历史是一部制度认知、选择和演变的历史”[1]，“制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式，因而是理解历史变迁的关键”[2]。缘此，本文从制度变迁的视角对我国内地高校港澳台考试招生的历史演变进行回顾梳理，把握该制度变迁的动力、规律、轨迹，考察该制度建设所取得的成果，并结合当下面临的现实挑战，就考试招生的制度优化进行展望，以期为新时代内地高校港澳台考试招生工作创新提供镜鉴。

一、内地高校港澳台考试招生制度的变迁

（一）发展脉络

1949-1976年：单轨主导、局部探索的制度萌芽期。该时期是我国从民国考试招生制度向新中国考试招生制度转型的关键期。这一时期的主要特征是：内地高校港澳台考试招生制度包含于高考制度之中，尚未形成独立的制度安排，同时国家允许并鼓励以广东为代表的局部地区结合具体情况进行港澳台考试招生制度的初步探索。新中国建立伊始，为保障国家建设所需人才，同时也为确保各项事业的平稳过渡，1949年，中央人民政府决定“沿用新中国成立前的高校单独招考方式选拔新生”[3]。1950年，为克服单独招考引发的考试不公问题，“东北、华北、华东三大区73所学校联合考试招生”[4]。1951年，全国149所高校参加统一招考。1952年7月8日，教育部《关于实现一九五二年培养国家建设干部计划的指示》正式将统一招考作为政治任务，高考制度正式确立，同时成立全国高等学校招生委员会，负责组织领导高校招生工作。1953年，高等教育部和教育部《关于今年办理港澳高中毕业学生回广州升学问题的几点意见》指出，“为了更严重地打击帝国主义，应有组织地、主动地采取各种各样宣传方式，争取更多的港澳学生回来升学”，要求成立“港澳高中毕业生回广州升学指导委员会”，专门办理港澳学生升学事宜，对港澳学生生活上尽量照顾，政治上务必严查，同时要“保证质量”。1953-1965年，我国内地高校港澳台考试招生实行单轨主导的模式，港澳学生同样参加高考，成绩达到录取标准时，同等条件下优先录取。需要特别指出的是，1956年，中央批准华侨事务委员会、高等教育部、共青团中央《关于香港、澳门学生回内地升学问题的请示报告》，进一步降低了港澳学生的高考录取标准。1966-1976年文革爆发，主要招收港澳学生的暨南大学和华侨大学被迫停办，文化考试被群众推荐替代，“读书无用论”“唯成分论”大行其道，内地高校港澳台考试招生制度建设由此中断。

1977-1997年：双轮驱动、加权赋能的制度成型期。这一时期的主要特征是：内地高校港澳台考试招生制度逐渐从高考制度中独立出来，初步形成了“两校联招考试”“全国联招考试”双轮驱动的制度模式，大大扩大了高校招生自主权，提高了港澳台地区青年升读内地高校的比率。1977年，邓小平同志发表《关于科学和教育工作的几点意见》，要求立即恢复高考，我国高等教育战线的拨乱反正正式拉开序幕，在此背景下，内地高校港澳台考试招生制度迅速恢复重建。教育部《关于一九七七年高等学校招生工作的意见》首次提出“要注意招收一定数量的台湾省籍青年”。1980年，内地高校港澳台考试招生制度正式从高考制度中独立出来，成为一种全新的、承担独特任务的考试招生制度，开始单独命题、考试和录取。1983年，中宣部、教育部、国务院侨办《关于进一步办好暨南大学和华侨大学的意见》提出，“允许华侨大学和暨南大学两校单独招生”，此后，暨南大学、华侨大学联合招收港澳台侨及外籍学生入学考试（简称“两校联招考试”）迅速确立。1985年以后，经过“七校联考”“九校联考”试点，越来越多的内地高校开始联合举行港澳台考试招生，并于20世纪90年代拓展为覆盖全国的普通高等学校联合招收华侨、港澳台学生考试（简称“全国联招考试”）。至此，“两校联招考试”与“全国联招考试”正式成为内地高校港澳台招生制度的固定模式。在此期间，高校的招生自主权不断扩大，可以根据自身实际需求和办学特点招收港澳台学生，积极性和主动性得到进一步激发。

