卜小平，申 雪，文雅萍，郝江帆

(自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100860)

井巷工程是人员和物资进出采矿场的通道，而矿区范围是指经登记管理机关依法划定的可供开采矿产资源的范围、井巷工程设施分布范围或者露天剥离范围的立体空间区域，采矿权人从事开采活动、履行法律授予的权利和义务的空间范围[1-2]。井巷工程超出矿区范围(以下简称“井巷工程超界”)是指井工开采矿山的井巷工程布设范围超出了采矿许可证证载矿区范围的行为或现象，故而井巷工程超界问题的研究对象仅限于固体矿产的地下矿山。井巷工程超界问题具有一定普遍性，解决该问题对维护矿产资源开采秩序、促进安全生产和矿业发展具有重要意义，但面临理论、体制、制度、管理条件等方面的困难，是目前矿政管理的难点问题。

本文在全面调研了解全国井巷工程超界问题相关情况的基础上，梳理了矿区范围管理的相关政策法规规定，汇总评估了井巷工程超界问题的基本情况，总结了各地区的经验，分析了出现问题的原因，在综合考量管理效应、社会效益和经济效益的基础上系统地提出了处置措施。

1 井巷工程超界问题的分析

1.1 井巷工程超界的主要表现形式

井巷工程超界有三种表现形式：一是平面上超出，即井巷工程超出矿区范围各拐点所圈定的平面投影范围；二是上部或/和深部超出，即井巷工程超出矿区范围的垂深上限或/和下限；三是平面和上部/深部超出，即井巷工程超出矿区范围的各拐点圈定的平面投影范围，又超出垂深上限和/或下限。

1.2 矿区范围相关政策法规规定

笔者全面收集梳理了国家层面关于矿区范围的法规文件共计23件，其中，法律3部、行政法规3部、国务院规范性文件3个、司法解释文件1个、部门规章1个、部门规范性文件12个，相关内容主要涉及4个方面：一是关于矿区范围的概念和管理用途；二是划定矿区范围的部门、界限、要件、程序；三是对维护采矿权人权益和禁止超界采矿的规定；四是处置超出矿区范围问题的政策空间。以往政策给井巷工程超界问题的解决留有空间，主要体现在协议出让的情形和矿区范围的调整有一定的操作空间。部分省份也出台了一些文件，反映了解决井巷工程超界问题的紧迫性与难点所在，但目前由于相关政策的规定相互矛盾难以真正执行[3-5]。

1.3 全国井巷工程超界问题的基本情况

本文通过问卷调查和实地调研，目前井巷工程超界问题具有一定的普遍性，但估计占比不超过井工开采矿山的10%。矿种以煤炭和金属矿为主，金属矿主要涉及铁、铅锌、锰、金、铜；矿山规模以小型为主；矿业权人大多为民营企业；在矿井改扩建阶段、生产阶段、新建阶段发生井巷工程超界的几率相差不大，也有历史遗留的问题，比如早期矿产资源开发由乱到治、矿产资源整合、保护地内矿业权退出等历史原因和政策性原因造成的；所涉采矿权主要由地方自然资源主管部门颁发，原因应该是市/县级自然资源主管部门颁发的地下开采的采矿权数量少，而部级矿业权管理比较规范；平面+上部或深部超出最多，次为平面超出，上部或下部超出的较少；超界井巷工程主要是主井及运输大巷、风井及回风巷道、副井、水仓、井底车场；超出范围以无资源的和有资源无矿权的居多；超出范围一般符合经有资质设计单位出具的开采设计的论证意见，也有部分符合经评审论证的矿产资源开发利用方案；发现井巷工程超界并提出整改要求的部门主要是自然资源主管部门、应急主管部门和相关行业主管部门，重点针对煤炭、金属、锰、磷、萤石等矿种，整改要求主要是责令退回批准矿区范围，严格按照开发利用方案、安全设计开采，拆除封堵超出范围井巷工程，办理矿区范围变更。部分省份开展了井巷工程超界问题的调查处置，做法大体有两类：一类是“严堵”，要求退回界内；另一类是“疏堵结合”，尽量给予合法化。由于在国家层面没有统一的政策，存在着各地做法不统一、不规范的问题[6]。