1998-2011年：接轨互认、强化支撑的制度巩固期。这一时期的主要特征是：内地高校港澳台考试招生制度开始与港澳台地区各类制度接轨，一些地方政府开始组织高校单独面向台湾招生。同时，与考试招生制度配套的奖学金制度相继出台，强化了对考试招生工作的支撑和保障作用。随着香港顺利回归和澳门回归步伐的临近，港澳学生升读内地高校的意愿更加强烈，党和国家对港澳学生的爱国主义教育愈加重视，在此背景下，1999年，教育部、国务院港澳办《关于加强对澳门教育交流迎接澳门回归工作的意见》强调做好招收澳门学生工作，避免只重数量，不重质量。2004年，《内地与香港关于相互承认高等教育学位证书的备忘录》顺利签署，两地学历互认取得突破。2011年，时任中共中央常委、国务院副总理李克强访问香港，宣布中國内地承认香港新高中学制与文凭考试资历，两地入学考试接轨取得实质性进展。与此同时，内地高校台湾学生招生制度也在迅速变革。1999年，教育部宣布“允许除军事院校以外的所有高校面向台湾学生招生”，《福建省招收台湾学生若干规定》正式出台，福建师范大学和原福建中医学院支持单独招收台湾学生。2005年，两岸经贸论坛提出15项措施，台湾教育主管部门核准的台湾高等学校学历正式获得大陆认可。2010年，教育部宣布“自2010年起大陆高等学校可依据台湾地区大学入学考试学科能力测验（简称‘学测）成绩招收台湾高中毕业生”，123所大陆普通高校获准免试招收台湾学生。此外，教育部、财政部于2005年、2006年相继出台了港澳台侨学生入读内地高校的奖学金制度，实现了从“适当照顾优先录取”到“根据成绩择优奖励”的转变，进一步提高了配套优惠政策的科学性和针对性，对港澳台学生形成了追求卓越、向上向学的正向激励，从而保证了招生质量。同时，教育部等五部门于2005年先后出台文件，就内地高校招收港澳台学生收费标准作出调整，确保港澳台学生与内地学生同等收费，进一步增强了港澳台学生对内地高校港澳台考试招生制度的满意度和认同感，从而有力推动了该制度与港澳台考试制度的顺利接轨。

2012年以来：重点突破、鼓励创新的制度丰富期。这一时期最主要的特征有两点：一是教育部免试政策迅速发展，得到越来越多高校的支持，港澳地区招生获得重点突破;二是内地高校港澳台考试招生制度迎来了重大历史机遇期，有关高校在招生制度方面的创新得到越来越多的鼓励和支持。2011年，教育部出台《2012年内地部分高校免试招收香港学生办法（试行）》，内地高校免试招收香港学生作为一项制度最终确立下来。从2012年到2019年，拥有免试招收香港学生资格的内地高校从63所增长至109所，大大增加了内地高校招收香港学生的规模（2012-2016年累计有超过6400名香港学生通过教育部免试被内地高校录取），为不同层次的香港学生提供了多种选择。与此同时，2014年，香港特区政府推出“内地大学升学资助计划”，对在内地指定院校学习学士学位课程并通过审查的香港学生提供资助。2016年，香港特区政府教育局推出“香港副学位毕业生升读华侨大学衔接学位课程试行计划”，规定毕业于香港17所指定院校的副学位学生可升读华侨大学的11个学士专业。2018年，《教育部办公厅关于在部分高校开展采用澳门“四校联考”成绩录取澳门学生试点工作的通知》批准10所内地高校采认澳门“四校联考”（澳门大学、澳门理工学院、旅游学院及澳门科技大学四所高校联合入学考试）成绩录取澳门学生，为内地高校联合澳门高校进行招生制度创新提供了保障。至此，相互支撑、各有侧重、因地制宜的内地高校港澳台考试招生制度体系初步形成。