2 井巷工程超界问题的不利影响与主要困难分析

2.1 井巷工程超界问题的不利影响

一是安全生产风险。超出范围为矿业权空白区的，一般不会直接导致安全生产风险；与其他采矿权重叠的，可能因为责任不清和管理混乱而导致安全监管不力。具体安全生产风险包括相邻矿井采区开拓工程相互影响，比如因安全距离不够造成井巷垮塌；相邻矿井相互透水、瓦斯等有害气体串通；连通或穿越采空区、火烧区、塌陷区等危险区域；相邻矿井因此产生纠纷等。

二是管理风险。相关主管部门因为生产安全事故的追责、矿产资源违法行为的查处受牵连；因为影响到矿山生产经营和地方经济发展而受到批评或处分；由于超出范围未纳入批准的矿区范围，难以有效管控，若后期发现资源，出让时仍无法发现和避免重叠问题，从而留下安全和矛盾纠纷隐患；由于产生安全隐患，相关矿山被责令停产整顿，会影响企业生产和导致矛盾纠纷。

2.2 解决井巷工程超界问题面临的主要困难

一是政策依据不充分，目前主要是《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(自然资规〔2019〕7号)关于“严格控制矿业权协议出让”的相关规定在一定程度上影响了将平面上超出范围纳入矿区范围的解决途径，以及缺乏处置历史遗留问题的指导意见；二是井巷工程超界问题难发现；三是相关部门及采矿权人协调配合不够；四是采矿权人思想上不重视。

3 井巷工程超界问题的主要成因和发现途径分析

3.1 主要成因分析

布设井巷工程考虑的主要因素是在保证安全生产的前提下尽量少压覆矿产资源、降低运输成本、减少建设成本，实现资源开发效益的最优化。井巷工程建设成本高，比如有色金属矿山的进尺价格一般在3 000元/m以上，井巷工程布设范围离矿体越远，成本越高，所以矿山企业一般不会无故舍近求远。即便如此，井巷工程超界问题仍具有一定普遍性，其背后的原因需要深挖细剖。通过调研、问卷调查和专家咨询可知，井巷工程超界问题的原因是多方面的，具体如下所述。

体制层面的问题是根源，主要包括三方面：一是自然资源主管部门没有承担井下监管工作的专业技术队伍，难以发现井巷工程超界问题；二是煤炭矿区总体规划中井田范围的划分与矿业权设置工作相互协调配合不足，相关部门各行其是，导致范围不一致；三是目前将空间利用事项与矿产资源管理事项捆绑管理的制度不利于采矿权管理部门发挥专长和聚焦重点[7]。

具体操作层面的成因可分为客观、主观、管理三个方面。客观原因包括地表条件限制、管理条件有限、国家政策有要求、早期管理制度不健全[8]、确有科学布设井巷的合理需求等；主观原因主要是采矿权人依法开矿意识不强、工作不扎实不严谨；管理原因包括矿产资源规划和矿业权管理的关键环节对井巷工程布设的空间需求考虑不充分、划定矿区范围工作制度及具体把握不合理、信息沟通不畅及后期监管不严格不规范、未能及时发现制止等。

3.2 发现途径分析

如上所言，井巷工程超界问题比较难发现，但从管理和社会治理角度来看，有以下几种发现途径：通过日常监管或专项检查、执法监督、后期办理相关行政许可时发现，由相关部门发现移交，发生有较大社会影响的事件后暴露、社会举报、矿业权人主动报告等。自然资源主管部门应充分利用自身行政资源加强井巷工程超界问题的发现，积极与相关部门建立信息沟通机制，发现线索后及时移交。

4 解决井巷工程超界问题的对策建议

4.1 存量问题分类处置

第一类为超出范围无资源无矿权的。此类又可细分为以下三类情形进行处置：依审查通过的开发利用方案建设的，办理采矿权范围变更登记；不符合开发利用方案自行改建，但符合有资质设计单位出具的开采设计论证意见的，论证合理性，通过的办理采矿权范围变更登记；既不符合经评审论证的矿产资源开发利用方案，又不符合有资质设计单位出具的开采设计论证意见的，责令退回原批准矿区范围。

第二类为超出范围有矿产无矿权的。此类又可细分为以下两类情形进行处置：仅为上部或深部超出的，可以协议方式出让超出部分矿产资源，办理采矿权范围变更登记；涉及平面超出的，不予调整矿区范围，在采矿许可证副本上标注只作井巷工程通道、不得采矿等字样。建议在出台允许协议出让毗邻范围资源的政策基础上，办理采矿权范围变更登记。