（二）变迁的动力、模式与特征

1.变迁动力：国家需求与多方诉求叠加

国家需求是内地高校港澳台考试招生制度变迁的根本动力。根据我国学者廖平胜的观点，“凡成文法规性考试的创建与实施，都是国家意志的体现”[5]，因此，内地高校港澳台考试招生制度作为承载国家意志的重要载体，必然要随着国家需求的变化而不断变迁。建国初期，巩固国家政权，打击帝国主义嚣张气焰，消除西方敌对势力对国内意识形态安全的威胁是国家的首要需求，在此背景下，国家大力支持广东地区面向香港招生，争取香港人民对国家政权的拥护。20世纪70年代末，中美、中日先后建交，维护海峡两岸和平，促进祖国统一成为国家需求，在此背景下，教育部大力支持内地高校开启招收培养台湾学生的先河;香港、澳门相继回归后，增强港澳青年的国家认同，促进港澳人心回归上升为国家需求，内地高校港澳考试招生制度迅速与港澳考试招生制度接轨;与此同时，作为联系港澳台地区与祖国的重要纽带，内地高校港澳台考试招生制度必须尽可能地回应港澳台社会各界对公平的诉求，必须尽可能契合港澳台经济、社会、教育、科技等事业发展的实际，同时也要考虑内地各界对高等教育效率的要求，因此，港澳台以及内地社会各方的需求共同构成了内地高校港澳台考试招生制度变迁的重要动力。以香港为例，2009年香港地区推行教育改革，以中学文凭考试取代中学会考及高级程度会考，使得香港学生升学压力增加，为满足香港青年的升学诉求，自2012年起，部分内地高校获批将香港中学文凭考试成绩作为录取香港学生的标准，专门面向香港学生的教育部免试规模逐步扩大。

2.变迁模式：“自上而下”与“自下而上”结合

一方面，“中国政体的突出特点是以中央政府为中心的一统体制”[6]，在这种体制下，中央政府通过“自上而下”的制度供给推动政策方针在各地的贯彻落实，确保上下一心、令行禁止，从而实现对整个国家的治理。同时，根据学者卢现祥的研究，“中国在计划经济时代和改革之初，均选择的是‘自上而下的供给主导型制度变迁方式”[7]。在具体的实践过程中，1979年之前，内地高校港澳台考试招生制度包含于高考制度之中，从测试制度到录取制度，再到管理制度的变迁，无不体现“自上而下”推动的实践逻辑，由教育部订立具体规则，各省市各高校负责具体贯彻落实。另一方面，内地高校港澳台考试招生制度作为一项承担特殊政治使命、面向特殊人群、接轨特殊地区的制度设计，又有其灵活性的一面。鉴于港澳台地区历史和现实的复杂性，地方政府和高校需要更多的权力，以便更加灵活地针对港澳台地区开展招生工作，取得港澳台生源的认同。在这种前提下，中央政府通常会给地方政府和高校一定的行动自主权，以便其探索更加符合实际情况的制度安排。例如，允许华侨大学、暨南大学探索对港澳台自主招生，鼓励福建省、广东省发挥区位优势和侨乡优势，探索制定接轨港澳台地区的招生政策和港澳台学生升入内地高校的优惠政策。一旦地方高校和政府认识到新制度安排具有潜在收益时，便会主动进行制度创新，即形成“自下而上”的诱致性制度变迁。

3.变迁特征：渐进变迁与路径依赖交融

在诺斯看来，人类历史存在渐进式变迁与突进式变迁两种制度变迁路径，除去战争、灾难等极端事件引发的突进式制度变迁外，绝大部分制度变迁是连续性、渐进式变迁。与绝大部分制度一样，我国内地高校港澳台考试招生制度的变迁亦遵循渐进变迁的路径。首先，这是由我国的国情决定的。作为一个幅员辽阔、地域特征多样的大国，稳定的局势和共同的信念是实现有效治理的关键，这就决定了我国政府在推进制度变迁时必然采取审慎的“摸着石头过河”的态度，以免造成不同地区之间围绕制度产生巨大的分歧而导致各类矛盾激化。同时，内地高校港澳台考试招生制度作为一项承载着独特政治使命的制度，要尽可能在中央统一制度和港澳台地区独特制度之间寻找契合点，并且最大程度地消弭制度和价值差异，因此，必然要保持一种审慎的理性。其次，这是多种利益主体博弈的結果。我国内地高校港澳台考试招生制度的形成，本质上是中央政府与地方政府以及港澳台政府、内地高校与港澳台政府和高校、内地学生与港澳台学生博弈的结果，参与博弈的各类主体价值观、思想观念、利益诉求等各不相同，欲达成共识，尽量获得多方认可，必然要进行长久复杂的博弈，这也决定了这一制度设计必然要同时兼顾多种复杂利益主体，受到多方力量的制约，因此只能是渐进式的变迁。再次，这也得到了70余年制度变迁实践的印证。通过对70年来20余项核心制度的梳理可以得知，中央政府始终是制度变迁的主导者，同时，在具体实施过程中，除十年文革的中断外，内地高校港澳台考试招生制度在1953年至1979年间始终采取高考制度，从1980年至今主要采取“两校联招考试”“全国联招考试”和教育部免试等多种形式，其间并无间断。此外，在具体内容方面，1980年以来，我国关于“两校联招考试”和“全国联招考试”的具体规定基本是连续的，只是在不同年份根据实际情况对考试科目、报考条件以及录取标准等进行过简单修改，最大限度地保证了制度的连续性与稳定性。

内地高校港澳台考试招生制度变迁之所以呈现渐进式特征与其路径依赖密不可分，根据诺斯的观点，制度成本、学习效应、协调效应和适应性期望四者共同形成了制度变迁的路径依赖。首先，“制度最初设立时的初始成本是巨大的”[8]。因此，制度变迁主导者往往倾向于维护制度的稳定性，以最大限度降低制度成本。其次，社会中的组织，如高校等，为了适应最新的制度，往往需要一个学习的过程，以熟悉制度的内容、程序和价值，而一旦高校完成了这一学习过程，便成为新制度的自觉遵循者和积极拥护者，这从越来越多的高校参与“全国联招考试”和教育部免试可以得到验证。再次，制度确立后，制度相关者往往围绕制度实施形成协调效应，在这一过程中，相关者在制度的正式约束之下，围绕各自的诉求和具体实践的需求达成各种非正式契约，形成行动共识。最后，一项制度一旦受到社会的欢迎，便会强化相关主体对该制度的适应性期望，从而降低该制度施行的不确定性，增强制度的持久性，从而达到报酬递增的效果。综上，我国内地高校港澳台考试招生制度的渐进变迁与路径依赖是相互交融、彼此互补的，二者共同维持了这一制度的稳定性和持久性。

二、内地高校港澳台考试招生面临的挑战

（一）本土主义思潮影响青年意识形态

近年来，特别是2008年金融危机以来，伴随着逆全球化潮流的兴起，民粹主义和本土主义在很多國家和地区受到追捧。港澳台地区随着经济增速的放缓、就业机会的减少、社会福利的迟滞以及收入差距的拉大，本土主义思潮开始对青年的意识形态产生较为明显的影响，同时，在西方泛化势力和港澳台“独派”势力的双重误导下，本土主义与极端主义和分裂主义逐渐融合，在广大青年群体中加剧了本土意识与国家意识的对立冲突。在香港，“香港青年在朋辈效应影响下默许或支持激进社会运动，成为香港青年本土派政治崛起的主要支持者和参与者”[9]，本土主义逐渐演变成以“自决”和“独立”为核心的分裂主义。[10]在台湾，由本土主义所引发的青年对国家和民族的“离心力”也呈逐渐增强之势。“台独”分子诱导台湾青年提出“台湾青年新态度”，弘扬所谓“台湾本土文化”[11]，特别是以“首投族”为代表的台湾青年“中国意识”退化。[12]有鉴于此，如何将更多优秀中华文化融入考试之中，提升中华文化对青年的吸引力与感召力，从而通过中华文化强化青年的国家意识，将是摆在内地高校港澳台考试招生制度设计者面前的重要课题。