第三类为超出范围与其他矿业权重叠的。此类又可细分为以下几类情形进行处置：无矿产资源，由矿业权人自行协商，同意将超出部分从所在矿业权内扣除的，办理采矿权范围变更登记；协商同意合并采矿权的，办理采矿权合并登记；协商签订互不影响安全生产协议的，在采矿证副本标注相关字样；协商不成也非以往政策性原因造成的，责令退回原批准矿区范围。有矿产资源的，鼓励整合资源，自行协商一致后，办理采矿权合并登记；协商不成也非以往政策性原因造成的，责令退回原批准矿区范围。协商不成但属以往政策性原因造成，符合经评审论证的开发利用方案或有资质设计单位出具的开采论证意见的，由安全生产主管部门出具符合安全管控措施具体意见后，在采矿证副本标注相关字样。

第四类为超出矿区范围采矿的。因为属于违反矿产资源法律法规的行为，须责令退回批准的矿区范围，依法处罚，加强监管。

此外，还有几点情况需要说明：一是以上各类情形中，超出范围的矿产资源，均限于采矿证证载矿种的资源；二是为减少对涉及平面超出的办理采矿权范围变更可能带来管理风险，可将原范围与新划入范围予以区分，并标注仅允许在原矿区范围内采矿的字样；三是处置程序和要件形式等方面要尽量尊重相关部门的意见，确保审批工作合规且符合安全生产要求；四是针对目前矿山设计一般不经政府部门审批，作为调整矿区范围的依据存在管理风险的顾虑，要加强诚信体系建设，与相关部门联合建立守信激励失信惩戒机制。

4.2 建立预防机制

一是加强与有关部门的沟通协调，做好划定矿区范围与煤炭矿区总体规划及矿山设计的衔接；二是打牢前期资源勘查、工程勘察等基础，规范矿业权设置；三是在划定矿区范围、开发利用方案编审和采矿权发证等关键环节把好关，充分考虑布设井巷工程的空间需求[9]；四是充分应用井下实时监测定位及一张图管矿等科技手段，及时发现问题；五是加强部门协调联动，严格监督执法，及时查处未批先建等违规行为，防止新的井巷工程超界问题；六是加强宣传培训，提高思想认识，自觉防范。

4.3 改进工作程序，理顺管理关系

在改进工作程序方面有两个方案可供选择：第一方案是取消划定矿区范围审批事项，也不再将开发利用方案作为采矿权审批的前置要件，而是依据经评审备案的矿产资源储量范围和有资质设计单位论证通过的矿山初步设计直接确定采矿权矿区范围；第二方案是取消划定矿区范围审批事项，矿业权人根据评审备案的矿产资源储量范围和有资质设计单位论证通过的矿山初步设计编制开发利用方案，经评审论证后，登记管理机关依据开发利用方案论证的矿区范围确定采矿权矿区范围。在这两个方案下，可将采矿权范围分为资源储量范围和矿区范围，并明确不得在资源储量范围之外采矿。

在理顺管理体制方面有两个建议。一是探索将井巷工程纳入国土空间管理的可行性，从理顺空间利用管理与矿产资源管理的理论视角，探索不再将井巷工程布设范围作为矿产资源管理的内容，让其回归空间利用管理的范畴的可行性。如果可行，修改矿产资源法律法规，取消划定矿区范围审批事项，删除矿区范围的相关表述，直接以评审备案的矿产资源储量范围作为采矿权矿区范围。二是加强井下监管技术队伍，或允许自然资源主管部门建立能够胜任井下监管的技术队伍；或明确自然资源主管部门不承担井下监管的职责，将其赋予有监管条件的部门；或为自然资源主管部门提供经费保障，采用购买服务方式，借助第三方地测机构开展井下实测。

5 结 论

1) 井巷工程超界问题具有一定普遍性，影响矿产资源开采秩序和安全生产，其解决面临政策瓶颈，亟需从国家层面出台统一的政策以促进整体解决。

2) 井巷工程超界问题的形成既有体制层面的根源性原因，也有客观、主观和管理等具体层面的原因。

3) 要着眼当下，对存量问题，在现行法规政策框架下，针对问题的基本情形进行分类处置；要着眼预防，根据成因和难点，建立预防机制，防止出现新问题；要着眼长远，针对根源性问题，从流程上合理再造，从体制上彻底理顺。