（二）总体生源锐减，生源竞争激烈

首先，受低生育率影响，香港高中毕业生人数锐减，这无疑加大了内地高校吸引香港学生的难度。其次，港台高校吸纳港台生源的意愿逐步增强。香港中文大学自2012年起，每年对台招生不少于60人，香港科技大学对台招生人数持续增加，香港浸会大学、香港教育大学则以不限名额、放宽奖学金申请条件、降低学测分数门坎等方式吸引台湾学生。与此同时，台湾定期在香港举办台湾高等教育展，台湾院校与香港中学结盟，优先录取经个人申请方式报读并获校长推荐的学生，更提供学费减免。再次，欧美、日本等地区和国家积极抢夺港澳台生源。台湾官方统计数据显示，岛内高中职毕业生赴海外就读人数大幅增加，其中大部分选择欧美、日本的高校。与此同时，英美两国高校则充分发挥自身优势，争取香港国际学校等传统知名院校的优秀生源。为了更好地争取香港学生，美国有关部门还将作为申请美国高校重要参考的SAT考试的考点设在香港亚洲国际博览馆，每年都有大量香港学生踊跃参加。

（三）校际差距拉大，港澳台学生群体出现分化

随着“双一流”的持续深入实施，我国高等教育在校际层面形成了“一流大学”与非“一流大学”的区分，在高校内部形成了“一流学科”与非“一流学科”的区别，在资金、政策、理念、制度、人才等因素的综合作用下，高校之间、学科之间的差距逐渐拉大，高校因此在高等教育系统中被分置于不同层级，学科则在高校内部面临不同的发展命运。在此前提下，不同高校和学科难免形成迥然不同的发展模式，随之而至的是招生策略的分化与区分。一方面，“一流大学”和“一流学科”为保持其卓越地位必然采取“质量为王”“优中选优”的策略，以极低的录取率选拔港澳台学生中的最优者;另一方面，非“一流大学”和非“一流学科”为了争取生源维持生存，不得不采取降分录取、以量取胜的策略，尽可能降低对港澳台考生综合素质的要求。当两类高校和学科采取截然不同的招生策略时，全国联招将不可避免地出现分化。此外，高校和学科的分化必然导致港澳台学生群体的分化，一部分学生以追求卓越为目标，选择进入竞争激烈的“一流大学”“一流学科”，另外一部分学生以追求学历为目标，选择进入门槛较低的非“一流大学”和非“一流学科”，这在一定程度上将强化社会对教育分层和阶层固化的担忧，动摇其对内地高校考试招生制度的认同。如何为持有截然不同价值观的港澳台学生群体量身设计不同的考试招生模式，将是未来内地高校港澳台考试招生制度建设的重点和难点。

三、内地高校港澳台考试招生的未来展望

（一）加强考试理论研究

从实践层面来看，面向港澳台地区招生是国家赋予内地高校的重要使命，始终受到党和国家的高度重视和社会各界的密切关注，得到内地高校的积极响应，例如香港特别行政区全国政协委员戴希立、华侨大学全国政协委员徐西鹏等均曾围绕内地高校面向港澳台招生问题提交专门提案;从理论层面来看，目前关于我国内地高校港澳台考试招生制度的专门研究仍属“冷门”，现实的情况常常是“新闻报道多、理论研究少，一般议论多、深入探讨少”[13]。由此可见，我国内地高校港澳台考试招生明显表现出理论研究与实践操作的“冷热对立”。这种理论与实践的脱节，难免会导致理论的停滞和实践的盲目，阻碍内地高校港澳台考试招生制度的创新和优化。当务之急，应通过理论研究等方式鼓励高校学者投身内地高校港澳台考试招生的研究探索中，确立理论研究先行的思路。

（二）推动高校交流合作

一方面，积极推动内地高校交流合作。以2018年为例，内地高校经过免试计划录取香港学生的人数为1556人，通过港澳台侨联招考试录取香港学生的人数为2084人，而2018年参加教育部免试招收香港学生计划的内地高校有103所，参加港澳台侨联招考试的内地高校有316所。即2018年平均每所内地高校通过免试录取计划招收香港学生不足16人，通过港澳台侨联招考试招收香港学生不足7人，这在一定程度上不利于内地高校招生合力的形成和招生资源的共享，不利于发挥招收香港学生的规模集成优势。因此，可以鼓励内地高校充分发挥地理位置接近、学科专业特色互补等优势，结成招收港澳台学生的同盟，通过集中招生、专业互补、资源共享形成规模优势。另一方面，通过跨境合作打造港澳台招生核心示范区。一是以粤港澳大湾区建设为契机，推动粤港澳高校加强交流合作，通过共同招生、联合培养、合作开展考试招生研究等方式打造港澳招生及学生培养示范品牌，围绕招收港澳学生培育粤港澳核心区。二是发挥闽台合作传统优势，推动闽台高校开展台湾学生考试招生联合试点，形成彼此呼应、相互配合的考试招生格局，从而进一步扩大对港澳台生源的吸引力，形成对内地其他区域高校招生合作的示范效应。

（三）坚持借鉴与创新结合

一方面，积极学习借鉴欧美、日本等地的大学招生录取考试经验。如美国SAT考试由美国大学委员会主办，其成绩是世界各国高中生申请美国名校及奖学金的重要参考。该项考试共有批判性阅读、数学和写作三个科目，主要考查学生在大学阶段所必需具备的阅读和写作能力。SAT考试打破了“一考定终生”的限制，给予考生更多的机会，同时主要考查学生运用知识、分析知识的能力，而非记忆知识的总量，因而更加符合学生和高校的需求。另一方面，给予内地高校更多的自主权，鼓励高校结合自身专业设置、办学目标、人才培养模式选择合适的港澳台学生。政府有关部门可以发挥监督考核作用，定期对不同高校的考试制度及其实效进行考评。

（四）堅持考试与教育融合

首先，将港澳台考试招生视为港澳台学生教育培养过程的起始环节，着重发挥港澳台考试招生制度的教育功能。改革港澳台侨联招考试内容，在现有“语文、数学、英语+X”的模式下，增设国情国史国粹综合测试，通过潜移默化的方式培育港澳台学生的爱国精神和家国情怀。其次，探讨单科考试模式，支持“一流大学”结合其特色优势专业对人才的要求自主设立特色试卷，为专业建设选择特色人才。再次，支持暨南大学、华侨大学等侨校探索港澳台学生特色培养模式，开发特色优质教材，为港澳台地区经济社会发展培养优质人才，打造港澳台学生培养的金质品牌，以此提升港澳台考试招生制度的吸引力和感召力。

（五）坚持掐尖与兜底并举

作为承担重要政治使命的制度安排，内地高校港澳台考试招生制度既要保持权威性，也要兼具亲和性;既要为精英学生追求卓越铺设阶梯，也要为普通学生升学受教搭建平台;既要成为吸引港澳台杰出青年的引力场，也要成为缓解港澳台青年发展压力的减压阀。因此，在进行内地高校港澳台考试招生制度设计时，必须坚持掐尖与兜底并举的理念。一方面，从专业性、规范性、严谨性等维度统筹考虑，创设崭新的港澳台优秀杰出青年鉴别甄选机制，畅通优秀青年升入一流高校、选读一流学科的渠道。另一方面，从广泛性、便利性、公平性等维度综合发力，尽可能扩大受教育机会，降低升学考试门槛，为港澳台青年升学就业搭建广阔平台。

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（责任编辑 陈春阳）